C-238-2002

17 de setiembre 2002

Señor

Rodolfo Solano Quirós

Encargado de la Dirección Ejecutiva

Consejo de Seguridad Vial

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 1840-02 de 30 de agosto último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República respecto del acceso a información de la base de datos de licencias por parte del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD).

    Señala Ud. que el CICAD ha planteado al Consejo de Seguridad Vial solicitudes para acceder a la información de la base de datos de licencias. La Asesoría Legal del COSEVI ha sido del criterio que la solicitud del CICAD se funda en lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley N. 7786. El CICAD solicita conocer el número de licencia, nombre y apellidos de su titular y la fotografía. Se estima por parte del COSEVI que esa información se encuentra en varios registros públicos, por lo que su trascendencia no muestra aspectos particulares. Sin embargo, ha habido criterios contradictorios en el seno de la Junta Directiva respecto de la solicitud de información. Así, en el Artículo III de la Sesión 2170-02 de 20 de marzo del presente año, la Junta Directiva consideró que se estaba ante un documento privado que registra información de carácter confidencial (nombre, el número de cédula y de licencia, dirección, teléfono, tipo de sangre y huella digital), por lo que el procedimiento para su examen y registro es mediante una resolución de los Tribunales de Justicia, conforme lo dispuesto en la Ley N. 7425 y el voto de la Sala N. 1261-90. Dicho acuerdo ha sido objeto de discusión tanto en el seno de COSEVI como del CICAD, haciendo referencia al voto N. 2563-99 de la Sala Constitucional, por el cual se considera que no se violenta el derecho a la imagen si se posee una foto de una persona por parte de una empresa que sistematiza información existente en fuentes públicas. No obstante, por solicitud de algunos directivos, se requiere el criterio de la Procuraduría General sobre la posibilidad de suministrar el número de licencia, nombre y apellidos de su titular y fotografía presentes en la base de datos de licencias.

    Remite Ud. el criterio de la oficina Proceso Soporte Técnico, P.S.T. 2002-0647 de 29 de julio del presente año, mediante el cual se señala que el Proyecto de INTERUNICA del CICAD tiene como objetivo tener un sistema de información que le permite a los diferentes entes judiciales contar con la información que requieren para sus investigaciones, por lo que ha coordinado con diferentes instituciones gubernamentales la obtención de información de las bases de datos de cada una. El Consejo de Seguridad Vial estaría involucrado para dar información de los conductores que tiene registrado el Sistema de Licencias de Conducir, para lo que se debería suscribir un convenio entre ambas "instituciones" y definir el tipo de acceso y de información que podrían obtener. Se agrega que se ha determinado que no existe ningún problema en poner a disposición del Programa la información solicitada. Agrega que para llevar a cabo consultas en el sistema INTERUNICA se programan cuatro procesos que deben ejecutarse en forma continua, dos de los cuales se ejecutarán en el servidor del CICAD y dos en el servidor de imágenes de licencia. Programas que fueron realizados por el CICAD al contratar una empresa para la elaboración de los procesos de consulta tanto en el servidor de ellos como en el servidor de imágenes de licencias.

    El oficio de la Asesoría Legal, N. 65-2002 de 30 de enero de 2002, señala que no resulta aplicable lo dispuesto en la Ley N. 7425. El convenio que se pretende suscribir con el CICAD tendría como objeto "una copia de la información de la base de datos de licencia, que se pueda actualizar semestralmente y que contenga la siguiente información: a. numero de licencia, b. Nombre y apellidos de su titular; y c. Fotografía". Considera la Asesoría que dado que el número de licencia es el mismo número de cédula, los dos primeros aspectos no representan un dato que revista carácter de confidencialidad o cuyo acceso sea lesivo de garantías constitucionales porque es un dato público. En cuanto a la fotografía se considera que es de vinculación directa con el uso que se dé a la imagen, por lo que es responsabilidad de quien maneje la imagen. Agrega que la información que se solicita es genérica, por lo que no se encuentra razón para una negativa, ya que el CICAD sería el responsable por los daños a garantías constitucionales con el uso de la información. Existe, además, base legal para que el CICAD solicite información, por lo que el Consejo puede suministrarla.

