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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 235 del 11/09/2002
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 235
 
  Dictamen : 235 del 11/09/2002   
( RECONSIDERADO )  

San José, 11 de setiembre del 2002

C-235-2002


San José, 11 de setiembre del 2002.


 


 


 


Doctor


Eliseo Vargas


Presidente Ejecutivo


Caja Costarricense de Seguro Social


S. D.


 


 


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al oficio número 2710 de fecha 24 de enero del año en curso, suscrito por su antecesor, el Doctor Rodolfo E. Piza Rocafort, por el que somete a nuestro conocimiento el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en sesión Nº 7583, celebrada el día 25 de setiembre del 2001, Artículo 1º, apartado 8), mediante el cual se consulta a esta Procuraduría General "si esa Junta Directiva puede, por sí y sin necesidad de acudir a una reforma legal de la Ley de Incentivos Médicos y su respectivo Reglamento, avanzar en un proceso gradual de conversión del empleo público entre los profesionales de la salud que procure su dedicación exclusiva al sector público".


    La presente solicitud del criterio técnico jurídico de la Procuraduría se acompaña con la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio Nº DJ 65-2002 de 10 de enero del 2002), todo en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-.


    De previo a referirnos a su consulta, ofrecemos las disculpas del caso, por la tardanza en la emisión de nuestro criterio, todo justificado en el alto volumen de trabajo que, en los últimos meses, ha venido manejando este Despacho.


I.- Alcances de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas y su relación con el régimen de dedicación exclusiva del Sector Público.


    A partir de mil novecientos ochenta y tres, la Procuraduría General de la República ha establecido una clara posición jurisprudencial en el tema referido a los alcances de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas –Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas- y su relación con el régimen de dedicación exclusiva, según la cual:


  • La única ley aplicable en materia salarial a los profesionales en ciencias médicas que laboren en instituciones públicas, es la Nº 6836: Con vista de los antecedentes del expediente legislativo Nº 9459, el espíritu que motivó la presentación y posterior promulgación de la aludida Ley Nº 6836, fue el crear una normativa especial, en materia de salarios, de acatamiento obligatorio para todas las instituciones públicas empleadoras de profesionales en ciencias médicas. En efecto, en esa normativa de rango legal se establece una escala de salarios con una serie de categorías médicas y un sistema especial para fijar aumentos, sobresueldos, pluses e incentivos salariales a esos profesionales que laboren en el Sector Público, aún cuando estén o no protegidos por el Régimen de Servicio Civil. (Entre otros, los dictámenes C-041-83 de 17 de febrero de 1983, C-168-86 de 3 de julio de 1986, C-365-84 de 21 de noviembre de 1984, C-085-93 de 16 de junio de 1993 y C-251-95 de 11 de diciembre de 1995).
  • La compensación económica por concepto de la dedicación exclusiva por el no ejercicio profesional y el incentivo de dedicación a la carrera hospitalaria, o a la carrera administrativa, resultan ser excluyentes entre sí: Véase que los dos últimos pluses se reconocen expresamente, y en forma obligatoria, a todos los médicos que laboren en instituciones públicas (artículo 5º de la citada Ley Nº 6836), mientras que la compensación por dedicación exclusiva se confiere, de manera opcional y renunciable, a los otros profesionales en ciencias médicas (microbiólogos, farmacéuticos y psicólogos clínicos) que no fueron cobijados por los demás beneficios que esa misma ley estableció (artículo 18 Ibídem). Por ello, su disfrute simultáneo deviene jurídicamente improcedente (Criterio reiterado en los dictámenes C-026-83 de 7 de febrero, C-041-83 op. cit. y C-060-83 de 28 de febrero, todos de 1983, y en igual sentido: C-308-83 de 13 de setiembre de 1983, C-365-84 op. cit., C-139-92 de 4 de setiembre de 1992, C-251-95 op. cit.).

    Con base en lo expuesto, no cabe la menor duda de que el salario de los profesionales en ciencias médicas, y especialmente el de los médicos, está constituido únicamente por los rubros expresamente detallados en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas (salario base, aumentos, sobresueldos y demás pluses e incentivos), sin que se prevea, ni mucho menos se autorice, acudir a otro tipo de incentivos o incrementos salariales (como la dedicación exclusiva), que no sean los taxativamente enumerados y regulados en esa normativa especial. Esto es así, porque si bien los artículos 15 y 21 de ese mismo cuerpo normativo, prevén la posibilidad de que las instituciones públicas contratantes de profesionales en ciencias médicas puedan ajustar o mejorar los salarios e incentivos establecidos - pues constituyen un mínimo-, lo cierto es que en todo caso circunscribe el ejercicio de esa facultad a lo expresamente contenido en dicha normativa.


