C-129-87

19 de junio de 1987

Licenciada

Rosa Bustillo Lemaire

Jefe

Asesoría Legal Forestal

S.O.

Estimada Licenciada:

            Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Luis Fernando Solano Carrera, doy respuesta a su consulta formulada en Oficio Número 007-ALF, en el cual solicita reconsideración del pronunciamiento N° 219-81 con fecha de 28 de setiembre de 1981 suscrito por el Lic. Fernando Albertazzi Herrea. Dicho pronunciamiento versa sobre la imposibilidad legal de incluir en el Régimen Forestal aquellos terrenos propiedad de particulares, que no han sido expropiados y cancelados la indemnización respectiva.

            Al respecto debo comunicarle que de conformidad con el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica solo es posible la reconsideración de dictámenes a petición del órgano consultante, dentro de los ocho días hábiles siguientes al recibo del mismo, lo que no ocurrió en este caso, pues el pronunciamiento del Lic. Albertazzi data de 1981 y trata a su vez de una reconsideración de otros dos pronunciamientos de 1980 sobre el mismo tema.

            Determinado que no es posible una reconsideración a petición de parte por las razones señaladas, necesariamente debemos cuestionarnos si cabe una reconsideración de oficio, para lo cual es ineludible analizar el fondo del asunto:

            En el escrito de reconsideración se afirma que el Lic. Fernando Albertazzi H. Procurador Contencioso Administrativo, en dictamen N° C-219-81 de 28 de setiembre de 1981 acogió la tesis de que si dentro de los límites de cualquiera de las Reservas Forestales existe un terreno propiedad de un particular, este debe ser adquirido mediante compra o expropiación para poder realmente aplicarle el régimen forestal, de lo contrario “debe ser” excluido de la Reserva Forestal.

            Ciertamente el Lic. Albertazzi manifestó que en caso de Reservas Forestales, una vez creadas legalmente, solo mediante norma legislativa pueda dejarse sin efecto tal creación, total o parcialmente y, si dentro de esas zonas ha quedado un terreno propiedad de particulares que el Estado no desea o  no está en capacidad de adquirir o comprar, ese terreno “puede” ser luego excluido mediante Decreto Ejecutivo, por no haberse dado el requisito legal indispensable de la compra o la expropiación.

            Lo anterior significa que para aplicarse el régimen forestal a una zona con tales características, debe haberse creado legalmente la misma y haberla adquirido el Estado ya sea por compra del inmueble o por expropiación del mismo ante la negativa de sus propietarios para que se les aplique tal régimen. El artículo 22 de la Ley Forestal anterior, en el capítulo denominado “Del Patrimonio Forestal del Estado” así lo determinó:

“El Poder Ejecutivo decretará tanto para reservas nacionales, estatales, municipales o particulares, las Reservas Forestales y Reservas Biológicas que crea conveniente para el logro adecuado del propósito de esta ley. Cuando se trate de terrenos particulares para el establecimiento de Reservas y Parques Nacionales, tales terrenos se adquirirán mediante compra o expropiación.” (el subrayado es nuestro).

            Asimismo, los artículos 71 y 72 de esa misma ley nos indican que el camino a seguir es el de la compra o la expropiación. Señalan:

“Los bosques y terrenos forestales de propiedad privada, que se consideren indispensables para cumplir las finalidades indicadas en el inciso b) del artículo 2° de esta ley, podrán ser sometidos obligatoriamente al Régimen Forestal. El Poder Ejecutivo, mediante decreto elaborado por la Dirección General Forestal, determinará en cada caso, las áreas afectadas por esta disposición.”

“A los fines del cumplimiento de lo establecido en el artículo anterior, si hay negativa de los propietarios a acogerse al Régimen Forestal, procederá la expropiación de tales terrenos y bosques.“ (El subrayado es nuestro).

            Tal procedimiento se encuentra también en la nueva Ley Forestal, número 70130 de 2 de mayo de 1986 –la cual reforma en su totalidad de ley anterior- en los artículos 4, 10 inciso a), 37, 63, 65 y 70. Transcribiré de ellos lo más importantes en relación al tema tratado:

“Artículo 4.- Todos los terrenos de aptitud forestal y bosques del país, ya sean estatales o que estén reducidos a dominio particular, quedan sometidos a los fines de la presente ley. Se declaran de utilidad pública y susceptible de expropiación, los bosques y terrenos de aptitud forestal que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de esta ley, excepto los sometidos voluntariamente al régimen forestal en los cuales se desarrollan eficientemente proyectos de forestación, reforestación y manejo de bosques naturales, amparados en los respectivos planes de manejo forestal, aprobados por la Dirección General Forestal. Se faculta al Poder Ejecutivo, para que, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería realice las expropiaciones contempladas en el presente artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de Expropiaciones, N° 36 del 26 de junio de 1896 y sus reformas.” (El subrayado es nuestro).

“Artículo 37.- Al establecer reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales refugiados de vida silvestre o reservas biológicas, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería, a propuesta de la Dirección General Forestal o del Servicio de Parques Nacionales, queda facultado para incluir dentro de sus límites, las fincas particulares que sean necesarias para el logros de los objetivos señalados en esta ley, y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo. Cuando se trata de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, los terrenos serán adquiridos por compra o por expropiación  o por ambas. En caso de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, los precios o partes de predios también se deben comprar o expropiar, salvo que, a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestales respectivo.

Dicha sujeción al régimen forestal será notificada al Registro Público de la Propiedad para la anotación correspondiente, la cual se mantendrá durante el tiempo que establezca el plan de manejo.” (El subrayado es nuestro).

            Las anteriores disposiciones son clarísimas y categóricas al señalar la obligación de comprar o expropiar los terrenos de propiedad particular que hubieren resultado incluidos en un área declarada reserva forestal, zonas protectoras o parques, etc. Incluso establecen el procedimiento a seguir: el de la Ley de Expropiaciones N° 36 de 26 de junio de 1896 y sus reformas. No puede entonces pretenderse una imposición generalizada de las normas técnicas y económicas que dicte el órgano competente, entiéndase Dirección General Forestal, o pretexto del cumplimiento de los fines para los que fue creado, haciendo caso omiso de esos mandatos legales ya mencionados. Quizás para una mejor comprensión del alcance de las atribuciones del Estado en este campo debemos dividirlas en dos, a saber:

            1.-        Una amplia facultad legal del Estado para determinar que áreas –sean en terrenos del mismo o bajo dominio particular- comprenderá una Reserva Forestal o una Reserva Biológica, etc., y

            2.-        Una facultad limitada o restringida en cuanto a la aplicación del régimen forestal y el plan de manejo a esos terrenos de dominio particular, que hubieren quedado incluidos en los límites de tales reservas.

            Incluso, igual planteamiento quedó evidenciado en las disposiciones del Reglamento de la Ley Forestal, tanto en el antiguo como en el nuevo (Gaceta N° 100 de 30 de mayo de 1986), al separarse en capítulos distintos el Patrimonio Forestal del Estado y su Aprovechamiento Forestal en Terrenos de Propiedad Privada.

            Ahora bien, manifiesta la Licenciada ROSA BUSTILLO en su escrito de reconsideración, que el Estado debe velar por la protección y conservación de los recursos forestales del país y en el cumplimiento de dicha función es que impone limitaciones al derecho de propiedad y, anota como ejemplo, lo resuelto por la Corte Plena en el Recurso de Inconstitucionalidad promovido por MAXIMILIANO ELIZONDO VILLEGAS, el cual fue declarado sin lugar.

            Nuevamente conviene separar ambas cosas, pues el recurso de inconstitucionalidad fue planteado por un particular cuya finca había quedado incluida en un área declarada reserva forestal y por ende se le prohíbe la tala de árboles, a lo cual se oponía alegando que algunos artículos de la Ley Forestal eran contrarios al artículos 45 de la Constitución, situación muy diferente a la que menciona la Licda. BUSTILLO: la aplicación del régimen forestal –una vez constituida una reserva o un parque o una zona protectora- tanto a terrenos del Estado como de particulares, sin que haya mediado en cuanto a estos último, compra o expropiación.

            La Corte Plena manifestó:

“… A lo anterior es de señalar que ningún choque se produce entre el artículo 30 de la Ley Forestal y el 45 de la Constitución Política, pues el derecho de propiedad no es absoluto.

En efecto, si bien el constituyente declaró categóricamente que la propiedad en inviolable, de seguido estableció –restricciones a ese principio, una de ellas la posibilidad de expropiación “por interés público legalmente comprobado”, y otra en que se dispone que la Asamblea Legislativa puede imponer a la propiedad limitaciones de interés social “mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros”, de donde debe concluirse que la primera declaración tiene dos limitantes referidas al interés público y al interés social… Así resulta entonces que con base en la Ley Forestal entonces que con base en la Ley Forestal no se ha desconocido al señor ELIZONDO VILLEGAS la propiedad que afirma tener sobre el terreno sin inscribir que posee en Guayacán de Siquirres, según lo dice. En cierto que se le ha limitado su ejercicio en protección de los intereses forestales del Estado que procuran la conservación de los recursos naturales y la sanidad ambiental; pero ello está permitido por la norma constitucional que el propio recurrente estima lesionada. Dicho lo anterior es de concluir que el artículo 30 de la Ley Forestal no presente roce alguno con el artículo 45 de la Constitución Política, y en tal razón el recurso debe ser declarado sin lugar en cuanto a ese extremo, lo mismo en cuanto a los demás puntos planteados, de acuerdo con las razones que se darán para cada uno…” (El subrayado es nuestro) (Resolución de las nueve horas del cinco de junio de mil novecientos ochenta y cuatro. Sesión Extraordinaria N° 35, de las 15: 30 hora del 17 de mayo del mismo año.)