    Al consultarse si determinada información constante en los registros del Consejo de Seguridad Vial puede ser suministrada al CICAD, se plantea el problema de la protección de los datos personales. Estos datos se encuentran protegidos por el derecho de autodeterminación informativa. Ese derecho entraña una garantía frente al suministro de información sobre esos datos y particularmente sobre la cesión y tratamiento de esa información. En consecuencia, obliga a determinar el alcance y límites de los derechos de intimidad y de autodeterminación informativa. Derechos que no pueden ser ignorados al suministrarse información del Registro de Licencias.

A.- LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS DATOS PERSONALES

    En el seno del Consejo de Seguridad Vial se ha discutido si los datos sobre los conductores, que tiene el Registro de Licencias, están protegidos por el derecho a la intimidad. Lo cual constituiría un límite para el suministro de información. Empero, no se trata sólo del derecho a la intimidad, existen otros derechos relacionados que protegen dicha información y que encuentran fundamento en el artículo 24 de la Constitución Política. En efecto, este artículo consagra los derechos fundamentales a la intimidad, de la inviolabilidad de los documentos privados, el secreto de las comunicaciones y el derecho a la autodeterminación informativa. Todos estos derechos encuentran su fundamento en la dignidad de la persona. El ejercicio de estos derechos supone la autodeterminación consciente y responsable de la propia vida. La dignidad es inherente al ser humano, siendo el mínimo jurídico que se le debe asegurar a la persona con el objeto de que se respete su condición de tal y un mínimo de calidad de vida humana.

    El derecho a la intimidad implica, entonces, un derecho al libre desarrollo de la vida propia de los ciudadanos y plantea el problema de la privacidad. Así, el derecho a la intimidad está referido fundamentalmente a la vida interior, ajena a las relaciones que se mantienen con otros individuos, una esfera que le permite identificarse como ser humano y que se funda en que el ámbito de la libertad interior es instrumento para el desarrollo de la personalidad. No obstante, normalmente se extiende el concepto de intimidad para abarcar ámbitos especiales de reserva, respecto de los cuales se establece una confidencialidad. Bajo ese concepto, se afirma el carácter confidencial de determinados datos. Lo confidencial hace referencia a información que se confía a alguien:

"...con la intención o ánimo de que no sea desvelado a los demás sin el consentimiento del interesado"…Se habla de datos confidenciales cuando los mismos una vez que han sido recabados no son susceptibles de ser utilizados en condiciones y circunstancias ajenas a las que justificaron su almacenamiento. Si la intimidad faculta al individuo a practicar un control eficaz sobre sus propias experiencias y vivencias, la confidencialidad constituye un medio o instrumento de protección de la intimidad. Luego, la intimidad no es tanto una cuestión de ocultamiento o secreto, que corresponda a terceros en atención a las circunstancias que justificaron la revelación, sino de libertad del individuo, de posibilitar la plena disponibilidad sobre su vida y relaciones personales" (A, HERRAN ORTIZ: La violación de la intimidad en la protección de datos personales, Dykinson S.L., 1998, p.13). La cursiva es del original.

    El reconocimiento del derecho a la intimidad y el derecho a la privacidad plantean el problema del control sobre el uso de la información concerniente a una persona. Con ello surge el problema de la autodeterminación informativa. Un nuevo derecho fundamental dirigido a la protección de los datos personales, al que nos referimos en el dictamen N. 037-2002 de 8 de febrero de 2002:

"El reconocimiento de una esfera privada fuera del alcance de terceros, salvo por expresa voluntad del interesado, es base necesaria para la construcción de la autodeterminación informativa entendida como el derecho a tener control sobre las informaciones que terceros ostenten sobre la persona de que se trate. E, indudablemente, la autodeterminación informativa no solo encuentra fundamento en el derecho a la intimidad sino que también la protege en tanto para el tratamiento de los datos personales es indispensable el consentimiento del interesado. El derecho a la autodeterminación informativa busca garantizarle al ser humano el control sobre el manejo de sus datos personales. Control que constituye a su vez una garantía de libertad individual al otorgarle al individuo la posibilidad de fiscalizar quién está haciendo un tratamiento de sus datos personales y con qué objetivo se realiza el referido tratamiento. Pero, además, es un derecho dirigido a proteger la identidad de las personas ya que no sólo otorga la posibilidad de conocer los datos personales que ostenten terceros, sino de "traer" esos datos, de corregirlos o rectificarlos en el caso de que sean incorrectos o de solicitar su eliminación en caso de que no sean necesarios para los fines para los cuales fueron recabados inicialmente. ….

(…).La autodeterminación informativa reconoce el derecho que tiene todo ser humano de "controlar" el manejo de sus datos personales por parte de terceras personas. Se entiende por controlar el hecho de conocer quiénes manejan su información personal, para qué fines y el tipo de información que manejan, así como los derechos derivados de rectificar los datos incorrectos o solicitar la eliminación de las informaciones innecesarias. Por ello, la autodeterminación informativa cae dentro del ámbito de la autonomía personal y, más específicamente, de la identidad personal, que le permite conocer y fiscalizar la utilización que realicen terceros de sus datos personales. Fiscalización que no solo constituye un ejercicio de la libertad, sino que también genera un marco de protección al individuo contra las actuaciones de terceros que, con el uso indebido o abusivo de su información, podrían colocarse en una situación de poder sobre el interesado".

    La Sala Constitucional ha reconocido este derecho como una ampliación del derecho a la intimidad (así resolución N. 4847-99 de 16:27 hrs. de 22 de junio de 1999), que permitiría ejercer control sobre los datos personales.

    Es necesario aclarar que el objeto de la protección son los "datos personales" y que este término no se identifica con datos "íntimos", confidenciales, así como tampoco se circunscribe a los datos susceptibles de ser calificados como "sensibles" (sexo, raza, convicción políticas, religiosas, afinidades sexuales). Por consiguiente, ese derecho puede abarcar esferas no protegidas por el derecho a la intimidad o a la vida privada. El requisito es que se trate de datos personales. Se entiende por tales los que correspondan a una persona identificada o identificable: datos relativos al nacimiento, fallecimiento, estado civil, número de identificación, domicilio, enfermedades, profesión, patrimonio, afiliación política, sexo, raza, creencias políticas o religiosas. El concepto de dato personal está referido a la posibilidad de identificación del titular de esos datos, por lo que bien cubre datos que sean de fácil conocimiento público, como son el sexo o el color de la piel, los cuales incluso son susceptibles de una protección mayor, en tanto como datos sensibles puede dar lugar a discriminaciones. Lo importante, entonces, es que la protección se brinda al dato personal, sea éste público o privado. De allí que:

"... cuando el titular de la misma sea identificado o identificable la información tendrá carácter personal porque el dato será personal desde la simple referencia a la persona, en tanto que a ella se refiere". A. I, HERRAN ORTIZ: op. cit., p. 211.

    Se sigue de ello que el término puede referirse a datos que constan en registros públicos, aún cuando la ley no los haya calificado de confidenciales. Ahora bien, por qué una protección a datos que constan en un archivo público? El derecho de autodeterminación informativa implica no sólo un derecho de exclusión a que el dato sea conocido; por el contrario es fundamental el derecho de control sobre la información que tengan terceros sobre una persona. Entonces, el reconocimiento de ese derecho sobre los datos constantes en los registros públicos tiene como objeto asegurar el control del derecho habiente sobre el uso y tratamiento que se dé a esos datos. Ello significa, entonces, que la persona tiene el derecho de controlar el respeto de los terceros (incluido el titular del registro) al fin legal que justifica el registro de sus datos personales. Permítasenos la siguiente cita:

"Para efectos de alcanzar una tutela de la persona realizable en el estado actual del desarrollo tecnológico, resulta indispensable considerar que los ciudadanos tienen derecho a conservar una facultad de control sobre el flujo de las informaciones personales que circulan en el entorno social". Sala Constitucional, resolución N. Res: 05802-99 de 15:36 hrs. del 27 de julio de 1999.

    Debe tomarse en consideración que la Administración no es libre de tener registros sobre cualquier dato personal de los habitantes del país. La creación de registros, archivos o ficheros responde a un fin determinado. Ergo, la cesión y el tratamiento posterior de esos datos sólo serán lícitos cuando correspondan al fin legal por el cual se registran o se permite su tratamiento. De no estarse ante ese fin, se requeriría el consentimiento expreso de la persona afectada. Lo que implica que el titular del fichero, registro o archivo no podría ceder la información personal de un individuo si no cuenta con el consentimiento de éste. Dicho consentimiento, empero, deja de ser necesario cuando el legislador expresamente señala que el titular de un registro puede ceder para su tratamiento los datos sobre una persona determinada. Como todo derecho fundamental, la autodeterminación informativa no es un derecho absoluto. Por ende, su ejercicio puede encontrar restricciones para mantener el orden público o bien en protección de otros derechos fundamentales. Una de esas restricciones se produce cuando el legislador autoriza la cesión y tratamiento de la información, para un fin determinado diferente de aquél por el cual el particular suministró sus datos. Ello implica que la cesión y el tratamiento son legítimos cuando son necesarios, oportunos y pertinentes respecto de ese fin. Por ende, la restricción del derecho debe ser razonable, caso contrario podría estarse ante una desviación de poder.

    De lo anterior se deriva, entonces, que la cesión para el tratamiento de los datos sólo es posible cuando consta el consentimiento del afectado o bien, si la ley expresamente lo autoriza. Debe tomarse en cuenta que el término "tratamiento " implica no sólo la inclusión en un registro, central de datos o fichero, sino también la modificación, la interconexión o cesión de datos, así como la reproducción de estos (cfr. A.l. Herrán Ortiz, op. cit. p. 215).

    Ello significa que aun cuando la información conste en un registro público, si está referida a una persona determinada no puede ser cedida por la Administración para efectos de otro registro, salvo que se cuente con el consentimiento de esa persona o bien, que la ley autorice dicha cesión y el tratamiento a objeto de satisfacer un fin público determinado. Es por ello que la Ley N. 8220 de 4 de marzo de 2002, relativa a la Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos dispone:

"Artículo 2º—Presentación única de documentos. La información que presenta un administrado ante una entidad, órgano o funcionario de la Administración Pública, no podrá ser requerida de nuevo por estos, para ese mismo trámite u otro en esa misma entidad u órgano. De igual manera, ninguna entidad, órgano o funcionario público, podrá solicitar al administrado, información que una o varias de sus mismas oficinas emitan o posean.

Para que una entidad, órgano o funcionario de la Administración Pública pueda remitir información del administrado a otra entidad, órgano o funcionario, la primera deberá contar con el consentimiento del administrado.

Quedan exceptuadas de la aplicación de este artículo las personerías jurídicas".

    Se prohibe a la Administración Pública solicitar información que consta en otras oficinas, pero éstas deben contar con el consentimiento del administrado para solicitarlas. Requisito que debe entenderse referido a los datos personales.

    El punto es si respecto de la información sobre conductores que consta en los archivos del Consejo de Seguridad Vial, concretamente en el llamado Registro de Licencias, la ley ha autorizado la cesión y tratamiento.

B.- LA INFORMACIÓN SOBRE LICENCIAS ESTA PROTEGIDA POR EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN INFORMATIVA

    De acuerdo con los oficios que han sido remitidos a la Procuraduría General junto con la consulta, se ha debatido al seno de ese Consejo el suministro de información al CICAD, por cuanto se ha precisado que la información es confidencial. Criterio que no ha compartido la Asesoría Legal del Consejo. El criterio de la Asesoría es que al constar dicha información en otros registros públicos no puede considerarse que la información sea de carácter confidencial o cuyo acceso sea lesivo de las garantías constitucionales.

    Para obtener una licencia, el interesado debe suministrar información personal: su nombre, número de cédula, domicilio, datos de su estado de salud (constantes en el examen médico que debe presentar), opinión sobre la donación de órganos (expresada al llenar el formulario correspondiente), huella digital, entre otros. De esa información se requiere, en principio, el número de licencia, el nombre y apellidos de su titular y la fotografía. Elementos todos que configuran datos personales en el tanto en que permiten la plena identificación de una persona. Por consiguiente, al ser datos personales están protegidos por el derecho a la autodeterminación informativa, aún cuando los nombres de las personas y su número de cédula consten también en el Registro Civil. Por demás, la fotografía de una persona está protegida por el derecho a la imagen y como tal, no puede sino estimarse que está de por medio el derecho a la intimidad.

    El Consejo de Seguridad Vial tiene acceso a esa información porque los particulares interesados se la suministran con el objeto de obtener la licencia. Puede entonces decirse que el consentimiento del interesado en el suministro de la información responde a un fin específico, que es precisamente la obtención o renovación de la licencia para conducir. Aun cuando la ley no haya establecido expresamente que el Consejo de Seguridad Vial desarrollará y mantendrá un registro de conductores, puede considerarse que tal facultad se desprende de las distintas disposiciones que regulan el otorgamiento, renovación y cancelación de las licencias y de la mención que la Ley de Tránsito hace del "registro de conductores". No obstante, es claro que el registro correspondiente tiene un objeto especifico que está en relación con los fines de la seguridad vial y las disposiciones de tránsito. Por consiguiente, la utilización de los datos registrados debe estar en función de tales fines y, por ende, de las funciones que corresponden al Consejo de Seguridad Vial.

    De ese hecho, puede concluirse que lleva razón el Consejo al considerar que la información correspondiente es confidencial. En consecuencia, el Consejo de Seguridad Vial no puede darla a la publicidad de terceros. Se entiende por terceros no sólo los particulares sino también la Administración Pública extraña a la materia de la seguridad vial. No obstante, cabe considerar exceptuados los casos en los cuales el legislador expresamente haya autorizado el suministro de esa información personal. ¿Se encuentra el CICAD dentro de esos supuestos de excepción?

    En primer término, debe señalarse que las funciones, bienes, recursos que correspondían al CICAD son hoy día parte del Instituto Costarricense sobre Drogas. Este Instituto fue creado como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de la Presidencia, con competencia en la prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los farmacodependientes, así como las políticas de prevención del delito: uso, tenencia, comercialización y tráfico ilícito de drogas, estupefacientes, psicotrópicos, sustancias inhalables, drogas y fármacos susceptibles de producir dependencia física o síquica, precursores y sustancias químicas controladas (artículo 100 de la Ley, reformado por la Ley N. 8204 de 26 de diciembre de 2001). Puesto que el Instituto sobre las Drogas no es sino un órgano desconcentrado, con personalidad instrumental, del Ministerio de la Presidencia, resulta claro que la información no es requerida por un "ente judicial" (sic).

    Entre los órganos que integran el Instituto se encuentra la Unidad de Registros y Consultas. Corresponde a éste la función que anteriormente tenía el CICAD según el artículo 104 de la Ley 7786. Dispone el artículo 121 de la Ley:

"Artículo 121.— La Unidad de Registros y Consultas estructurará y custodiará un registro de información absolutamente confidencial que, por su naturaleza, resulte útil para las investigaciones de las policías y del Ministerio Público.