    Ahora bien, a pesar de que nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior a la que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados (Artículo 73), que le permite regular, por vía reglamentaria, todo lo atinente a su organización y funcionamiento (Art. 14, inciso f) de la Ley Nº 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas) -atribución ésta que le compete a su Junta Directiva-, en aplicación de las construcciones modernas del principio de legalidad o juridicidad administrativa, que apuntan a la llamada "vinculación positiva", según la cual "no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollado de una atribución normativa precedente" (DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. Primera reimpresión: Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214), y del principio de inderogabilidad singular de las normas, reconocido por la Sala Constitucional en su opinión consultiva Nº 2009-95 de 10:30 horas del 21 de abril de 1995, consideramos que no es jurídicamente procedente que la Junta Directiva de la Caja, por sí, venga a reglamentar, en forma distinta a lo que prevé la citada Ley Nº 6836, lo atinente a la dedicación exclusiva de sus profesionales en ciencias médicas, hasta tanto no consiga, por los canales respectivos, modificar esa normativa.


II.- Consideraciones finales.


    Con miras a orientar adecuadamente el establecimiento de un régimen de "Dedicación Exclusiva", aplicable a todos los profesionales en ciencias médicas que laboren concretamente para Caja o bien para el Estado o sus instituciones, debemos ser contundentes en aclarar que el mismo no podrá imponerse por imperativo legal como obligatoria, sino que deberá tener carácter eminentemente facultativo-contractual.


    Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido clara en definir el concepto de "Dedicación Exclusiva", de la siguiente manera:


"(...) la dedicación exclusiva se define como el régimen de beneficios recíprocos pactado entre el Estado y sus servidores de nivel profesional y que tiene como fin que el servidor pueda optar por no ejercer su profesión fuera del puesto que desempeña, a cambio de una retribución patrimonial adicional al salario. Por su parte, la Administración obtiene la completa dedicación del servidor a la función pública. (...) Mediante el régimen de dedicación exclusiva la Administración pretende por razones de interés público contar con un personal dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal que lo convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente, contratar con el funcionario de nivel profesional sus servicios exclusivos, a cambio de un plus salarial. Así, el sistema le permite al servidor calcular si el beneficio del ejercicio privado de su profesión es mayor o menor que la compensación salarial que el Estado le entrega a cambio de la prestación exclusiva de sus servicios. En consecuencia, el servidor evalúa la situación y decide voluntariamente concertar con la Administración (si a su vez ésta conviene en ello) el pago del plus salarial o continuar ejerciendo libremente su profesión." (Resolución Nº 2312-95 de las 16:15 horas del 9 de mayo de 1995).


    Esa misma Sala ha efectuado una clara distinción entre los institutos jurídicos de "prohibición" y "dedicación exclusiva", de la siguiente manera:


"el pago por 'prohibición' que hace la Administración a un servidor, constituye una compensación económica –que conforma el salario– para retribuirle la imposibilidad que dicta la Ley –no el contrato de trabajo– de ejercer su profesión en forma liberal, la cual opera automáticamente y no está dentro de las facultades del funcionario solicitarla o renunciar a ella, por lo que puede la Administración otorgarla en forma discrecional, en otras palabras, es consubstancial –de individual esencia y naturaleza con otro– a la relación de trabajo por disposición de la ley, inherente a la relación de servicio; en tanto, el pago por 'dedicación exclusiva', por el contrario, no tiene como base su otorgamiento, necesariamente, en la ley, sino que resulta del acuerdo entre la Administración y el servidor, es decir, implica la concesión de un beneficio que puede ser pactado o no por las partes, pudiendo subsistir la relación de servicio con o sin ella, por ser ese extremo un elemento ajeno a las prestaciones esenciales que conforman la contratación laboral. En consecuencia, el pago por 'dedicación exclusiva' constituye una modalidad de contratación, en virtud de la cual el servidor opta por no ejercer su profesión fuera del puesto desempeñado, a cambio de una retribución patrimonial adicional al salario. En consecuencia, de lo que se trata, es que el régimen de dedicación exclusiva es de naturaleza consensual ..." (Resolución Nº 4494-96 de las 11:18 horas del 30 de agosto de 1996; y en sentido similar: las sentencias Nºs 2000-00444 de las 16:51 horas del 12 de enero del 2000 y 2001-00242 de las 14:44 horas del 10 de enero del 2001, todas de la Sala Constitucional).


    De las sentencias parcialmente transcritas se desprende fácilmente el carácter convencional del sobresueldo originado en la dedicación exclusiva.


Conclusión:


    Por tener los profesionales en ciencias médicas, y especialmente los médicos, un régimen especial de salarios e incentivos, que de por sí excluye el reconocimiento de la compensación económica por concepto de la dedicación exclusiva, es criterio de esta Procuraduría General que la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social no puede avanzar por sí misma en un proceso gradual de conversión del empleo público, que tienda a lograr la dedicación exclusiva de esos profesionales, sin antes haber conseguido, por los canales respectivos, las reformas necesarias a la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas –Nº 6836 de 22 de diciembre de 1982 y sus reformas- y su Reglamento –Decreto Nº 26944 de 29 de abril de 1998, publicado en La Gaceta Nº 98 de 22 de mayo del mismo año-, en lo atinente a la materia.


    En todo caso, aclaramos que el régimen de dedicación no podrá imponerse como obligatorio, sino que deberá tener carácter eminentemente facultativo-opcional.


 


 


Dejamos evacuada en estos términos su consulta.


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR