Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, Lic. Farid Beirute Brenes, damos respuesta a su oficio N° 0RH-1006 de fecha 09 de agosto de 2002, en el que solicita se le indique "si el decreto ejecutivo (ley) n° 3726 denominado CONVENIO CENTROAMERICANO SOBRE UNIFICACIÓN BASICA DE LA EDUCACIÓN, se encuentra vigente".

    El punto en cuestión nos remite a la potestad de la Procuraduría General de la República como el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública, para desarrollar una función consultiva, cuyo efecto es orientar la actividad administrativa del Estado y los demás organismos públicos garantizando el apego al Ordenamiento Jurídico vigente, lo que se traduce en jurisprudencia administrativa vinculante por medio de los dictámenes, así como asesoría directa a las diversas instancias públicas y administrativas, por opiniones jurídicas no vinculantes y un contacto permanente con las diversas esferas públicas de decisión.

    De previo a referirnos al fondo del asunto que nos plantea en su misiva, consideramos necesario reparar en que el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) prevé algunos requisitos de admisibilidad que deben observar las gestiones consultivas planteadas ante esta Procuraduría. En ese sentido, el párrafo primero de dicha norma dispone: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva." (El subrayado es nuestro). De la lectura de la disposición transcrita es claro que para requerir el criterio jurídico de esta Procuraduría, es preciso que la consulta correspondiente sea planteada por el jerarca de una institución pública.

    Igualmente, y en el caso del Sistema Costarricense de Información Jurídica, es necesario recalcar que su actuación está regida estrictamente por el Principio de Legalidad, que ordena al ente público llevar a cabo las funciones que indique una norma precedente. Actualmente, no existe norma jurídica alguna que ordene, permita o al menos facilite la posibilidad al Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría General de la República de certificar normas jurídicas, por cuanto no se trata de una posibilidad legalmente establecida. De allí que esta respuesta debe tener carácter de "opinión jurídica", esto es, de naturaleza no vinculante para el ente que ha solicitado el pronunciamiento.

    Claro está, las oficinas de la Procuraduría General de la República están abiertas para brindar orientación y ayudar a recabar información sobre esta y otras materias, pero no para sustituir el accionar de la administración activa. En efecto, la entidad que podría certificar el contenido, vigencia y modificaciones ciertas de una norma jurídica, particularmente normas de rango constitucional, leyes y convenios internacionales debidamente aprobados por Costa Rica, debería ser la Asamblea Legislativa.

    No obstante lo anterior, y con el afán de colaborar con una entidad de tanto prestigio como lo es la Universidad de Costa Rica, nos hemos permitido pronunciarnos sobre la duda en cuestión, con la advertencia, una vez más, de que no se trata de un dictamen vinculante ni una certificación oficial de normas, dadas las razones expuestas arriba, referentes al principio de legalidad administrativa, sino que se trata más bien de una investigación, análisis jurídico y exégesis de los textos correspondientes del Convenio por Ud. consultado, según se extrae del contenido de las bases de datos del SINALEVI, complementada por la información suministrada por la propia Asamblea Legislativa y el Departamento de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

    El Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación fue firmado en San Salvador, República de El Salvador, el 22 de junio de 1962 por los Estados de Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala. Como su texto lo indica, se firmó "con el fin de facilitar la unificación básica de sistemas, planes y programas de estudio, fortalecer los vínculos espirituales de sus pueblos; aprovechar los recursos de mutua cooperación en el desenvolvimiento cultural a fin de lograr la reestructuración de la Patria Grande".

    Para ello, se tuvieron en cuenta las recomendaciones acordadas en diversos seminarios sobre educación primaria y secundarias, realizados entre 1957 y 1960, así como las adoptadas por la Conferencia sobre Educación y Desarrollo Económico y Social de los países de América Latina, celebrada en Santiago de Chile, del 5 al 19 de marzo de 1962.

    Tal y como lo dispone el artículo 7 de nuestra Carta Magna, para que un tratado o convenio internacional se incorpore a nuestro ordenamiento jurídico se necesita la aprobación previa de la Asamblea Legislativa. En iguales términos lo señala el artículo 5 del Código Civil, al disponer que "Las normas jurídicas contenidas en los tratados y convenios internacionales no serán de aplicación directa en Costa Rica, en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su aprobación por la Asamblea Legislativa y publicación íntegra en el diario oficial «La Gaceta». (...) Aunado a ello, y por disposición expresa del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por la vía de la consulta de constitucionalidad, la jurisdicción constitucional debe ejercer la opinión consultiva previa, sobre los proyectos legislativos, tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales. Este dictamen de la Sala Constitucional sólo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado.

    Por lo tanto, para que el Convenio se incorpore a nuestro derecho se requiere no sólo de la aprobación del Organo Legislativo, sino de la opinión de un órgano del Poder Judicial, como lo es la Sala Constitucional.