Con las salvedades de orden constitucional y legal para cumplir sus cometidos, esta Unidad tendrá acceso a los archivos que contienen el nombre y la dirección de los abonados del Instituto Costarricense de Electricidad, al archivo criminal del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), al archivo obrero-patronal de la CCSS y a cualquier fuente o sistema de información, documento, instrumento, cuenta o declaración de todas las instituciones, públicas o privadas.

La información obtenida se destinará al uso exclusivo de las policías y del Ministerio Público, que la consultarán bajo la supervisión del jefe de esta Unidad, quien anotará el nombre completo del consultante, la hora, la fecha y el motivo de la consulta.

Con el propósito de mantener actualizado el registro de información, las policías que realicen investigaciones por los delitos de narcotráfico, deberán remitir al Instituto el informe de policía, inmediatamente después de haberlo presentado al Ministerio Público para la respectiva investigación preparatoria.

La estructura técnica y administrativa de la Unidad de Registros y Consultas se dispondrá reglamentariamente".

    Se autoriza un registro de información para efecto de las investigaciones que realiza el Instituto y las cuales están referidas al ámbito de su competencia. Por consiguiente, a las investigaciones relativas a los delitos que regula la Ley N. 7786. Sin embargo, no se indica cuáles son los datos personales que pueden ser registrados.

    El segundo párrafo del artículo 121 autoriza el acceso de la Unidad de Registros a determinados archivos de entidades públicas, agregando que ese acceso se tendrá a cualquier "fuente o sistema de información, documento, instrumento.... de todas las instituciones, públicas o privadas". Es claro, sin embargo, que dicho acceso debe ser realizado conforme el ordenamiento jurídico lo dispone. El mismo párrafo hace referencia a las salvedades de "orden constitucional y legal", lo que implica que el acceso a esos registros no puede hacerse con violaciones de los derechos fundamentales de los habitantes del país. Al efecto, es importante tomar en consideración lo resuelto por la Sala Constitucional, en orden al conocimiento de las autoridades de determinada información personal. Al conocer de la consulta legislativa sobre el proyecto que dio origen a la Ley N. 8204, que crea el Instituto, señaló la Sala en dicha oportunidad:

"Por el contrario, en relación con los artículos 24 y 36 del proyecto que se consultan, la situación se torna distinta. En dichos numerales, la actuación del legislador sí sobrepasa el parámetro constitucional definido por el artículo 24 de nuestra Carta Fundamental. Así, el artículo 24 consultado permite que el Instituto Costarricense de las Drogas, en su condición de órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de la Presidencia, pueda solicitar, de manera directa, al órgano de supervisión y fiscalización, los formularios mencionados para las investigaciones. También podrá solicitar para los mismos efectos las comunicaciones de transacciones financieras sospechosas y sus correspondientes documentos de respaldo. En esa medida, entiende este Tribunal por unanimidad que claramente el legislador ha excluido la intervención de un "Juez de Garantías" quien es el que, de conformidad con un mandato constitucional, puede excepcionalmente ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, como los registros de transacciones bancarias que se dicen en el presente artículo, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento. Por otra parte, el artículo 36 del proyecto de comentario, impone a las personas físicas o jurídicas que desarrollen cualquier tipo de actividad económica, un deber de comunicar al Instituto Costarricense de las Drogas, las operaciones comerciales realizadas en forma reiterada y en efectivo, cuando superen un monto establecido. En esa medida, considera esta Sala que la lesión al numeral constitucional se tendrá por constatado en ambas normas, pues se está posibilitando la intervención a documentos privados, tales como son los registro bancarios, a un órgano desconcentrado máximo adscrito al Ministerio de la Presidencia, sin necesidad de la intervención de un juez, tal y como lo dispuso el constituyente en el artículo 24 constitucional. Las disposiciones de comentario claramente lesionan el derecho a la intimidad, por medio del cual toda persona, tiene un espacio propio, vinculado a la dignidad de la persona que ciertamente es limitado. No obstante, esa limitación no puede sobrepasar los límites constitucionales, con lo cual se estaría vaciando de su contenido mínimo". Resolución N. 12420-2001 de 9:21 del 7 de diciembre de 2001. La negrilla es del original.