            Es claro, según lo señala la Corte Plena, que existen limitaciones al derecho de propiedad, una de ellas la posibilidad de expropiación así como aquellas otras que la Asamblea Legislativa imponga por votación de las dos terceras partes de sus miembros. En el caso concreto de la Ley Forestal, se dan lugar ambas limitaciones, pero su aplicación debe ser congruente y conforme al resto del articulado.

            Veamos qué afirma la doctrina al respecto:

            El conocido autor MANUEL ALBALADEJO, en su obra “Derecho Civil”, Tomo III, Volumen Primero, en su tercer edición, páginas 243 y siguientes, define los llamados límites y las limitaciones del derecho de propiedad de la siguiente forma:

“Límites y Limitaciones.- Según dije, entiendo por límites al Derecho de Propiedad las fronteras, el punto normal hasta dónde llega el poder del dueño, o sea el régimen ordinario de restricciones a que (comparándolo con el supuesto de que fuere omnímodo) está sometido tal poder.

Otra cosa son –según dije también- las limitaciones que procedimiento de muchas causas, pueden reducir, en casos singulares, el poder que normalmente tiene el duelo sobre la cosa.”

            De seguido pone algunos ejemplos de limitaciones que transcribe:

“Además de esos límites…. Hay limitaciones de la propiedad, que luego se verán, pero que conviene enumerar aquí. Lo son, en general,:

1°.- Los derechos reales (salvo los establecidos por ley pues entonces son límites) que otras personas tengan sobre la cosa de que se trate y, entre ellos, las servidumbres, hayan sido establecidas voluntariamente por los interesados o lo hayan sido forzosamemente….

2°.- Las llamadas servidumbre administrativas, consistentes en una sujeción parcial de la cosa a alguna utilización o uso en beneficio de la comunidad.

3°.- Las llamadas de prohibiciones de enajenar, que consisten en ciertas restricciones que, consideraciones que, en los casos que se verán, pueden establecerse a la libre disponibilidad de la cosa por su dueño.”

            Relacionando la anterior doctrina con la Ley Forestal y específicamente con el punto en discusión –la aplicación del régimen forestal en todo caso, sean terrenos del Estado o de particulares- considero que ciertamente el legislador impuso una serie de límites y limitaciones al poder omnímodo del dueño sobre la cosa objeto de su propiedad, entre ellos la posibilidad de ser expropiado, previa indemnización, del bien inmueble que por su riqueza forestal o por su aptitud forestal sea de interés, para el Estado o para la Colectividad. Otras limitaciones serían por ejemplo lo prohibición de telar árboles, realizar labores agrícolas y hasta el pastoreo, cuando a criterio de la Dirección General Forestal fuere nocivo para los fines que establece la Ley Forestal. Sin embargo, tales limitaciones no pueden imponerse en forma indiscriminada, sino que debe analizarse, en cada caso, con base en la ley, la posibilidad de aplicarlas y para ello determinar en primera instancia, si se está en presencia de un terreno forestal del Estado o de un particular, y luego, si se trata de una reserva forestal, o de una zona protectora, o de un refugio silvestre, o de un terreno de aptitud forestal etc. Cabe aclarar que en tratándose de zonas protectoras –que son aquellas áreas que bordean manantiales en su nacimiento, ríos, lagunas, embalses, áreas de recarga acuífera, etc.- la ley específicamente indicó, en el artículo 70 y siguientes, que se incluía tanto a terrenos del Estado como de particulares en las limitaciones y los beneficios establecidos para esa clase de áreas:

“Artículo 70.- En general, los bosques y terrenos forestales, declarados zonas protectoras, por disposición de leyes o decretos ejecutivos, están sometidos obligatoriamente al régimen forestal y gozarán de subbeneficios.

En consecuencia, queda prohibido efectuar en ellos labore agropecuarias o eliminar la vegetación, salvo en los casos que, con sujeción a las normas técnicas, determine la Dirección General Forestal.” 

            Si el legislador hubiera querido utilizar el mismo criterio para las otras áreas forestales, así lo habría estatuido, pero es evidente que su pensamiento estuvo matizado por otros criterios y razonamientos y regulaciones al plasmar la disyuntiva entre sujeción voluntaria del particular al régimen forestal e inclusión forzosa por vía de expropiación.

            En conclusión, según se ha expuesto y a la luz de las disposiciones atinentes a la materia, no procede la  reconsideración solicitada ni una modificación de oficio al Pronunciamiento N° 219-81 de 28 de setiembre de 1981, suscrito por el Lic. Fernando Albertazzi Herrera.

            Atentamente,

Licda. Giselle Sáen Hidalgo

PROCURADORA MERCANTIL

GSH/emf