C-203-2002

13 de agosto de 2002

Señor

José Fallas D.

Coordinador

Comisión de Juntas de Educación

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio J.E.J.C-045-02, recibido en este Despacho el día 27 de junio del año en curso, mediante el cual se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la exención de pago del Impuesto General sobre las Ventas, que gozan las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, en el caso específico de los servicios telefónicos. Lo anterior, por cuanto la Dirección General de Hacienda está concediendo dicho beneficio por el lapso de un año, vencido el cual, la exención quedará sin efecto.

A efecto de evacuar la consulta presentada, esta Procuraduría mediante oficio ADPb-840-2002 de 03 de julio del 2001, concedió audiencia al Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda, la cual fue atendida mediante oficio N°DE-569-02 de 10 de julio de 2002.

Previo a realizar el análisis de fondo sobre el tema, es importante tomar en cuenta el contexto en el que se enmarca la situación jurídica planteada.

I. MARCO JURÍDICO DE REFERENCIA.

La Procuraduría General de la República al analizar la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación, dijo en el dictamen C-128-92 de 17 de agosto de 1992:

" (…). Sin embargo, si nos atenemos a la verdadera función de las Juntas de Educación dentro de la comunidad, llegamos a la conclusión, que desde el punto de vista teleológico, éstas, lejos de constituirse en corporaciones de carácter municipal o en simples auxiliares de la administración, se constituyen como órganos subordinados al Ministerio de Educación Pública, y las razones para hacer tal afirmación se pueden resumir de la siguiente manera: Si por disposición de los artículos 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, el nombramiento de las Juntas de Educación corresponde a la Municipalidad del Cantón, la injerencia de la Municipalidad en el funcionamiento de éstas, de conformidad con el artículo 4º del Código Municipal se circunscribe a una labor de vigilancia y promoción de obras en los centros educativos que interesen al cantón, mientras que la competencia que ejerce el Ministerio de Educación sobre las Juntas de Educación es más amplia. Según lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, la actuación de las Juntas de Educación debe sujetarse a la política educativa y al planeamiento de la enseñanza que señale el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública, y ello es así, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación como órgano del Poder Ejecutivo la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y cultura de todo lo que corresponde a la ejecución de las disposiciones pertinentes del Título Sétimo de la Constitución Política y de la Ley Fundamental de Educación; y es un hecho, que al haber alcanzado la educación de un alto grado de expansión, no pueden sustraerse las Juntas de Educación del proceso educativo nacional, y consecuentemente del proceso de integración de la comunidad y la escuela. Lo anterior permite afirmar, que las Juntas de Educación como tales, forman parte de la Administración Pública por los fines que persigue, pero subordinadas a la política educativa vigente y a las directrices que emanen del Ministerio de Educación Pública y del Consejo Superior de Educación. Debe advertirse también, que esta subordinación de las Juntas de Educación al Ministerio del ramo, no se da sólo en cuanto al sistema educativo, sino también en cuanto a su administración, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación a través de la Dirección Regional de Enseñanza la aprobación del presupuesto de ingresos y egresos de las Juntas, ello por cuanto a la luz de los artículos 44 y 45 del Reglamento a la Ley Fundamental de Educación los gastos e inversiones de las Juntas de Educación deben estar estrechamente vinculados con los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense, de suerte, que al estar los bienes y recursos de las Juntas afectos al servicio educativo nacional, deben someterse al control de la Auditoría Interna de las Juntas, creada para tal efecto como una dependencia del Ministerio de Educación Pública.

Ahora bien, el artículo 1º de la Ley Nº 641 de 23 de agosto de 1946, reformado por el artículo único de la Ley Nº174 de 21 de setiembre de 1948, prevé una exención genérica para el Estado, con el fin de satisfacer las necesidades de la Administración Pública, al estipular:

"Artículo 1º.- Derógase las disposiciones legales que otorgan exención de derechos o impuestos de cualquier clase que sean, con excepción de las siguientes: (…)

Quedan así mismo exceptuadas las importaciones que realice el Consejo Nacional de Crédito y Producción, a que se refiere la Ley N° 36 de 21 de diciembre de 1944, el Ferrocarril Eléctrico al Pacífico y las que verifique el Estado para satisfacer necesidades de la Administración Pública." (El resaltado no es del original)

Partiendo de lo anterior, si las Juntas de Educación forman parte de la Administración Pública, entonces la exención de cita resulta extensiva y aplicable a éstas, tal y como se resolvió en el dictamen de referencia al indicar:

"A- Por todo lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General que con fundamento en el Código de Educación y Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, las Juntas de Educación por su funcionamiento, regulación y fines que persigue, constituyen órganos de la Administración Pública subordinados al Ministerio de Educación Pública a cuyo cargo se encuentra la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y de la cultura.

B- Que las Juntas de Educación mantienen vigentes las exenciones otorgadas con anterioridad a la promulgación de la Ley 7293 del 31 de marzo de 1992 en virtud de lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 2º de dicha ley, por cuanto se desprende de dicho inciso que la intención del legislador fue mantener vigentes los regímenes exonerativos otorgados al Estado y demás entes que constituyen la Administración Pública en función de los fines que persigue; y tal como se ha expuesto, las Juntas de Educación funcionan bajo la órbita del Ministerio de Educación Pública, lo que les da el carácter de organismos subordinados a dicho Ministerio.

Debe advertirse, que de conformidad con el artículo 50 de la Ley 7293 que modificó el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, los beneficios exonerativos no se extienden a los tributos establecidos con posterioridad a la ley que los creó." (El resaltado no es del original)".

Como corolario, se tiene entonces, que por ser las Juntas de Educación órganos de la Administración Pública, por disposición del artículo 2 inciso l) de la Ley N° 7293 continúan como beneficiarias de los regímenes exonerativos establecidos a favor del Poder Ejecutivo antes de la promulgación de la Ley N° 7293; aunque en virtud del principio de inmunidad fiscal del Estado, este no está sujeto al pago de tributos creados por el mismo.

II- EL DEPARTAMENTO DE EXENCIONES COMO ORGANO DE CONTROL:

Teniendo por principio que las exenciones constituyen excepciones al principio de contribuir con las cargas públicas que impone el artículo 18 Constitucional, el Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda, considerando la naturaleza especial, los fines y las funciones específicas para lo cual fueron creadas, tiene competencia suficiente para establecer sistemas de control, con el propósito de aplicar el beneficio fiscal de la manera más correcta, sin que ello implique la imposición de condiciones o requisitos no exigidos por la ley que crea el beneficio.

Así las cosas, mediante Resolución de las 14 horas del 23 de noviembre de 1992, publicado en La Gaceta Nº24 de 04 de febrero de 1993, la Dirección General de Hacienda y la Dirección General de Tributación, resolvieron modificar la resolución Nº3-92 emitida por ellas mismas, con el fin de establecer un procedimiento seguro y ágil para la adquisición de bienes en el Mercado Nacional exentos de los Impuestos General sobre las Ventas y Selectivo de Consumo --a favor del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, Contraloría General de la República, Municipalidades, Universidades Estatales e Instituto Nacional de Aprendizaje--, permitiendo prescindir del trámite de autorización ante el Departamento de Exenciones de la Dirección General de Hacienda.

En la resolución de referencia se estableció que las instituciones beneficiarias deberán rendir un informe semestral --con una determinada información-- a la Dirección General de Hacienda, durante los primeros quince días de enero y los primeros quince días de julio de cada año, así como un anexo al informe, donde se detallen las órdenes de compra emitidas durante el semestre que se encuentran pendientes. Finalmente, se advierte en dicha resolución que "De incumplirse cualquiera de las condiciones aquí estipuladas, se dejará sin efecto el reconocimiento de la exención bajo el procedimiento aquí definido."

Ahora bien, en relación con las Juntas de Educación, la Dirección General de Hacienda indicó en el oficio Nº0062 de 14 de enero de 1998, lo siguiente:

"(…) de conformidad con el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República Nº C-128-92 de 17 de agosto de 1992: "…las Juntas de Educación mantienen vigentes las exenciones otorgadas con anterioridad a la promulgación de la Ley Nº7293 del 31 de marzo de 1992…".

En consecuencia, tanto las Juntas de Educación como las Juntas Administrativas, se encuentran exentas del pago del impuesto general sobre las ventas, debiendo seguir el procedimiento establecido en la resolución publicada en La Gaceta Nº24 de 4 de febrero de 1993 para efectuar las compras de bienes y servicios exentos de los impuesto de consumo y general sobre las ventas, mediante órdenes de compra, para lo cual el representante legal del Ministerio de Educación deberá remitir un oficio a la Dirección General de Tributación, para registrar los nombres y firmas de las personas autorizadas para efectuar las compras y firmar las órdenes de compra, registros que deberán actualizarse ante cualquier variación al respecto. Tanto las órdenes de compra como las facturas deberán contener expresa manifestación de que la compra en referencia está exenta de los impuestos general sobre las ventas y selectivo de consumo. La orden de compra original deberá permanecer en poder del vendedor. Si la institución no presenta la orden de compra, el vendedor está obligado a consignar el impuesto en la factura y a cobrar el impuesto respectivo. (…)"

De lo anteriormente expuesto, se colige que a la Administración Tributaria no solo le compete reconocer el beneficio fiscal en estudio, sino también conjuntamente con el Departamento de Exenciones, ejercer una labor de control, fiscalización y verificación, con el fin de constatar que la exención ha sido disfrutada correctamente. Por consiguiente, resulta dable la elaboración de controles administrativos para fiscalizar y verificar la correcta aplicación de un beneficio fiscal determinado.

En el caso específico de la exención al Impuesto General sobre las Ventas de que gozan las Juntas de Educación, existe un procedimiento formal establecido mediante resolución emitida conjuntamente por la Dirección General de Hacienda y la Dirección General de la Tributación que deberán cumplir los beneficiarios, toda vez que lo que se pretende es que al beneficio fiscal no se le dé un fin diferente al querido por el legislador, procedimiento que a todas luces no impone límites al beneficio otorgado, ni elimina éste, como parece entenderlo el consultante.

Según se desprende del oficio DE-569-02 suscrito por el Jefe del Departamento de Exenciones, el procedimiento establecido respecto a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, lo que pretende es facilitar al máximo la tramitación, al sustituir la autorización de la exención por cada adquisición de bienes y servicios, por una autorización que cubre la adquisición de bienes y servicios exentos por un plazo determinado, a fin de constatar al final de dicho plazo mediante la documentación que debe aportar el beneficiario, si el disfrute del beneficio ha sido conforme, con el objeto de autorizar nuevamente, y por plazos iguales, el disfrute del beneficio.

III- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que si bien las Juntas de Educación y Juntas Administrativas mantienen vigentes las exenciones que derivan de regímenes exonerativos establecidos antes de la promulgación de la Ley N° 7293, deben sujetarse a los procedimientos y controles que establezca el Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda para su disfrute.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

Jlms/dahs