    Criterio que difícilmente puede ser desconocido, particularmente cuando se trata de información como el tipo de sangre o las huellas digitales, en general, datos relativos a su salud. De allí la necesidad de que el Consejo mantenga la potestad de decidir qué información suministra y el deber de evitar que información como la indicada sea suministrada sin orden judicial.

    Conforme el segundo párrafo del artículo 121 antes transcrito, el acceso de la Unidad a la información se sujeta a las prescripciones constitucionales y legales dirigidas a preservar los derechos fundamentales. No puede, entonces, ser interpretado como una facultad amplia e ilimitada de parte de la Unidad de Registros respecto de la información que conste en los registros públicos, que es el aspecto que ahora interesa. Esa facultad no borra los derechos fundamentales y, por ende, no permite concluir que los datos personales de cualquier persona pueden ser registrados por la Unidad de Registros y Consultas.

    Por el contrario, puesto que se está excepcionando el principio del consentimiento para la cesión y tratamiento de la información personal, debe entenderse que la Unidad de Registro sólo puede tener acceso a la información que sea necesaria para el cumplimiento de sus fines. Lo que implica que si solicita información sobre un conductor es porque se está ante una investigación que lo involucra y por ende, en cumplimiento de los fines preventivos que la ley le asignó. Estima la Procuraduría que no sería razonable, de conformidad con esos fines preventivos, que se exija el consentimiento del investigado para ceder los datos que constan en el Registro de Licencias, porque precisamente eso podría afectar negativamente el desarrollo de la investigación que realizan las autoridades policiales. Es decir, implicaría comunicar a la persona que es objeto de investigación.

    Desde esa perspectiva y considerando lo dispuesto en el artículo 121 antes transcrito, considera la Procuraduría que el Consejo de Seguridad Vial sí podría suministrar a la Unidad de Registros y Consultas la información referida al número de licencia, nombre e incluso la fotografía de una persona que está siendo objeto de investigación por parte del Instituto sobre Drogas. La Unidad podría, entonces, registrar dicha información para efectos de la investigación correspondiente. No escapa a la Procuraduría, sin embargo, que en tratándose de la fotografía de una persona, podría discutirse si no es necesario que en ausencia de consentimiento del conductor, la cesión y registro requiera orden judicial. Por ende, el sometimiento a lo dispuesto en el artículo 1ª de la Ley N. 7425, mencionada en su oficio. Tómese en cuenta que la información que consta en el Registro de Licencias no es pública: no toda persona tiene acceso a dicha información. Por consiguiente, no puede considerarse que como la foto consta en un registro público, cualquiera puede tener acceso a ella. Por el contrario, debe estarse al carácter confidencial o no de la información constante en el registro público, tal como precisó la Sala en las resoluciones 4147-2000 de 16:10 hrs. del 16 de mayo de 2000 y 5529-2001 de 10:17 hrs. del 22 de junio de 2001.

    En este mismo orden de ideas, corresponde recordar que en materia de protección de los derechos fundamentales a la intimidad y a la autodeterminación informativa, la Sala Constitucional ha tenido una posición diferente en tratándose de los datos que constan en las centrales de información crediticia y aquellos que pueden ser solicitados por organismos públicos. Asimismo, parafraseando a la Sala, en su resolución sobre los archivos del Organismo de Investigación Judicial, cabe recordar que la inclusión de los datos de una persona en un registro policiaco tiene un efecto estigmatizador a nivel social, al punto de que se crea una "culpabilidad" de la persona afectada frente a la Administración, aun cuando sea inocente. Por lo que:

"La tutela de los derechos de la persona en el ámbito de su intimidad, su libertad y la necesidad de un trato igualitario no se produce solo con respecto a los particulares sino que debe reforzarse tratándose de los órganos punitivos del Estado". Sala Constitucional, resolución N. 5802-99 antes citada.