    Así las cosas, tenemos que la aprobación del Convenio referido se da mediante Ley N° 3726 de 16 de agosto de 1966, publicada en La Gaceta N°188 de 23 de agosto de 1966. Al no indicar a partir de cuándo rige, debe aplicarse lo preceptuado en el párrafo primero del artículo 129 Constitucional, que indica que, a falta de indicación expresa de la fecha de vigencia, las normas regirán diez días después de su publicación en el diario oficial La Gaceta, contados a partir del día siguiente de la misma. En el caso concreto, la fecha de vigencia es a partir del 2 de setiembre de 1966.

    Una vez establecida la fecha a partir de la cual el Convenio entró a formar parte del derecho interno costarricense, procederemos a establecer la situación jurídica del Acuerdo.

    La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados N° 7615 de 24 de julio de 1996, establece, con respecto a la     entrada en vigor de los tratados internacionales, en su artículo 24, Sección 3, lo siguiente:

    Lo transcrito cobra importancia para el caso en análisis, ya que el Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación, en el artículo 88, establece:

    Asimismo, el artículo 90 ibídem establece que será ante la Secretaría General de la Organización de Estados Centroamericanos que se hará el depósito de los Instrumentos respectivos.

    Por lo tanto, el Convenio entraría en vigor en el momento en que se depositaran, ante la Secretaría de la Organización de Estados Centroamericanos, el tercer instrumento de ratificación, para los tres Estados ratificantes, y para los subsiguientes, en la fecha de depósito de sus respectivos instrumentos.

    Los primeros tres países en depositar sus instrumentos de ratificación fueron: la República de Guatemala el 29 de mayo de 1963; la República de El Salvador y la República de Honduras, ambos el 31 de octubre de 1963 ⁽⁾ seguidos por Nicaragua el 16 de marzo de 1964 y, por último, Costa Rica, cuya instrumento fue depositado el 24 de setiembre de 1966. Por lo tanto, el tratado adquiere vigencia para los tres primeros países, a partir del 31 de octubre de 1963, lo anterior en concordancia con las normas del derecho interno que regulan el procedimiento institucional relativo a tratados internacionales, que rigen en cada uno de los Estados.

    Ahora bien, en el caso concreto de Costa Rica, el instrumento de ratificación quedó depositado, como vimos, el 24 de setiembre de 1966, y su ley de aprobación (N° 3726 de 16 de agosto de 1966) rige a partir del 2 de setiembre de 1966.

    No obstante que la ley de aprobación del Convenio adquiere vigencia días antes del depósito del instrumento de ratificación del mismo, cumpliendo con lo establecido en la Convención de Viena sobre el Derecho a los Tratados, en su artículo 24 inciso 1), en cuanto a la entrada en vigor de los tratados, se debe respetar lo que el mismo convenio estipula en su artículo 88 inciso 1) antes citado, ya que no puede exigirse la aplicación del Convenio en el Ordenamiento Jurídico interno, si no se han cumplido las condiciones que dicho Convenio exige al efecto. En el caso en examen, dicha condición se cumple con el depósito del instrumento de ratificación. Por lo tanto el Convenio Centroamericano sobre unificación Básica de la Educación adquiere plena vigencia para Costa Rica, a partir del 24 de setiembre de 1966.

    Anteriormente, la Procuraduría General ha analizado casos similares. En la Opinión Jurídica OJ-015-02 de 26 de febrero de 2002, expresó:

    Una vez aclarada la fecha de vigencia del Convenio, analizaremos si aún se mantiene vigente.

    El artículo 88 del Convenio, en su inciso 2, establece que su vigencia sería por veinticinco años y se renovaría por reconducción tácita por períodos sucesivos de diez años. Por ello, a partir del 24 de setiembre de 1991, fecha en que se cumplieron los veinticinco años de vigencia del Pacto, se aplicó la reconducción tácita por diez años. De igual manera, el 24 de setiembre de 2001, se aplicó por segunda vez, por lo cual es necesario concluir que el Convenio actualmente se encuentra vigente. Tómese en cuenta que Costa Rica no ha denunciado el Convenio y permanece adherida a él, en los términos del artículo 88, inciso 4) y 5), del Tratado.

    Como complemento a nuestro planteamiento, y para efectos de concordancia jurisprudencial, adjuntamos además dos dictámenes emitidos por la Procuraduría General de la República sobre la vigencia de este Convenio en nuestro país.

    Por lo expuesto, se concluye que:

1. El Convenio Centroamericano sobre unificación Básica de la Educación adquiere plena vigencia para Costa Rica, a partir del 24 de setiembre de 1966.
2. Según su procedimiento de vigencia, contemplado en el artículo 88 incisos 2), 4) y 5) del Convenio Centroamericano sobre unificación Básica de la Educación, éste se encuentra plenamente vigente.

Lic. José Francisco Salas Ruiz                     Lic. Ileana Bolaños Cubillo                            

Procurador - Director                                   Abogada                                                               

Sistema Nacional de Legislación Vigente

Adjunto: Lo indicado