    Preocupa a la Procuraduría, además, el hecho de esa solicitud de información se plantee en términos más amplios, sin considerar los derechos fundamentales de los conductores, o más aún como si estos no existieren. En el oficio de Proceso Técnico se habla de "poner a disposición la misma (la información) por parte del COSEVI". Se hace alusión a que esa disposición permitiría al CICAC consultar la base de datos del Registro de Licencias sin problemas. En el criterio de la Asesoría Legal se hace referencia a que lo solicitado por el CICAD es la copia de la información de la base de datos de licencia, que se pueda actualizar trimestralmente.

    Debe quedar claro que el COSEVI sólo puede suministrar la información sin consentimiento del derecho habiente cuando se ha determinado que la persona concernida es objeto de una investigación. Si la investigación contra "el conductor" no se ha entablado, no existe justificación para que se vulnere el derecho a la intimidad y a la autodeterminación informativa de un conductor en particular y, en general, de todos los conductores, suministrando sus datos personales, incluida la foto. Dado que una investigación se dirige contra sujetos determinados, se entiende razonablemente que la información referida a las personas que no son objeto de investigación no puede ser copiada. Permitir la "copia" o la cesión por otros medios de la información relativa a conductores que no son objeto de investigación, equivale a afirmar que cualquier conductor es sospechoso de realizar conductas como las sancionadas por la Ley de Estupefacientes, y que, por ello, sus datos deben constar en los registros del Instituto para efectos de sus investigaciones.

    Otro aspecto que debe ser tomado en cuenta por los miembros del Consejo es que la responsabilidad del Registro de Licencias incumbe a éste. Por consiguiente, es responsable del uso que se haga de esa información. Si permite la copia indiscriminada de la información de que es responsable, se le dificultará controlar el uso que de dicha información se haga. Pero no se trata sólo del uso; se trata también de otra información que en principio no se solicita, como lo es, la dirección, el número de teléfono, el tipo de sangre y la huella digital. Por ende, de no mantener el Consejo un control sobre la información que consta en sus archivos, podría estar propiciando una violación de los derechos de los conductores, por lo que tendrá que asumir la responsabilidad correspondiente. De allí que estima la Procuraduría que los miembros del Consejo deben valorar cuidadosamente cómo se permite el acceso a la base de datos y qué requisitos debe cumplir el Instituto para tal acceso. En todo caso, debe mantener un control estricto sobre la información a que tiene acceso la Unidad de Registros y Consultas.

CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Los datos personales están protegidos por el derecho fundamental de la autodeterminación informativa.
2. La información que consta en el Registro de Licencias es de carácter confidencial. Su registro está en función de los fines señalados en las leyes que regulan la seguridad vial y el tránsito en las vías públicas.
3. Es responsabilidad del Consejo de Seguridad Vial el mantenimiento de la información que le ha sido suministrada por los conductores y el uso que de ella se haga.
4. En virtud de lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado y Actividades Conexas, el Consejo de Seguridad podría suministrar a la Unidad de Registros y Consultas del Instituto Costarricense sobre las Drogas información sobre el nombre y número de licencia, así como la foto de un conductor, a condición de que esa información sea indispensable para cumplir con una investigación concreta y determinada, lo cual deberá ser comprobado.
5. En ausencia de una investigación, el Consejo sólo podría suministrar dicha información con el consentimiento del conductor afectado o sujetándose a las prescripciones del artículo 1 de la Ley 7425 de 9 de agosto de 1994, sobre el Registro, Secuestro y Examen de Documentos Privados e Intervención de las Comunicaciones.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc