12 de setiembre del 2002

OJ-129-2002

 

Señores

Junta Directiva

Instituto de Desarrollo Agrario

 

Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a los oficios números PFD-CG-174-10-2000 y CV-604-00, suscritos, respectivamente, por el señor Célimo Guido Cruz, Diputado de la anterior legislatura, y la señora Lilliana Arrieta Quesada, exdirectora del Área de Calidad de Vida de la Defensoría de los Habitantes; por las que se nos puso en nuestro conocimiento supuestas anomalías en traspasos de terrenos en que ha intervenido el Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante IDA); específicamente una adjudicación al señor Manuel Alpízar Vega de un inmueble localizado en la Reserva Forestal Golfo Dulce, acordada por la Junta Directiva de ese Instituto en el artículo No. XI de la sesión No. 88-98 del 25 de noviembre de 1998; y la compra de una finca con cobertura boscosa efectuada por el IDA al señor Rafael Artavia Villalobos, según acuerdo de la misma Junta Directiva en el artículo No. XV de la sesión No. 025-00 celebrada el 27 de marzo del 2000.

Para efectos de orden, hemos considerado oportuno dividir este estudio en una primera parte donde enunciaremos los principales hechos que se destacan de los dos expedientes administrativos; para pasar luego a recordar algunas reglas jurídicas sobre el régimen del patrimonio natural del Estado. Luego, se hará el análisis de ambos casos conforme a los parámetros legales expuestos; y terminaremos con una serie de conclusiones concretas sobre cada uno de ellos y recomendaciones generales para esa Junta Directiva.

I.- TERRENO ADJUDICADO A MANUEL ALPÍZAR VEGA EN RESERVA FORESTAL

• El Decreto Ejecutivo No. 8494-A del 28 de abril de 1978, reformado por los Decretos números 9388 del 30 de noviembre del mismo año y 10142 del 12 de junio de 1979, estableció la Reserva Forestal de Golfo Dulce, considerando que los terrenos comprendidos en la demarcación hecha "no son aptos ni para la agricultura ni para la ganadería. El uso más adecuado para ellos sería la explotación racional de los recursos forestales, protegiendo a la vez las cuencas hidrográficas que proveen el agua a las áreas agrícolas de la zona" (considerando 2° del Decreto No. 8494-A).

• Mediante el Decreto No. 10088-G-H del 2 de mayo de 1979, reformado por el No. 10244-G del 5 de julio de 1979, se expropian las fincas inscritas en el Partido de Puntarenas, con los números 22048¹, y 8947², pertenecientes a Agrindustrial Rincón S.A., y la número 22046³, propiedad de O. Sociedad Anónima, indicándose como naturaleza de ellas, de acuerdo al Registro Público, en parte terreno de montaña y selva virgen; terreno de montaña virgen; y terreno de montaña virgen, bosques maderables; respectivamente; y para lo que aquí interesa, parte de esos terrenos se encuentran incluidos dentro de la Reserva Forestal de Golfo Dulce.

• El Considerando 1° del Decreto No. 10088-G-H dice:

"Que siendo obligación del Estado de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política, velar por el bienestar de los habitantes del país, organizar y estimular la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, lo cual se logra en parte, resolviendo el problema de tantos campesinos sin tierra, así como realizando un vasto plan de desarrollo agropecuario-forestal, el Gobierno de la República con ese fin, por medio del Instituto de Tierras y Colonización, está llevando a cabo en todo el territorio nacional, un ambicioso plan de asentamientos campesinos, haciéndose necesario consecuentemente, la adquisición de las fincas, construcciones, instalaciones, mejoras, maquinaria, repuestos y mobiliario que luego se describirán en la parte dispositiva y que pertenecen a las firmas comerciales "Osa Productos Forestales Sociedad Anónima" hoy "Agrindustrial Rincón Sociedad Anónima" y a "O Sociedad Anónima"."

Y el artículo 5° del mismo cuerpo normativo, señala:

"Se autoriza a la Procuraduría General de la República para que comparezca ante el notario público que indique el Instituto de Tierras y Colonización, a otorgar la correspondiente escritura de traspaso de los bienes que se expropian y para que, en el mismo acto, los traspase a dicho Instituto el que los destinará a los fines de la ley número 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas. (…)"

• Mediante escritura pública otorgada a las 16 horas del 12 de julio de 1979, Agrindustrial Sociedad Anónima y O. Sociedad Anónima venden al Estado las fincas citadas; y ya dueño de estos inmuebles, el Estado los traspasa en el mismo acto al Instituto de Tierras y Colonización, el cual, de acuerdo con el instrumento público "los destinará a los fines de la Ley número dos mil ochocientos veinticinco de catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno y sus reformas.(…)"

• De la reunión de las fincas números 22048, 8947 y 22046, por escritura otorgada a las 8 horas del 4 de setiembre de 1980, nace la finca No. 39334-000 del Partido de Puntarenas.

• En oficio DL-060-92 del 29 de enero de 1992, dirigido al Presidente Ejecutivo del IDA, el Lic. Jorge Manuel Solano Chinchilla, en ese entonces Jefe del Departamento Legal de dicha entidad, considera que los terrenos en cuestión, inscritos en el Registro Público a nombre de particulares con anterioridad a la creación de la Reserva Forestal y adquiridos y pagados por el ITCO con recursos de su presupuesto, tienen la naturaleza de bienes del dominio privado de esa institución autónoma de acuerdo con los incisos b) y c) del artículo 32 ⁴ de la Ley de creación del IDA, No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y están afectados a los fines de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, de acuerdo con su artículo 12.⁵ Y partiendo de este criterio recomienda:

"a) Que la Dirección General Forestal, conforme al procedimiento que cupiere en Derecho, emita resolución suspendiendo la aplicación de los artículos 32 y 34 de la ley Forestal ⁶ en los terrenos propiedad del IDA abarcados por la Reserva Forestal Golfo Dulce, con fundamento en el hecho de que los mismos no han sido indemnizados al Instituto Propietario, y por ende su aplicación resultaría inconstitucional. Consecuencia de lo anterior, la Dirección General Forestal otorgará el permiso o visado correspondiente a los planos que le presente el IDA levantados sobre dicha área, en los términos del artículo 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional ⁷. (…)

c) (…) el IDA por su parte se compromete a que, en los terrenos de su propiedad que continúen bajo las restricciones propias de la Reserva Forestal, entregará escrituras a sus parceleros estableciendo expresamente la obligación de ellos de someterse de inmediato al Régimen Forestal, lo que encuentra pleno fundamento en el artículo 37, párrafo Segundo, de la propia Ley Forestal." (folio 64 del Expediente 170, correspondiente a la parcela número 6-30, del Asentamiento Campesino Osa, a nombre de Manuel Alpízar Vega, archivado en el Área de Titulación⁸).

• El mismo Licenciado, en oficio DL-1281-93 del 20 de setiembre de 1993, dirigido a la Sección de Titulación, reitera:

"Los Decretos de Expropiación (…) cambiaron el fin y el objetivo a los terrenos involucrados en la misma, pues en lugar de destinarlos a los fines forestales originales, decidió afectarlos a los fines de la Ley de Tierras y Colonización, con el objeto de resolver diversas presiones sobre la tierra de campesinos sin ella, entregándolos a grupos organizados de ellos para su explotación parcelaria a través de agricultura y ganadería. Lo anterior significa que si el propio Estado cambió la finalidad forestal original por una explotación agropecuaria conforme a la Ley de Tierras y Colonización, en los terrenos adquiridos por el IDA del propio Estado debe aplicarse esta última Ley, sea la Ley # 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas y no la Ley Forestal, pudiendo y debiendo entonces el Instituto entregar títulos de propiedad, pues se trata de un asentamiento campesino." (folios 62 y 63).

• Como resultado de la resolución de la Sala Constitucional No. 1763-94 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994, que deja sin efecto adjudicaciones de parcelas efectuadas por el IDA sobre terrenos comprendidos dentro de la Zona Protectora Tivives, y del dictamen de la Procuraduría General de la República, No. C-186-90 del 8 de noviembre del mismo año⁹, el 31 de octubre de 1996 el IDA firma un convenio con el Ministerio del Ambiente y Energía para el traslado de tierras administradas por el primero, ubicadas dentro de áreas silvestres protegidas (folios 1-4).

• Mediante Oficio DAJ-0424 del 7 de marzo de 1997, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República devuelve el convenio sin el refrendo respectivo, motivada en que:

"(…) observamos que el fundamento que se señala como base para realizar el presente negocio no constituye el idóneo, por cuanto el Voto No. 1763-94, el pronunciamiento No. 186-90 y el numeral 34 de la Ley No. 7174 se refieren a situaciones jurídicas distintas, siendo necesario una [sic] autorización legal para traspasar los bienes al Ministerio." (folio 9).

• Con fechas 14 y 26 de octubre de 1997, los señores Heriberto y Víctor, ambos Suárez Flores, solicitan autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para traspasar las parcelas números 20 y 14/31 del sector 3 Drake del Asentamiento Osa, de 35 y 30 hectáreas aproximadamente, al señor Manuel Alpízar Vega (folios 128 y 129), y que supuestamente corresponden a terrenos para adjudicación dentro de la finca No. 39334-000¹⁰.

• En esas mismas fechas, en sendas cartaventas privadas, los señores Suárez Flores y Manuel Alpízar contratan la venta de fincas sin inscribir con las mismas cabidas de 35 y 30 hectáreas (lo que hace presumir que se trata de las mismas parcelas 20 y 14-31), así como del derecho de posesión ejercido sobre ellas por más de veinte años (folios 130, 131 y 132).

• Ambas parcelas, aparecen a nombre de los señores Suárez Flores en el censo realizado en 1986, actualizado en 1992¹¹, con cabidas de 34,7 ha. y 96 ha. respectivamente (Véase Oficio OSPB 816-2000 dirigido por el Jefe Subregional de Piedras Blancas a Lilliana Arrieta, Directora del Área de Calidad de Vida de la Defensoría de los Habitantes de la República).

• Según se explica en el Oficio OARO 0130-2000 del 3 de julio del 2000, dirigido al Presidente Ejecutivo del IDA por funcionarios de la Oficina Sub-regional de Piedras Blancas (folios 140 y 141), se transforman las anteriores parcelas en la número 6-30, con base en el plano catastrado No. P-488147-98, confeccionado por el propio señor Manuel Alpízar con una medida de 126 hectáreas 1101,29 m² .

• La Junta Directiva del IDA, en el acuerdo No. 11 de la sesión No. 088-98 celebrada el 25 de noviembre de 1998, autoriza adjudicar, segregar y traspasar cuarenta y nueve lotes entre los que se encuentra la parcela 6-30 de 12 ha. 1101,29 m² a nombre de Manuel Alpízar Vega (folios 114 a 119).

• Mediante escritura pública número 35, otorgada a las 9 horas del 27 de noviembre de 1998, el IDA segrega de su propiedad número 39334-000 el lote 6-30, con una medida de 126 ha. 1101,29 m² según el plano catastrado número P-488147-98 y lo vende (adjudica) a Manuel Alpízar Vega (folios 144 a 148).

• El inmueble queda inscrito con el número 108874, con una cabida de 126 ha. 1101,29 m² y referencia a ese número de plano catastrado. El levantamiento topográfico tiene el visado del Ministerio del Ambiente y Energía No. 029498 del 27 de abril de 1998: "Con base en la ubicación que aparece en este plano, el inmueble que describe se ubica DENTRO de RESERVA FORESTAL GOLFO DULCE según Decreto Ejecutivo o Ley N° DE 10142-A del 27-06-79 lo dispuesto en la Ley Forestal N° 7575 y legislación conexa. Se autoriza para efectos catastrales la inscripción de este plano." (el destacado no pertenece al original).

• Luego de hacer alusión al Oficio de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República, No. DAJ-0424 del 7 de marzo de 1997, en los folios 79 y 80 que acompañan al oficio ST-071-2000 del 20 de marzo, dirigido al Presidente Ejecutivo, por parte del señor Gilberto Rodríguez Soto, Supervisor de Ordenamiento Agrario, Coordinador Programa de Titulación y Compensación Social, se repiten las recomendaciones hechas en el oficio DL-060-92 del 29 de enero de 1992 transcritas supra, variando únicamente las referencias a la Ley Forestal vigente (artículos 13,14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 en el punto a. y numerales 18 y 19 en el punto c.).

• En respuesta a la intimación formulada por el Consejo de Gobierno a la Junta Directiva del IDA en el artículo quinto de la sesión número 125, celebrada el 14 de noviembre del 2000; el Presidente Ejecutivo del IDA manifiesta:

• Con relación al área autorizada por la Junta Directiva: que en el acuerdo número XI de la sesión 088-98 del 25 de noviembre de 1998, se acordó segregar y traspasar a favor de Manuel Alpízar un área de 12 ha. 1101,29 m² y no de 126 ha. 1101,29 m². ¹²

• Con respecto a la obligación de traspasar los terrenos al MINAE de acuerdo con la Ley Forestal: que "los terrenos de los que forma parte el inmueble, fueron expropiados con el fin exclusivo de que el IDA, (ITCO en ese entonces) los destinara a los fines de la Ley de Tierras y Colonización"; que la Procuraduría General de la República por dictamen número C-143-83 del 11 de mayo de 1983 expresa que esas tierras forman parte del patrimonio de la institución, el cual tiene facultades para administrarlo para el cumplimiento de sus fines, tales como el destino a programas de desarrollo agrario, y que, por lo tanto no existía impedimento legal, para segregar y traspasar, a favor de particulares; y que de previo a la segregación, los planos de los inmuebles fueron visados y autorizados por el MINAE, en los términos requeridos por el artículo 15 de la Ley.¹³

• En Oficio DRB-1485-2000 del 12 de diciembre del 2000, suscrito por el Ing. Bernal Mora Calvo, Director de la Región Brunca del IDA, se consigna:

"Según informes y expedientes de la Oficina Auxiliar de Osa, los anteriores ocupantes momento [sic] realizaron solicitud de ubicación en otro terreno, máxime que se trataba de poseedores, quienes no fueron asentados directamente por el ITCO o IDA en esas áreas."

Sobre este mismo punto, en memorial PE 1736 del 13 del mismo mes, dirigido por el Presidente Ejecutivo del IDA, José Joaquín Acuña Mesén, a la Directora del Área de Calidad de Vida de la Defensoría de los Habitantes, Lilliana Arrieta, se indica: "NO ES CIERTO que los campesinos que negociaron con el señor MANUEL ALPIZAR VEGA haya [sic] solicitado al Instituto de Desarrollo Agrario, "el cambio de parcelas por otras de vocación agrícola".

Sin embargo, en la sentencia del Tribunal de la Zona Sur, con sede en Osa, de las 10 horas del 11 de setiembre del 2001, dictada en la causa penal seguida contra Manuel Alpízar Vega por los delitos de usurpación e infracción a la Ley Forestal, se recoge la declaración de Efraín Guzmán Cruz, en el sentido contrario: "(…) Yo fui administrador del I.D.A. hace unos años y conozco el área. (…) La tierra de los Suárez se visitaba poco y fueron reubicados a zonas bajas, por que [sic] ellos querían trabajar la tierra y la que se les había asignado antes era de aptitud forestal." (Considerando III, 2°), b), Expediente No. 00-200070-454-PE (25-01)).

• En los oficios recién citados, números DRB-1485-2000 y PE 1736, se dice textualmente: "Por parte del Instituto de Desarrollo Agrario no se ha realizado la distribución por capacidad de uso de estos terrenos, ni antes ni después del Decreto de Expropiación del año 1979".

• Mediante acuerdo de la Junta Directiva, número XXIX inciso c, de la sesión 085-00 del 27 de noviembre del 2000, reformado por el artículo XIX de la sesión 017-01 del 5 de marzo del 2001 se decide instaurar un procedimiento administrativo "para determinar la existencia de vicios que conlleven a la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva, artículo XI de la sesión 088-98, celebrada el 25 de noviembre de 1998, por el que se adjudicó y tituló la parcela N° 6-30 del Asentamiento Osa Forestal, sector 7, a favor del señor Manuel Alpízar Vega." En el mismo acto se acuerda ordenar la inmovilización de la parcela (inciso d).

• En acuerdo de la Junta Directiva, tomado en el artículo XXXVIII, de la sesión 078-01, celebrada el 16 de octubre del 2001, (anotado como exhorto de nulidad del IDA, tomo 498, asiento 02227 del Diario del Registro Público) se indica:

"A.- SOLICITAR A LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS, EJECUTAR LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO XIX DE LA SESIÓN 017-01 DE JUNTA DIRECTIVA, DEL 5 DE MARZO DEL AÑO 2001, EN LO REFERENTE A SOLICITAR AL REGISTRO PÚBLICO, LA INMOVILIZACIÓN DE LA FINCA INSCRITA AL PARTIDO DE PUNTARENAS, BAJO MATRÍCULA DE FOLIO REAL N° 108.874-000, QUE CORRESPONDE A LA PARCELA N° 6-30 DEL ASENTAMIENTO OSA FORESTAL, SECTOR 7.

B-. SOLICITAR A LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS, LA NULIDAD DEL TÍTULO DE PROPIEDAD, INSCRITO AL PARTIDO DE PUNTARENAS, BAJO MATRÍCULA DE FOLIO REAL N° 108.874-000, PARA LO CUAL DEBE ADJUNTAR COPIA DE LA ESCRITURA Y SOLICITAR AL REGISTRO PÚBLICO, UNA AUDIENCIA AL PROPIETARIO ACTUAL PARA EVITAR INDEFENSIÓN. LO ANTERIOR, DEBE REALIZARSE EN UN PLAZO NO MAYOR DE 3 DÍAS, DESPUÉS DE NOTIFICADO A LOS INTERERESADOS. ¹⁴

C-. SOLICITAR A LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS, REMITIR A ESTA JUNTA DIRECTIVA, COPIA DEL EXHORTO PRESENTADO AL REGISTRO PÚBLICO.

D-.COMISIONAR A LA PRESIDENCIA EJECUTIVA, PARA QUE TRATE DE REALIZAR LAS ACCIONES QUE SEAN POSIBLES PARA NOTIFICAR A LOS TERCEROS. ESTA NOTIFICACIÓN DEBE EFECTUARSE VÍA REGISTRO PÚBLICO."

• A las 10 horas 30 minutos del 7 de mayo del 2001 se dicta el auto de apertura del procedimiento administrativo para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, del acuerdo de Junta Directiva número XI de la Sesión 088-98 del 25 de noviembre de 1998, indicándose que se tomó sin contar con los antecedentes del caso, sin el expediente administrativo con la información acerca de los adjudicatarios originales y al secundario, sin el estudio de selección y precalificación socioeconómica de éste y, entre otros, al existir "violación por inaplicación del artículo 13 de la Ley Forestal número 7575, de la Ley de Uso del Suelo, de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía; normativa que regula todo lo referente al patrimonio forestal del Estado." (folio 164 del expediente rotulado como "Procedimiento Administrativo contra Manuel Alpízar Vega. EXPEDIENTE NO. 170, Parcela No. 6-30 del Asentamiento Osa. Órgano Director: Ing. José Carlos Salas –Presidente).

• A las 9 horas del 5 de diciembre del 2001 se realiza la comparecencia oral y privada de la que importa destacar algunos fragmentos consignados en el acta:

- El Ingeniero José Carlos Salas Fonseca, en su calidad de órgano director del procedimiento expresa: "Precisamente el propósito de este órgano director es recabar la prueba y rendir un informe a efecto de determinar los requisitos necesarios para declarar la nulidad evidente y manifiesta, nulidad que le corresponde declarar a la procuraduría general de la república conforme al artículo 173 de la ley general de la administración pública ¹⁵ con lo cual está garantizado el derecho de defensa." (el destacado es nuestro, folio 193 del expediente de procedimiento administrativo).

- El Ingeniero José Agustín Villalobos Salazar, Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos, en calidad de testigo, afirma: "No que yo recuerde, el IDA no ha solicitado declaratoria del Minae, de todas formas es un trámite que la parte técnica le corresponde a la dirección regional (…) Una directriz relacionada con la obligación de remitir o solicitar al Minae la calificación de la parcela que se va a adjudicar, como directriz emanada a la institución no la hay o no la conozco. Tampoco la conozco como acuerdo."

- El señor Hugo Jiménez Arias, funcionario del IDA que comparece como testigo, indica: "Tengo varias funciones pero básicamente la solicitud de acuerdos a junta directiva (…) A junta directiva nunca hemos traído los expedientes, ni los han pedido. No, si voy a mencionar que he oido [sic] que se iba a exigir la declaratoria del Minae pero por el momento no todos los documentos los traen, se piden a las áreas que estén cerca de una reserva. (…) Si he solicitado traspasos de parcelas en los últimos 3 meses luego de la orden de auditoria [sic] de revisar todos los documentos. Dichos acuerdos no venían con la calificación ni el visto bueno del Minae para el traspaso. Si esas solicitudes de los últimos 3 meses han sido aprobadas por la junta directiva."

- El Ingeniero Gilberto Rodríguez Soto, Supervisor de Ordenamiento Agrario, Coordinador Programa de Titulación y Compensación Social, compareciente como testigo manifestó: "(…) se firmó un convenio con el MINAE, el fin era trasladarle las áreas forestales que decia [sic] la Sala Constitucional, que teníamos que trasladarle al MINAE. Ese convenio fue firmado el 31 de octubre de 1996, remitido el 10 de enero a la Contraloria [sic] para su respectivo refrendo el 7 de marzo de 1997, de acuerdo al oficio DAJ-424 la Contraloria [sic] devuelve el refrendo he [sic] indica, (lee parte del convenio) se requiere una ley especial para que obligue al IDA a traspasar las tierras al MINAE, por lo tanto hasta la fecha estamos en indefensión legal porque no tenemos la autorización, y por eso no pedimos la autorización al MINAE, para traspasar parcelas, aparte que no existe ningun [sic] reglamento que nos obligue a eso, que yo me acuerde."

• En el artículo XIV de la sesión No. 003-02 celebrada el 14 de enero del año en curso, se acuerda remitir el expediente a este órgano asesor para que emita el dictamen ordenado por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, solicitud que se atiende mediante dictamen C-102-2002 del 18 de abril del año en curso, suscrito por las Licenciadas María Gerarda Arias Méndez y Clara Villegas Ramírez, Procuradora de Hacienda y Abogada de Procuraduría, respectivamente, y dirigido al Ingeniero José Carlos Salas Fonseca ¾ vicepresidente de la Junta Directiva y órgano director del procedimiento en ese momento¾ en donde se concluye:

"Los vicios en la intimación, por la falta de precisión del objeto de este procedimiento y la extensión del mismo que hace el Organo Director, así como la insuficiente instrucción, no permiten la emisión de un dictamen favorable sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Como se ha manifestado en otras oportunidades, los vicios en el procedimiento no impiden un posterior examen. Sin embargo, considerando el tiempo de duración que han tenido estos procedimientos, es preciso advertir que se debe tomar en cuenta el plazo de caducidad.(…)

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado (…)".

El dictamen referido se recibe por el Instituto de Desarrollo Agrario a las 10:25 horas del 23 de abril último, según consta en el sello consignado por esa oficina: sin embargo, revisado en fechas recientes el expediente¹⁶ no aparece ni este dictamen ni ninguna actuación posterior.

 

II. COMPRA DE FINCAS CON COBERTURA BOSCOSA AL SEÑOR RAFAEL ARTAVIA VILLALOBOS

• El señor Rafael Artavia Villalobos ofrece al IDA las fincas a su nombre, inscritas al Partido de Alajuela, números 157322 (en adelante Finca A) y 231751 (en adelante Finca B), con un área según Registro de 37 ha. 3177,45 m² y 35 ha. 3373,39m^2, y una cabida descrita en los planos catastrados A-518947-83 y A-662108-86 de 40 ha. 842,75 m² y 35 ha. 3373,39m², respectivamente.

 

• El Ingeniero Ulises Camacho Ugalde, de la Sección de Estudios Agroeconómicos y Avalúos del Departamento de Formación de Asentamientos Campesinos del IDA, efectúa una estimación del valor de las fincas, en abril de 1998 (tomando como base el dato de las áreas de los planos catastrados aportados por el propietario), indicando que la finca A tiene aproximadamente 7 ha. cultivadas de naranjas, 18 ha. de potrero y 15 ha. entre montaña "de 2° crecimiento" y área de protección de quebradas (folio 14 del expediente No. 2992 en poder del Departamento de Formación de Asentamientos). En cuanto a la finca B se señala que está dedicada a la ganadería extensiva (potreros) y que existe "una pequeña área con cobertura montañosa de 2° crecimiento" (sin indicar su extensión) y áreas de protección de quebradas (folio 13 del expediente administrativo).

• En los levantamientos topográficos números A-518947-83 y A-662108-86 se consigna como naturaleza de los terrenos montaña en parte.

• La oficina de Atención al Usuario del Ministerio del Ambiente y Energía mediante oficios OFAU-C-2327-98 del 5 de noviembre de 1998 y OFAU-C-2328-98 de la misma fecha, certifica que los inmuebles se encuentran fuera de cualquier área silvestre protegida pero afectan las áreas de protección según los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal (folios 25 y 26).

• En el oficio DFA-137/99 del 8 de abril de 1999, dirigido por el Ingeniero Alfonso Quesada del Departamento de Formación de Asentamientos al Licenciado Eduardo Coto Barboza, Asesor de Presidencia Ejecutiva, ambos del IDA, se manifiesta:

"Se desprende del avalúo del perito Ulises Camacho que la finca A (40.0 Ha) tiene aproximadamente 15 Ha de montaña de segundo crecimiento mas algunas áreas de protección de quebradas, lo que representa un porcentaje de área no parcelable (38%) que la estaría descartando.

Los estudios técnicos que elabora este Departamento para esta finca no se han iniciado (…)" (folio 38).

• Fechado en mayo de 1999, el informe preliminar elaborado por el Ingeniero José Gerardo Calvo Fonseca de la Unidad de Estudios Técnicos de la Dirección Región Central del IDA, luego de afirmar que "las dos fincas están dedicadas a la ganadería de engorde, están de pasto", recomienda llevar a cabo un asentamiento campesino y solicita la continuación de los estudios previos a la adquisición de las fincas (folio 40).

• Como consecuencia de la diferencia de cabida entre el área descrita en el plano catastrado No. A-662108-86 y la inscrita en el Registro Público, se presenta un nuevo levantamiento topográfico, inscrito en el Catastro Nacional el 1° de noviembre de 1999, con el número A-592041-99, describiendo un área de 37 ha. 3177,45 m² (folio 66).

• Con anterioridad, en agosto de 1999, los mapas preliminares de suelos y clasificación de las tierras elaborados por la Sección de estudios agroeconómicos y avalúos del Departamento de formación de asentamientos del IDA, describen, para la finca A, una extensión de 7.42 ha. de cobertura boscosa (18.17 % de las 40.84 ha.), y para la finca B, un área de 5.27 ha. (14.92 %) de la misma naturaleza (folios 67 y 68).

• En el estudio preliminar de los suelos y clasificación de la capacidad de uso de las tierras, elaborado en setiembre de 1999 por el Ingeniero Agrónomo Sergio González Prendas, funcionario de la Sección de estudios agroeconómicos y avalúos del Departamento de formación de asentamientos del IDA, se expresa que los datos relativos a la cobertura boscosa fueron obtenidos por medio de fotografías aéreas, se señalan las mismas áreas de cobertura boscosa¹⁷, agregando que representan un 16.66% del área total de las dos fincas (folios 73 y 75).¹⁸

• Al folio 93, el oficio SEAA-93-99 del 22 de noviembre de 1999, adjunta un nuevo mapa de tierras, basado en el plano A-592041-99, donde se consigna un área de montaña y protección de 16 ha. 9920,65 m² (46.26% de un área total de 36 ha. 7297.47 m²).

• En noviembre de 1999, el Ingeniero Ulises Camacho Ugalde actualiza el avalúo de la finca A, luego de efectuar una inspección, consignando 9 ha. 1377.45 m² como áreas de protección de quebradas y cobertura boscosa de segundo crecimiento (folio 95).

• La Comisión de Compra de Fincas del IDA, en el artículo II de la Sesión No. 06-99 del 29 de noviembre de 1999, considerando que del estudio preliminar de los suelos y clasificación de la capacidad de uso de las tierras confeccionado por el ingeniero González Prendas se desprende que:

"· Para la finca A [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-662108]: El 81.54% de las tierras de la finca pueden ser explotadas en actividades agrícolas propias de la zona, con especial atención en prácticas de manejo y conservación de suelos.

· Para la finca B [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-592041-99]: El 75.50% de las tierras de la finca pueden ser explotadas en actividades agrícolas propias de la zona, con especial atención en prácticas de manejo y conservación de suelos. La Comisión destaca el hecho de que esta finca presenta un 4.50% de área no aprovechable mayor al establecido como límite (20%) recomendado por sus miembros." (folio 129, las frases entre corchetes no pertenecen al original).

Acuerda:

"1. Recomendar la compra de las fincas por cuanto reúnen las condiciones para el establecimiento de un asentamiento campesino y no presentan limitaciones legales que impidan su negociación. En el caso de la finca A [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-662108], el 81.54% de las tierras de la finca pueden ser explotadas en actividades agrícolas propias de la zona, con especial atención en prácticas de manejo y conservación de suelos y en el caso de la finca B [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-592041-99], el 75.50% de las tierras de la finca pueden ser explotadas bajo las condiciones de la finca anterior.

2. La recomendación del punto anterior, está sujeta para el caso de la finca B [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-592041-99] y en vista de que su porcentaje de área no aprovechable supera el 20%, al siguiente límite económico: No pagar más del 20% de área no aprovechable. (…)".(folio 128, las frases entre corchetes no pertenecen al original).

• Por acuerdo de la Junta Directiva del IDA, tomado en el artículo No. XV de la sesión No. 025-00 celebrada el 27 de marzo del 2000, se aprueba la compra de ambos inmuebles, disponiendo, en lo que interesa para la finca No. 157322:

"A. FINCA INSCRITA BAJO MATRÍCULA DE FOLIO REAL 157322-000, CON UN ÁREA SEGÚN REGISTRO DE 37 HAS. 3,177.45 M2 CON PLANO CATASTRADO A-592041-99. SIGUIENDO LA RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN DE COMPRA DE FINCAS, EN EL SENTIDO DE NO PAGAR MÁS DE UN 20 POR CIENTO DE ÁREA NO APROVECHABLE (BOSQUE) Y SEGÚN SE DESPRENDE DEL ESTUDIO DE SUELOS CONTENIDO EN EL EXPEDIENTE, ESE PORCENTAJE ES DE UN 24.50%, QUE EQUIVALE A 9 HAS. 137745 M2, SIGNIFICA QUE ÚNICAMENTE SE CANCELARÁN 7 HAS. 457746 M2, POR LO QUE SE ADQUIERE EL ÁREA INDICADA POR EL REGISTRO (37 HAS. 3,177.45 M2), PERO SE CANCELA ÚNICAMENTE 35 HAS. 637745 M2 (…)" (folio 145).

"4. SE ORDENA A LA SECCIÓN DE TOPOGRAFÍA, PARA QUE EN UN PLAZO DE 2 MESES CONTADOS, A PARTIR DE LA FIRMA DE LA ESCRITURA DE TRASPASO, PROCEDA A MEDIR EL INMUEBLE." (la negrita no pertenece al original, folio 144).

• En el oficio STOP-264-2000 del 29 de mayo, suscrito por el señor Jimmy Garita Hernández, de la Sección de Topografía y dirigido al Ing. Agustín Villalobos Salazar, Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos, se indica, con base en el levantamiento realizado por la Unidad de Cálculo en los meses de abril y mayo del 2000 (planos de folios 157 y 158), que con respecto a la finca A, el área total medida es de 36 ha. 7297.47 m² en tanto que el área de bosque y protección es de 16 ha. 9920.65 m²,¹⁹ agregando: "no se hace la comparación con las áreas indicadas en el acuerdo de Junta Directiva, por existir marcada diferencia entre ellas" (folio 159-2).

• Esta diferencia en la extensión del área es verificada mediante un reconocimiento con participación del jefe del Departamento de Formación de Asentamientos, el encargado del área de Estudios Agrológicos y Avalúos, el encargado del Área de Topografía y el Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos, considerando sin embargo el primero de ellos que: "el contrato entre las partes es irreversible… sin que el IDA tenga la facultad o la potestad de rescindir de pleno derecho el contrato; puesto que el error es imputable al Instituto de Desarrollo Agrario y no al vendedor del inmueble (…)" (oficio DFDA-298 del 3 de julio de 2000, dirigido al Presidente Ejecutivo, folios 160-162).

• La Junta Directiva, en el artículo XIII de la sesión No. 057-00 celebrada el 14 de agosto del 2000, acuerda constituir un órgano director para iniciar un procedimiento disciplinario, a fin de determinar eventuales responsabilidades en contra de los funcionarios que participaron en la recomendación para la adquisición de las fincas,²⁰ autorizar a la Presidencia Ejecutiva para que presente la denuncia penal que corresponda y la acción civil para recuperar el dinero pagado de más. (folio 201)

• La Junta Directiva, acuerda en el Artículo VI, Sesión 022-01 del 19 de marzo del 2001, la adjudicación de parcelas en el asentamiento Rafael Artavia.

• Mediante acuerdo tomado por la Junta Directiva en el artículo No. XVI de la sesión No. 004-02 celebrada el 14 de enero del año en curso, se deja sin efecto el acuerdo anterior y se adjudican parcelas a los beneficiarios que en él se indican.

 

III.- NORMATIVA APLICABLE EN PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO

La Ley Forestal número 4465 de 25 de noviembre de 1969, en su texto original, definió así los componentes del Patrimonio Forestal del Estado:

"Artículo 18.- El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y Reservas Biológicas.

Artículo 19.- Quedan afectados a los fines de la presente ley, todos los bosques y terrenos forestales situados en:

a) Las tierras consideradas como Reservas Nacionales; y

b) Las fincas rurales del dominio privado del Estado, las pertenecientes a municipalidades e instituciones autónomas y semiautónomas.(…)"

Con las reformas introducidas por las Leyes números 7032 de 2 de mayo de 1986²¹ y 7174 de 28 de junio de 1990, dicho Patrimonio fue conceptualizado así:

"El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública.

Este patrimonio será administrado por la Dirección General Forestal, la que inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad, cuando sea procedente, por medio de la Procuraduría General de la República, como fincas individualizadas de propiedad del Estado." (artículo 32).

Tal acepción, aunque bajo una nomenclatura distinta, permanece prácticamente inalterada en la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996:

"El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.(…)" (artículo 13).

Los terrenos forestales y bosques comprendidos en esta categoría están afectos al régimen de dominio público; así lo estipulaba el artículo 33 de la Ley Forestal No. 4465, según reforma hecha por las Leyes números 7032 y 7174, y lo hace ahora, en los mismos términos, el numeral 14 de la Ley Forestal No. 7575, enunciando los caracteres a través de los cuales se busca hacer efectiva su tutela para cumplir el fin que motivó la afectación²²:

"Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado [patrimonio natural del Estado en la Ley No. 7575], detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (…)" (Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

De estas técnicas jurídicas de protección al dominio la que interesa para efecto de nuestro análisis es la inalienabilidad, definida por la Real Academia Española como la cualidad de inalienable²³ : que no se puede enajenar ("Pasar o transmitir a alguien el dominio de algo o algún otro derecho sobre ello."²⁴) o hacer ajeno²⁵.

Forma parte de "las reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes de dominio público para ser objeto de propiedad privada"²⁶ y a ella se ha referido este órgano asesor en los siguientes términos:

"Con respecto a la regla de la inalienabilidad, se sostiene que "encuentra su fundamento en el carácter extracomercial del demanio, del que no se puede disponer mientras esté afectado a un fin de utilidad pública." ²⁷ y que se ha contemplado en nuestro ordenamiento de manera general por el artículo 262 del Código Civil:

"Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas."

"(…) la inalienabilidad de los bienes demaniales impide su enajenación, parcial o total, voluntaria o forzosa, por los modos y formas del Derecho privado. Pero, supone además que aquellos "no pueden ser poseídos modo civile por los particulares." (…)

Nuestra Sala Constitucional ha sostenido una tesis análoga: "La acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" de los bienes demaniales, los que estando fuera del comercio "no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho de aprovechamiento ..." (Voto 2306-91 de 14 :45 horas. del 6 de noviembre de 1991). Por ello, la mera tardanza o tolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no concede ningún derecho al transgresor.

La idea de que el dominio público, por su naturaleza, no puede ser objeto de posesión privada se reitera, entre otras, en las resoluciones del Tribunal Constitucional números 480-90, 1055-92, 1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94 y 422-96.

La antigua Sala de Casación consideró también incompatible con los fines que el legislador asigna al demanio la posesión animus domini de los particulares, entendida como facultad que corresponde a una persona de tener bajo su poder y voluntad una cosa para ejercer sobre ella de manera exclusiva los actos de uso y goce, como si fuese propietario²⁸. Las cosas públicas, en cambio, "no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las mismas tuviere". "Correlativamente tampoco puede el Estado ni sus organismos perderlas por prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino." ²⁹

El criterio es igualmente suscrito en varias resoluciones de los Tribunales Superiores que atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure la afectación del bien, careciendo el particular durante ese intervalo del derecho de poseer." ³⁰ (Opinión Jurídica No. OJ-064-02 de 30 de abril del 2002).

De ahí que los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal o natural del Estado, como bienes integrantes del dominio público: "…no pueden ser objeto de compraventa, ni de otros actos jurídicos que impliquen transferencia de dominio." ³¹

En consonancia con la doctrina del dominio público expuesta, el texto reformado de la Ley Forestal No. 4465, artículo 34, y el numeral 15 de la Ley Forestal vigente en la actualidad, prohiben expresamente:

"Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si ésta los considerara de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado." (así reformado por Leyes números 7032 y 7174).

"Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública, a excepción de los bancos de derecho público, podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, por cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si esta los considerare de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado." (así reformado por el artículo 167, inciso a), de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No.7558 del 3 de noviembre de 1995)

"ARTICULO 15.- Impedimentos

Los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público." (Ley No. 7575).

En tanto que el artículo 12 del Reglamento a la Ley Forestal No. 7575, Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE del 17 de octubre de 1996, especifica:

"Para efectos del artículo 15 de la Ley, cualquier venta, permuta u otro tipo de enajenación por parte del Estado, Entes Públicos menores y las Municipalidades deberán contar de previo con un visto bueno de la A.F.E."³²

El texto original de la Ley No. 4465 hacía una salvedad respecto al Instituto de Tierras y Colonización, pero esta previsión excepcional fue eliminada en las reformas posteriores:

"Artículo 20.- El Poder Ejecutivo traspasará al Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), aquellas tierras que sean declaradas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería como de aptitud agrícola. En los estudios para los fines especificados de calificación de los terrenos, se les dará audiencia obligada a la Dirección General Forestal y al Instituto de Tierras y Colonización. Los terrenos que según la calificación, sean de aptitud forestal, el Estado los conservará como parte de su patrimonio forestal, pero podrá traspasar al ITCO o a otras entidades, terrenos de aptitud forestal, cuando se dediquen a establecer en ellos colonias para la explotación forestal."

"Artículo 28.- Ningún organismo de la Administración Pública podrá permutar, ceder o enajenar a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales a su cargo, sin que previamente el Ministerio de Agricultura y Ganadería los haya clasificado de acuerdo a sus condiciones ecológicas. Los terrenos que como resultado de esta clasificación, se consideren como de aptitud forestal, pasarán también a formar parte del patrimonio forestal del Estado.

Se exceptúan de esta disposición, los terrenos entregados por el Instituto de Tierras y Colonización a los pequeños y medianos agricultores bajo los distintos regímenes de tenencia, de conformidad con los programas de colonización y parcelación, debidamente aprobados por su Junta Directiva."

La posibilidad de traspasar terrenos al Instituto de Desarrollo Agrario se restringió aún más en los textos legales reformantes:

"Artículo 39.- El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería,³³ administrará las reservas nacionales. También deberán traspasar al Instituto de Desarrollo Agrario aquellos terrenos que este le solicite, exclusivamente cuando hayan sido calificados de aptitud agropecuaria." (Ley No. 4465, así reformada por las Leyes No. 7032 y 7174, el destacado no pertenece al original).

Ya ha sostenido esta Procuraduría, con carácter vinculante, que la afectación de las reservas nacionales y los fundos rústicos pertenecientes a las Instituciones Autónomas, a los fines de la Ley de Tierras y Colonización, aún cuando comprendieran los de vegetación forestal, y la administración por parte del ITCO, hoy IDA, de las reservas nacionales y tierras que se le traspasen para cumplir sus cometidos, varía a partir de la entrada en vigencia de la Ley Forestal No. 4465:

"Vino a cambiar la situación la Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969, que supeditó a sus fines los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas rurales de las municipalidades, instituciones autónomas o semiautónomas, ingresando –después de calificarlos el Ministerio de Agricultura y Ganadería de aptitud forestal- al patrimonio forestal e inalienable del Estado y administración exclusiva de la Dirección General Forestal (artículo 10, inciso c), 18, 25 y 28). Asimismo prohibió a los organismos de la Administración Pública disponer de esos terrenos sin mediar la clasificación de cita (artículo 28 ibid y 43 de su Reglamento). (…)

Análogos textos contiene la nueva regulación legal en materia forestal introducida, mediante Ley 7174 de 28 de julio de 1990, que reafirma la competencia de la Dirección General Forestal para administrar, conservar, mejorar e incrementar los recursos silviculturales del Patrimonio Forestal del Estado, establecer reservas forestales y clasificar terrenos forestales, con arreglo a su aptitud de uso permanente (artículo 9 y 10, incisos a, i y k).-

En cuanto concierne, se mantienen invariables las normas anteriores al señalar que el patrimonio forestal del Estado, siempre de índole demanial, está constituido por todos los terrenos y bosques forestales de las reservas nacionales y fincas pertenecientes a las instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública (artículo 32 y 3). (…)

Se observa entonces que las fincas boscosas de los organismos de la administración pública, oficialmente catalogadas, ingresan al patrimonio forestal del Estado, bajo administración de la Dirección General Forestal.-

La exigencia de aquellos de instar a ésta la clasificación de sus predios rurales para realizar actos traslativos de uso y goce temporáneo o dominio, configura un requisito preparatorio de inexorable observancia en la voluntad administrativa. Deviene, pues, en preceptivo y vinculante: la futura entidad concedente está obligada a recabarlo, a los propósitos dichos, y supeditada la ulterior decisión, determinando un presupuesto de legalidad, sobre cuyas bases debe adoptarse.-

Al tiempo, es prohibitiva, en tanto impide a las instituciones autónomas disponer de los terrenos forestales a su cargo sin consultar su aptitud al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.-

Pero si, como ocurrió en el presente caso, la Dirección General Forestal constata la naturaleza de las tierras, la calificación las hace ingresar "automáticamente" al patrimonio forestal del Estado, administrado por esa Dirección, con atribuciones exclusivas para controlar su conservación, fomento y aprovechamiento.-

El vocablo "automáticamente" denota un dispositivo que opera ipso iure, de pleno derecho, prescindiendo de la aquiescencia [sic] las partes y trámites posteriores. Un medio concreto y categórico tendiente a asegurar el traspaso expedito e inmediato de los terrenos por ministerio de la Ley, sin instancia judicial o voluntad de la entidad interesada, salvo en punto a inscribirlos (elementos de eficacia; no de validez)." (Dictamen C-186-90 del 6 de noviembre de 1990. Véase también, en punto a la exigencia de las instituciones de la Administración Pública de requerir la clasificación de las fincas que les han sido encomendadas y de ajustarse a sus conclusiones para disponer o no de ellas, el Dictamen C-191-96 del 27 de noviembre de 1996).

Con el mismo carácter vinculante, este órgano asesor se ha pronunciado en el sentido de que: "Al darse la declaratoria de área silvestre protegida, se presupone la calificación "forestal" de los terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio Forestal) …" (Dictamen C-049-98 del 20 de marzo de 1998).

Así también lo ha entendido la Sala Constitucional, en el Voto No. 1763 de las 16 horas, 45 minutos del 13 de abril de 1994, en el que se acoge un recurso de amparo interpuesto contra el IDA y se dejan sin efecto adjudicaciones de parcelas acordadas por esa Institución sobre terrenos comprendidos en el área declarada Zona Protectora Tivives:

"..., toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no está facultado para desaplicarlos bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización correspondiente. Así, pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación,

(...) ; en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos (...)"

La Sala Constitucional también ha acogido recursos de amparo interpuestos contra el IDA ¾ condenándolo al pago de costas, daños y perjuicios¾ con motivo de adjudicaciones acordadas en terrenos de valor ecológico (finca Savegre o Sábalo, ubicada fuera de un área silvestre protegida), basadas únicamente en la determinación de su vocación agrícola por un estudio semidetallado de suelos elaborado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería:

"(…) el Instituto de Desarrollo Agrario ha procedido a la parcelación del inmueble sin tomar las medidas necesarias para proteger de manera efectiva y eficiente los recursos ecológicos y culturales del lugar. En ese sentido, se tiene por demostrado que el Instituto ignoró lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Forestal que obliga a todo organismo público, exceptuando los bancos estatales, a someter a consideración de la Dirección General Forestal, los terrenos de su propiedad que vayan a ceder o enajenar por cualquier título, con el fin de que la Dirección establezca si cuentan con aptitud forestal, caso en el cual quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado. (…) En ese sentido, considera la Sala que el parcelar el inmueble con fundamento únicamente en un estudio preliminar de suelos, sin que a ese momento se contara con los correspondientes estudios especializados sobre la situación del recurso forestal y arqueológico del lugar, constituye una amenaza cierta y actual a la conservación del ambiente, que infringe por ese motivo lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución. Debe recordarse que todo organismo público está obligado a velar por los bienes naturales y culturales del país, en ese sentido se tiene que deben proveer a su conservación y desarrollo con medidas que efectivamente garanticen esos fines, todo lo cual deben realizarlo sin dejar de cumplir las funciones para las que fueron creados. En virtud de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha puesto en peligro los recursos naturales y culturales de la finca Sábalo, sin haber determinado previamente por medio de los estudios que sean necesarios la ubicación precisa de esos bienes y la importancia biológica y arqueológica de la zona, procede declarar con lugar el recurso (…)" (Resolución No. 0367-96 de las 11 horas 21 minutos del 19 de enero de 1996).

Y este órgano asesor, ha tenido oportunidad de pronunciarse con respecto al traspaso por parte del IDA de esa misma finca conocida como "Asentamiento Savegre" a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central,³⁴ dictaminando al tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública:

"C. Los vicios en el caso concreto

(…) c. El inmueble donado por la Junta Directiva en su mayor parte es de dominio público, por su naturaleza forestal y, como tal, forma parte del Patrimonio Natural del Estado.

d. La Junta Directiva substrajo, mediante los acuerdos cuestionados un bien del Patrimonio del Estado sin seguir las normas substanciales procedimentales de conformidad con el Ordenamiento Jurídico Costarricense, que garantizan no sólo la integridad del patrimonio del Estado sino también el aprovechamiento de él (en la forma y en el grado que el Ordenamiento lo permita) en igualdad de condiciones.

Las anteriores características de estos revelan la existencia de vicios absolutos, evidentes y manifiestos.

Vicio en su motivo, en el tanto en que el aprovechamiento del Patrimonio del Estado, con independencia de si se encuentra protegido como reserva o no, debe encontrarse justificado tanto en su uso como en cuanto a los sujetos que reciben el beneficio, de conformidad con los fines para los cuales se adquirió y, en todo caso, según las prescripciones sobre titularidades y procedimientos que establezcan en el Ordenamiento Jurídico (artículos 33 de la Ley de Creación, 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, 133 de la Ley General de la Administración Pública y 11 y 33 de la Constitución Política).

Vicio en su contenido, en el tanto en que se hace un traslado, de un bien perteneciente al Patrimonio del Estado, a una persona privada. Ello, además, sin autorización legal y en franca contradicción con los límites de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario, con los límites para el tráfico de bienes forestales y, finalmente, con los límites de la contratación administrativa (artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública).

Vicio en su fin, mediante la forma de la desviación de poder, en el tanto en que los acuerdos no satisfacen los fines legales propios de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario (específicamente, artículos 2, 3 y 33 de la Ley de Creación y 130 y 131 de la Ley General de la Administración Pública) .

Tal y como lo expresa Gabino Fraga:

"...debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario.

..." (El énfasis no es del texto original. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Vigésimo Octava edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1989, pág. 300)

Vicio en la competencia pues, no existe competencia en ningún órgano ejecutor para cambiar según el caso concreto las normas establecidas para la generalidad. No existe competencia para la realización de actos ilegales. Los órganos administrativos están habilitados para actuar únicamente dentro de las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que les es propio; consecuentemente, no se puede predicar la competencia en relación con la realización de actos no autorizados legalmente (artículos 11 de la Constitución Política, y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública -véase en este sentido, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, págs. 235 y sigts., 274 y 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Tomo I, págs.607 y siguientes, y dictámenes de este Despacho, entre otros, números C.299-86 de diecisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y seis y C-019-87 de veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y siete).

Vicio en el procedimiento, en el tanto en que, en todo caso, dada la naturaleza jurídica de este bien, no se podía hacer u ordenar ningún traslado de dominio con prescindencia de los controles establecidos en el Ordenamiento Jurídico, en este caso, necesarios para garantizar los fines de la Hacienda Pública, el Patrimonio Natural del Estado y aquellos por los cuales fue creado el Instituto de Desarrollo Agrario. Todo ello, además, contradiciendo la sentencia de la Sala Constitucional dictada en relación con los actos de disposición sobre el mismo bien, aunque con oportunidad de un proyecto de parcelación.

El incumplimiento de los procedimientos legales además, determinó la ausencia de un presupuesto para el ejercicio de la competencia (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública) y, a la vez, se constituyó en un supuesto real facilitador de los demás vicios.

(…)

CONCLUSION

En la especie, según lo hemos señalado, concurren claramente vicios substanciales que desplazan todos los elementos materiales de los actos cuestionados e igualmente uno de los elementos formales: la competencia. La existencia de los vicios, además, se desprende de la mera lectura de las normas del Ordenamiento Jurídico Costarricense relacionadas con el caso concreto, específicamente, de las propias del régimen forestal protector, el régimen de administración agraria y del régimen de contratación administrativa.

De conformidad con los hechos establecidos mediante este procedimiento administrativo y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11 y 33 de la Constitución Política; 11, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 166, 172, 173 y 174 de la Ley General de Administración Pública; 66, 67 en relación con el 68, todos de Ley de Tierras y Colonización; 2, 3, 8, 32 y 33 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario; 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; 12 del Decreto Nº25721 (Reglamento a la Ley Forestal); 69 de la Ley General de Contratación Administrativa; 70 del Reglamento General de Contratación Administrativa; 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se emite dictamen favorable para la declaración de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó donar a la Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, folio real 82.118-000." (Dictamen C-001-2000 del 6 de enero del 2000).

Una protección adicional de los terrenos forestales³⁵ se busca a través de las limitaciones impuestas al IDA para su adquisición y posterior parcelación, en la Ley de Tierras y Colonización, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos y su Reglamento:

"Artículo 50.- Toda adquisición de tierras que lleve a cabo el Instituto para los fines de parcelación o colonización establecidos en esta ley, debe estar precedida de un estudio de su situación legal y geográfica, para lo cual se levantará el plano del terreno y se enlazará, en posición acimut y altitud con la red de triangulación y nivelación del Instituto Geográfico; se estudiarán, además, sus posibilidades de explotación económica y demás condiciones determinantes de las posibilidades de orden natural y técnico de los predios. Igual estudio deberá hacerse respecto de las tierras que el Instituto tome en arrendamiento o administración con los mismos fines." (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961)

"Artículo 51.- Los inmuebles que el Instituto adquiera, arriende o administre, para los fines del artículo anterior, deberán ser objeto de avalúo. Los peritos nombrados al efecto tomarán en cuenta, además de otros elementos que contribuyan a una tasación justa, los siguientes factores:

a) Clase de tierra de acuerdo con su aptitud agrícola;(…)" (Ley de Tierras y Colonización).

"Artículo 69.- (…) El Instituto de Desarrollo Agrario deberá considerar las directrices definidas por la Ley de Manejo, Conservación y Recuperación de Suelos, para valorar la adquisición y adjudicación de terrenos. Es obligación suya disponer de estudios de capacidad de uso de la tierra, antes de adquirirla, para fines de titulación.

Toda adjudicación de terrenos deberá limitarse a que la utilización del terreno adjudicado no pueda ir en contra de la capacidad de uso del terreno. El incumplimiento de esta disposición acarreará la revocatoria

de la adjudicación." (Ley de Tierras y Colonización, así adicionados estos dos párrafos finales por el artículo 64 de la Ley de Uso y Conservación de Suelos No.7779 de 30 de abril de 1998).

ARTÍCULO 26.- La adquisición de terrenos y su adjudicación por parte del Instituto de Desarrollo Agrario de acuerdo con sus competencias legales, deberá tomar en cuenta las directrices definidas en el Plan nacional y los planes por áreas de manejo y conservación de suelos. (Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998).

ARTÍCULO 27.- Será obligatorio para el Instituto de Desarrollo Agrario disponer de estudios de capacidad de uso de la tierra, antes de adquirir terrenos para fines de titulación.

Toda adjudicación de terrenos deberá tener como limitación que el uso del terreno adjudicado no pueda ir en contra de su capacidad de uso. El incumplimiento de esta disposición acarreará la revocatoria de la adjudicación, aparte de otras penas con que se pueda castigar por los delitos que le sean imputables. (Ley de Uso, manejo y conservación de suelos)

Artículo 60.—Es obligatorio para el IDA contar con estudios de suelos, al menos a nivel de semidetalle en coordinación con el MAG, de previo a toda compra de fincas, parcelación, adjudicación, titulación, arrendamiento, (…). (Reglamento a la Ley de Uso, manejo y conservación de Suelos, Decreto No. 29375-MAG-MINAE-S-H-MOPT de 8 de agosto del 2000).

Artículo 61.—Por ningún concepto el IDA podrá adquirir, adjudicar o titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios según el estudio de suelos. (Ibídem)

Artículo 62.—Si del estudio de suelos y la clasificación de las tierras, no sea procedente la titulación para fines agrarios o urbanos, el IDA las destinará en su caso a reserva nacional traspasándolas en su caso al MINAE. (Reglamento a la Ley de Uso, manejo y conservación de Suelos).

 

IV.- ANÁLISIS LEGAL DE LA ADJUDICACIÓN DE TERRENO UBICADO DENTRO DE LA RESERVA FORESTAL GOLFO DULCE

La expropiación de las fincas inscritas en el Registro Público de la propiedad, Partido de Puntarenas, con los números 22048, 8947 y 22046, hizo ingresar en el Patrimonio Forestal del Estado, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley Forestal No. 4465, vigente en ese momento, las áreas comprendidas dentro de los límites de la Reserva Forestal Golfo Dulce:

"Artículo 18.- El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales, Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y Reservas Biológicas."

En este contexto, el numeral 20 del mismo cuerpo legal³⁶ habría permitido traspasar al ITCO, de aquellas tierras, las de aptitud agrícola declaradas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con audiencia obligada a la Dirección General Forestal o bien aquellas de aptitud forestal así calificada por ese órgano, para el establecimiento de colonias de explotación forestal.³⁶

Sin embargo, y de acuerdo con lo indicado en los considerandos del Decreto 8494 de 28 de abril de 1978, que crea la Reserva Forestal Golfo Dulce y los Decretos números 9388-A del 30 de noviembre de 1978 y 10142-A del 12 de junio del año siguiente que lo reforman,³⁷ los terrenos de aptitud agropecuaria fueron excluidos de la delimitación del área protegida; por lo que, únicamente quedaría el supuesto de terrenos para el establecimiento de colonias de explotación forestal, que también sería aquí cuestionable, toda vez que se echa de menos la audiencia obligada a la Dirección General Forestal a que alude el artículo 20 de la Ley No. 4465 vigente a ese momento.

Ahora bien, aún si se tomara como cumplido este requisito legal, que no lo aparenta estar, lo cierto es que para el momento en que se produce la adjudicación al señor Manuel Alpízar Vega (25 de noviembre de 1998, fecha en que se toma el acuerdo No. 11 de la sesión No. 088-98), ya el citado artículo 20 de la Ley No. 4465 no se encontraba vigente, y de acuerdo con la nueva legislación, los terrenos de aptitud forestal (artículo 34 de la Ley No. 7174) o con cobertura boscosa (artículo 15 de la Ley No. 7575), automáticamente quedan incorporados al patrimonio natural del Estado, y por lo tanto, no podía ser traspasado a particulares por su naturaleza demanial (recuérdese que el inmueble adjudicado se encuentra dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, y según el plano No. P-488147-98, es de naturaleza de bosque y tacotal).

Por tal circunstancia, y encontrándose ya promulgada la Ley No. 7174, con sus artículos 33 y 34, es que resultan totalmente contrarias al régimen legal prevaleciente las recomendaciones del Lic. Jorge Manuel Solano Chinchilla, Jefe del Departamento Legal del IDA, en su Oficio No. DL-060-92 del 29 de enero de 1992,³⁸ en el sentido de que la Dirección General Forestal, conforme al procedimiento que cupiere en Derecho, emita resolución suspendiendo la aplicación de los artículos 32 y 34 de la ley Forestal en los terrenos propiedad del IDA abarcados por la Reserva Forestal Golfo Dulce, con fundamento en el hecho de que los mismos no han sido indemnizados al Instituto Propietario, y por ende su aplicación resultaría inconstitucional. Consecuencia de lo anterior, la Dirección General Forestal otorgará el permiso o visado correspondiente a los planos que le presente el IDA levantados sobre dicha área, en los términos del artículo 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional. (…)"

Amén de que presume la existencia de un procedimiento jurídico para que la Administración ¾ Dirección General Forestal¾ suspenda la aplicación de una Ley por considerarla inconstitucional, en contraposición a los principios de legalidad y de jerarquía normativa³⁹ (artículo 11 de la Constitución Política, numerales 6 y 10 de la Ley General de la Administración Pública)⁴⁰ y en desconocimiento de las atribuciones exclusivas de la jurisdicción constitucional (artículo 10 de la Constitución Política, Títulos I y IV de la Ley de Jurisdicción Constitucional, No. 7135 de 11 de octubre de 1989). Así como también confunde el visado de los planos del artículo 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional,⁴¹ con la calificación o clasificación de los terrenos de acuerdo a su aptitud forestal, ordenada por el artículo 34 de la reforma hecha por Ley No. 7174.

El artículo 34 de cita establecía la prohibición para cualquier organismo de la Administración Pública, y por ende, el IDA, de disponer de los terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin la clasificación previa de la Dirección General Forestal, ¾ "requisito preparatorio de inexorable observancia en la voluntad administrativa" en los términos expuestos en el Dictamen C-186-90¾ quedando incorporados automáticamente al patrimonio forestal del Estado si fueran considerados de aptitud forestal.

Sin embargo, en este caso, la incorporación al dominio público resulta automática, toda vez que forma parte de un área declarada como área silvestre protegida, en los términos expuestos por la Sala Constitucional (Voto No. 1763 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994) y la Procuraduría General de la República (Dictamen C-049-98 del 20 de marzo de 1998).

Por lo anterior no se comparte el criterio expresado por la Contraloría General de la República en su oficio DAJ-0424 de 7 de marzo de 1997, pues precisamente el actual artículo 15 de la Ley Forestal No. 7575 constituye la autorización legal y el imperativo para el traspaso de los terrenos incorporados al patrimonio natural del Estado, por parte del IDA al Ministerio del Ambiente y Energía, a quien le corresponde por ley (artículo 13 ibíd) la administración de esos terrenos (ya con anterioridad el artículo 34 de la Ley No. 7174 contenía la misma autorización legal que a la vez sirvió de fundamento a la Sala Constitucional para emitir su Voto No. 1763-94).

Tampoco nos parecen de recibo las manifestaciones de 14 de noviembre del 2000 hechas por el entonces Presidente Ejecutivo del IDA, en respuesta a la intimación formulada por el Consejo de Gobierno a la Junta Directiva de esa entidad, que ya aquí se han citado.

En primer lugar, la cabida del inmueble adjudicado⁴² es totalmente irrelevante para los efectos que interesan, pues que éste sea de mayor o menor tamaño no afecta en nada la discordancia entre la adjudicación y traspaso del terreno respecto del ordenamiento vigente, la resolución de la Sala Constitucional y los pronunciamientos emitidos con carácter vinculante por esta Procuraduría.

En segundo lugar, el decreto expropiatorio de los terrenos, citado como fundamento legal, data de una fecha (mayo de 1979) en la que, como se ha expuesto,⁴³ estaban vigentes disposiciones distintas a las de la fecha de la adjudicación; además de que, como se ha apuntado, la afectación de terrenos de aptitud forestal a los fines de la Ley de Tierras y Colonización se modificó con la entrada en vigencia de la Ley Forestal No. 4465, conservándose para el ITCO o IDA únicamente la posibilidad prevista en sus numerales 20 y 28, eliminada posteriormente.

El dictamen de la Procuraduría General de la República número C-143-83 del 11 de mayo de 1983 ¾ citado también como fundamento de la adjudicación¾ no toma en cuenta, porque no forma parte del planteamiento que se le presentó,⁴⁴ la problemática del patrimonio forestal del Estado, existiendo en cambio normativa y pronunciamientos de la Sala Constitucional y de esta Procuraduría, específicos para este caso, a los cuales ya se ha hecho referencia (Voto de la Sala Constitucional No. 1763 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994 y dictámenes C-186-90 y C-049-98).

Finalmente, no debe confundirse la clasificación o calificación de los terrenos, ordenada en el artículo 15 de la Ley Forestal vigente, con el visado consignado sobre un levantamiento topográfico en los términos del artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional o el 7° de la Ley de Informaciones Posesorias:

"ARTICULO 47.- El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista autorización de la entidad correspondiente. En estos casos se anotará claramente que la finca se encuentra localizada en una reserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que quedará sujeta por ley- Esta autorización deberá constar en el plano." (Decreto Ejecutivo No. 13607-J del 24 de abril de 1982).

"ARTÍCULO 7º.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.

Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que tengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promovente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios.

Sin excepción alguna, los planos catastrados que se aporten en diligencias de información posesoria, deberán ser certificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del ente encargado, el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de esas áreas silvestres protegidas." (Así reformado por el artículo 72, inciso c), de la Ley Forestal No.7575 del 13 de febrero de 1996, el destacado es nuestro).

En estos dos últimos supuestos legales, la voluntad administrativa que se manifiesta es respecto de la inclusión o no del inmueble dentro de un área silvestre protegida; pero no valora en ningún momento la aptitud forestal o cobertura boscosa del inmueble, aspecto que sí determina el artículo 15 de la Ley Forestal. Así, por ejemplo, podemos tener un caso en que un inmueble perteneciente a una institución autónoma se encuentre fuera de un área silvestre protegida, pero cuya cobertura boscosa amerite su incorporación al patrimonio natural del Estado.

De todas maneras, el visado del Ministerio del Ambiente y Energía que consta en el plano, No. 029498 del 27 de abril de 1998, expresamente consigna que el inmueble se ubica dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, por lo que, lejos de autorizar su disposición en favor de particulares (que de todas formas no podría hacer por lo aquí dicho), debió llamar la atención de los funcionarios del IDA en cuanto a su probable inclusión dentro del patrimonio forestal del Estado.

Por otra parte, tampoco debe confundirse la clasificación o calificación por parte del Ministerio del Ambiente y Energía ordenada por el artículo 15 de la Ley Forestal, con la obligación del IDA de disponer, de previo a la adjudicación de parcelas, de estudios de capacidad de uso del suelo, efectuados en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, introducida por la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos y su Reglamento.

Si bien ambos constituyen requisitos preparatorios de la voluntad administrativa, el del artículo 15 de la Ley Forestal lo es para disponer (permutar, ceder, enajenar, dar en arrendamiento) de terrenos rurales por parte de los organismos de la Administración Pública; mientras que el estudio de capacidad de uso del suelo, dispuesto en los artículos 69 de la Ley de Tierras y Colonización y 27 de la Ley de uso, manejo y conservación de suelos, lo es para la adquisición de tierras con fines de titulación. Como puede verse, se trata de supuestos legales distintos y no susceptibles de remplazarse uno por el otro; y por tanto, no sería dable jurídicamente tener por sustituida la clasificación del MINAE del artículo 15 de la Ley Forestal con el estudio de suelos previamente elaborado por el Instituto de Desarrollo Agrario.

Volviendo a la historia de la adjudicación de la parcela No. 6-30, del expediente parece desprenderse que a lo interno del Instituto de Desarrollo Agrario se comprendieron algunas de las razones que aquí se han expuesto sobre la ilicitud del otorgamiento, lo que generó la apertura del procedimiento administrativo tendente a obtener la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, del acuerdo de Junta Directiva que lo generó (número XI de la sesión 088-98 del 25 de noviembre de 1998).

No obstante, y como ya se reseñara, el expediente levantado fue devuelto por la Procuraduría General de la República en su pronunciamiento No. C-102-2002 del 18 de abril de este año, sin la emisión de un dictamen favorable sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ya que se detectaron varios vicios en el expediente de procedimiento administrativo que así lo impedían.

Preocupa a esta Procuraduría que después del dictamen de reciente cita no se haya vuelto a gestionar este procedimiento, particularmente por el plazo de caducidad de cuatro años que se encuentra cercano a cumplirse y que impediría la declaratoria en sede administrativa de la nulidad pretendida.

V. ANÁLISIS DE LA ADQUISICIÓN Y ADJUDICACIÓN DE TERRENO CON COBERTURA BOSCOSA

Para la fecha de la compra de las fincas del Partido de Alajuela números 157322 (Finca A) y 231751 (Finca B), el IDA tenía el deber de estudiar el status legal y posibilidades de explotación económica de los terrenos, así como de someterlos a un avalúo dentro del cual se tomara en cuenta la clase de suelo de acuerdo con su aptitud agrícola.

En efecto, la misma Ley de Tierras y Colonización y la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, obligaban a ese Instituto a disponer de estudios de la capacidad de uso de esas tierras antes de adquirirlas para efectos de titulación. Sin embargo, los elaborados en este caso, no solo son imprecisos, sino que también contrastan entre ellos.

Así, por ejemplo, mientras por un lado tenemos el Oficio DFA-137/99 de 8 de abril de 1999, suscrito por el Ing. Alfonso Quesada del Departamento de Formación de Asentamientos, que, fundamentado en el avalúo del perito Ulises Camacho, señala que la finca A tiene un área no parcelable del 38%, correspondiente a 15 hectáreas entre montaña de segundo crecimiento y área de protección de quebradas, lo que la estaría descartando; tan solo tres meses después, en agosto de 1999, los mapas preliminares de suelos y clasificación de las tierras elaborados por la Sección de estudios agroeconómicos y avalúos del Departamento de Formación de Asentamientos del IDA describen para la finca A una extensión de 7.42 hectáreas de cobertura boscosa; y el mismo Ing. Ulises Camacho Ugalde, en noviembre de 1999, "actualiza" el avalúo de la misma finca para constatar que la superficie correspondiente a áreas de protección de quebradas y cobertura boscosa es ahora de 9 hectáreas, es decir, aproximadamente un 24,5%.

Pese a que los estudios preliminares arrojan resultados distintos en cuanto a la extensión de las áreas con cobertura boscosa, como consecuencia de haber sido elaborados algunos con base en fotografías aéreas, y otras estimaciones aparentemente sin adecuada verificación en el campo, amén de que los terrenos presentan diferencias de cabida con respecto a los planos catastrados aportados, se acuerda la compra de fincas el 27 de mayo del 2000, y en ese mismo acto se ordena la medición del inmueble, en el plazo de dos meses contados a partir de la firma de la escritura de traspaso.

Parece olvidarse aquí lo preceptuado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública:

"En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia(…)".

Desde esta perspectiva, esta decisión parece rozar con la lógica, razonabilidad, conveniencia (oportunidad) y técnica y de ahí se derivan consecuencias como que, más de un mes después de haberse girado los cheques por concepto de pago de las fincas al señor Rafael Artavia Villalobos, mediante los oficios STOP-264-2000 del 29 de mayo y DFDA-298 del 3 de julio de 2000, se pone de manifiesto, luego de efectuados los reconocimientos en el campo, la importancia de la extensión de la cobertura boscosa y de protección, que con respecto a la finca A representan su 46.26%.⁴⁵

Este porcentaje de cobertura boscosa en un inmueble supuestamente comprado para efectos de parcelación, no solo contravendría criterios de razonabilidad, protección ambiental y economía presupuestaria, sino también lineamientos normativos propios del Instituto de Desarrollo Agrario, como lo es el Acuerdo XI de la sesión No. 83-91 del 11 de noviembre de 1991, en el que se aprueba el documento sobre "Lineamientos de las Políticas del Instituto de Desarrollo Agrario", donde se lee, dentro del Capítulo para la compra y adjudicación de tierras, que "las fincas a adquirir no deben tener más de un 20% de cobertura boscosa o de terrenos con aptitud forestal".⁴⁶

Por eso es que se torna aún más reprochable que, teniendo conocimiento del exceso de cobertura boscosa según los últimos informes, se haya acordado la adjudicación de parcelas del asentamiento Rafael Artavia en marzo del 2001 y enero del 2002, sin contar ahora con la necesaria calificación del MINAE contemplada en el artículo 15 de la Ley Forestal. Recuérdese que este artículo es muy claro al indicar que están sujetos a esta clasificación aquellos "terrenos rurales" que los organismos de la Administración Pública pretendan permutar, ceder, enajenar,⁴⁷ entregar o dar en arrendamiento, sin hacer ningún tipo de excepción.

Ante la gravedad de estos hechos, la Junta Directiva del IDA acuerda solamente iniciar un procedimiento administrativo disciplinario en contra de los funcionarios que participaron en la recomendación para la adquisición de las fincas, autorizar a la Presidencia Ejecutiva para que presente la denuncia penal correspondiente y la acción civil para recuperar el dinero pagado de más.

De estas medidas adoptadas, el procedimiento disciplinario no fue más allá de la constitución del órgano director; y de la denuncia penal y acción civil a presentar se desconoce su suerte, toda vez que no recibimos respuesta del Departamento de Formación de Asentamientos y de la Presidencia Ejecutiva de ese Instituto, órganos a los que, según memorial No. JD-263-02 del 24 de julio del 2000, la Secretaría General de la Junta Directiva remitió nuestro Oficio No. No. AAA-293-2002 del 19 de julio del 2002, en el que requerimos esa información.

CONCLUSIONES

1) De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente para la fecha del acuerdo No. 11 de la sesión No. 088-98, en el que se dispone la adjudicación de la parcela 6-30 al señor Manuel Alpízar Vega, el inmueble descrito por el plano catastrado número P-488147-98, formaba parte del patrimonio natural del Estado, habiendo ingresado a éste automáticamente al pertenecer a una institución autónoma y estar comprendido dentro de los límites de la Reserva Forestal Golfo Dulce (Sala Constitucional, Voto No. 1763 de las 16 horas, 45 minutos del 13 de abril de 1994 y Procuraduría General de la República, Dictamen C-049-98 del 20 de marzo de 1998), sin olvidar su cobertura boscosa (artículo 13 de la Ley Forestal).

En consecuencia, desde su incorporación al patrimonio natural del Estado, se convierte en un bien de dominio público, y en esa medida, deviene en inalienable e imprescriptible, por lo que el Instituto de Desarrollo Agrario estaba impedido legalmente para enajenarlo (numeral 14 de la Ley Forestal), y en esa medida, procede la anulación del citado acuerdo.

Aunque esta Procuraduría, en el dictamen C-102-2002 rendido dentro del procedimiento administrativo de nulidad del acuerdo de adjudicación, hace ver la imposibilidad de emitir un pronunciamiento favorable en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, por las razones formales allí expuestas, concluye que ello no impide un posterior examen, por lo que se insta nuevamente a dicho Instituto a enderezar los errores cometidos dentro del procedimiento administrativo, máxime teniendo en cuenta la pronta caducidad del plazo de cuatro años. Lo anterior sin prejuzgar sobre si el acto de adjudicación reviste el carácter de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ante la eventualidad de que nuevamente se nos requiera sobre ese punto en el futuro.

 

2) Con relación a la compra de las fincas al señor Rafael Artavia Villalobos, números 157322 (finca A) y 231751 (finca B), se denota de la lectura del expediente administrativo una gran incongruencia entre los informes sobre uso de suelo preliminares a la compra y los posteriores.

Estas diferencias sustanciales entre los diversos informes revelan, o una metodología inadecuada para la determinación de los estudios de suelo que dejan resultados disímiles cada vez que se realizan, o bien la comisión de actos negligentes o dolosos en la tramitación del expediente que merecen ser investigados.

Ahora bien, y vista la materialización del traspaso, pareciera que lo más práctico, por la existencia de las adjudicaciones ya acordadas, es proceder cuanto antes a que el Ministerio del Ambiente y Energía haga una clasificación de las fincas compradas, incluyendo las que fueron objeto de adjudicación, para que así se tenga un panorama claro de qué sectores de los inmuebles tienen cobertura boscosa, y proceder a su incorporación al patrimonio natural del Estado como bienes demaniales.

En caso de que algunas de las parcelas adjudicadas contuvieran áreas de bosque, verificada la clasificación del Ministerio, deberá procederse a la anulación de los acuerdos de adjudicación, y una vez liberados los terrenos, traspasarlos al Ministerio del Ambiente y Energía para su administración.

 

3) En los procedimientos de compra de tierras para titulación, el Instituto de Desarrollo Agrario debe tener muy claro que debe realizar en todos los casos estudios de la capacidad de uso del suelo, y que solo debe adquirir aquellos que efectivamente reúnan las condiciones para ser explotados con fines agrarios.

La metodología para elaborar los estudios de uso del suelo que realiza el Instituto de Desarrollo Agrario, visto lo ocurrido en el expediente aquí analizado, debe ser revisada, de manera que sean objetivos y acordes a la realidad de las fincas valoradas. Para ello, debe solicitarse la colaboración al Ministerio de Agricultura y Ganadería en cuanto a los parámetros requeridos y técnicas a implementar para el correcto desempeño de la función.

Sin perjuicio de lo anterior, considera esta Procuraduría que todo estudio de capacidad de uso del suelo debe, como mínimo, acompañarse de una o varias inspecciones al terreno valorado, y no recurrir solo a otros métodos indirectos, como el análisis de fotografías aéreas.

Respecto a las adjudicaciones de parcelas en los términos de los artículos 49 y siguientes de la Ley de Tierras y Colonización, por tratarse de predios rurales, debe procederse, en todos los casos, a solicitar al Ministerio del Ambiente y Energía la clasificación de los terrenos a que se refiere el artículo 15 de la Ley Forestal, y en caso de que inmuebles valorados resulten con cobertura boscosa, deberán traspasarse a dicho Ministerio para que lo administre como patrimonio natural del Estado.

De no actuarse así, aparte del incumplimiento legal y las responsabilidades sobrevinientes, se estaría provocando un serio perjuicio al patrimonio natural del Estado, como lo podemos fácilmente constatar en el caso concreto de la adjudicación hecha al señor Manuel Alpízar Vega, que generó un aprovechamiento del bosque por parte del adjudicatario al amparo de las resoluciones No. 055-99 de las 10 horas con 29 minutos del 18 de febrero de 1999 y B ACOSA-OSP-025-2000 de las 8 horas 5 minutos del 2 de mayo del 2000, otorgadas por la Oficina Sub-regional Peninsular del Área de Conservación Osa del Ministerio del Ambiente y Energía (305 árboles, de los cuales 261 corresponden a la corta inicial y el resto a corta de árboles secos en pie y extracción de árboles caídos).

Considera esta Procuraduría que no es dable tampoco dar por satisfecho el requisito del artículo 15 de la Ley Forestal, con el simple estudio de uso de suelo que realice internamente el Instituto de Desarrollo Agrario, ya que la tarea de clasificación está conferida exclusivamente por ley al Ministerio del Ambiente y Energía.

En complemento de lo anterior, consideramos que, no obstante que los terrenos que clasifique el Ministerio del Ambiente y Energía no cataloguen como áreas de bosque, el Instituto de Desarrollo Agrario debe ser muy cuidadoso al momento de otorgar adjudicaciones en zonas contiguas o cercanas a bosques, existentes dentro o fuera de áreas protegidas, ya que la sola presencia de asentamientos campesinos que no cuenten con una debida capacitación podría redundar en perjuicio de aquellos y de otros bienes ambientales conexos (agua, biodiversidad, paisaje, etc.) por prácticas indebidas o mal ejecutadas, tales como uso inapropiado de agroquímicos, caza de especies, tala ilegal, quemas, etc. En esos casos, conviene solicitar la colaboración de técnicos del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Ministerio del Ambiente y Energía para valorar la viabilidad concreta de proyectos agropecuarios en la zona, o bien, la posibilidad de realizar programas con énfasis en manejo agroforestal o incluso de plantaciones forestales.

 

4) A lo largo de la investigación que ha desarrollado esta Procuraduría para el análisis legal de los dos casos expuestos, hemos constatado la existencia de una serie de irregularidades dentro del Instituto de Desarrollo Agrario que merecen ser conocidas por los señores miembros de la actual Junta Directiva, a fin de que sean corregidas.

En primer término, debe tenerse presente que es un deber legal suministrar a la Procuraduría General de la República la información que solicite con fundamento en los artículos 25 y 27 de su Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982. La omisión de su cumplimiento hará incurrir a los responsables en los delitos de falso testimonio o de desobediencia, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que proceda. En nuestro caso, se omitió brindarnos la información requerida mediante Oficio No. AAA-293-2002 del 19 de julio del 2002, en el sentido de remitirnos copia de la denuncia penal que se haya presentado ante los tribunales de justicia e indicarnos el número de expediente judicial relativo a la demanda de acción civil resarcitoria interpuestas en atención al inciso b) del acuerdo de Junta Directiva No. XIII de la sesión No. 057-00 de 14 de agosto del 2000, requerimiento que nuevamente instamos para efecto de que conste en los antecedentes de este pronunciamiento.

Además, se pudieron detectar serios problemas formales en la tramitación de los diferentes expedientes administrativos, desde desórdenes en la foliatura, hasta su indebido manejo y archivo. Al respecto, resulta increíble que para poder informarnos sobre el estado del procedimiento ordinario de anulación del acuerdo de Junta Directiva número XI de la Sesión 088-98 del 25 de noviembre de 1998, el Instituto haya tenido que contactar al Ingeniero José Carlos Salas Fonseca, quien ya no labora para la entidad, porque tenía el expediente en su casa de habitación.

Por su importancia, vale citar, en lo pertinente, varios artículos de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, No. 7202 de 24 de octubre de 1990:

"Artículo 2.- La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, (…)."

"Artículo 8.- Los documentos producidos en las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de la presente ley, como producto de su gestión, cualquiera que sea su soporte: papel, película, cintas, "diskettes", serán propiedad de esas instituciones durante su gestión y su permanencia en los respectivos archivos centrales, salvo lo dispuesto en el artículo 53 de esta ley. Ninguna persona, funcionario o no, podrá apropiarse de ellos. Posteriormente formarán parte del fondo documental que custodia la Dirección General del Archivo Nacional."

"Artículo 9.- Si algún funcionario público, o cualquier particular, transgrediere las disposiciones del artículo anterior, será sancionado de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 208 y 209 del Código Penal. En cualquier caso, además, se le obligará a devolver los documentos."

" Artículo 10.- Se garantiza el libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de esta ley. (…)"

"Artículo 35.- Todas las instituciones a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, incluida la Dirección General del Archivo Nacional, estarán obligadas a solicitar el criterio de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, cada vez que necesiten eliminar algún tipo documental. También deberán considerar las resoluciones que al respecto emita la Comisión, las que serán comunicadas por escrito, por medio del director general del Archivo Nacional."

"Artículo 36.- Será penado con seis meses a tres años de prisión, el funcionario que autorice o lleve a cabo la eliminación de documentos con transgresión de lo que dispone el artículo anterior, salvo que el hecho configure un delito sancionado con una pena mayor."

En este orden de cosas, consideramos que debe esa Junta Directiva girar las instrucciones correspondientes para que se dé un uso adecuado, un debido archivo y mayor vigilancia sobre los expedientes administrativos que maneja el Instituto, para lo cual puede solicitarse la colaboración del Archivo Nacional; y en el caso concreto de los expedientes objeto de análisis aquí, instruir una investigación que determine concretamente las irregularidades cometidas y se sancione a los responsables, con la presentación de la respectiva denuncia penal si es del caso.

También se recomienda a la Junta Directiva ejercer un mejor control sobre la ejecución de los acuerdos que se tomen, por cuanto resulta palpable de la lectura de los expedientes estudiados que varios de ellos nunca llegaron a concretarse o se hizo de modo incompleto y deficiente: el procedimiento de anulación del acuerdo de adjudicación de la parcela No. 6-30 al señor Manuel Alpízar Vega no se volvió a activar desde el dictamen de la Procuraduría No. C-102-2002 del 18 de abril del año en curso; en el procedimiento administrativo disciplinario en contra de los funcionarios que participaron en la recomendación para la adquisición de las fincas del señor Rafael Artavia Villalobos sólo se nombró al órgano director; y aparentemente la denuncia penal y la acción civil para recuperar el dinero pagado de más en este mismo caso son acciones que aún no se han llevado a la práctica (no constan en los expedientes ni se nos brindó información por el Instituto sobre esta acciones).

Deben, pues, retomarse estos procedimientos cuanto antes, no solo para que se ejecuten debidamente y se logre el fin con ellos propuesto, sino también para que sirvan de pauta y referencia ejemplarizante con miras a que en el futuro no se vuelvan a presentar casos como los aquí examinados. De particular importancia son los procedimientos sancionadores de los funcionarios y ex funcionarios involucrados de modo culposo o doloso en el trámite de los expedientes (lo que conlleva eventualmente la presentación de denuncias penales ante los tribunales de justicia) y las acciones de cobro e indemnización por los daños y perjuicios ocasionados. En ese sentido, no debe perderse de vista el artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a que el ordenar la ejecución de un acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar.

De ustedes, atentamente,

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes          Licda. Susana Fallas Cubero

PROCURADOR AGRARIO ABOGADA DE PROCURADURIA

 

VBC/SFC/vbc

ci:

Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi

Ministro del Ambiente y Energía

Lic. Carlos García Anchía

Director de Asuntos Jurídicos

Instituto de Desarrollo Agrario

Licda. Marielos León Araya

Presidencia Ejecutiva

Instituto de Desarrollo Agrario

Lic. Juan Manuel Cordero González

Director del Área de Calidad de Vida

Defensoría de los Habitantes de la República

Lic. Walter Ramírez Ramírez

Gerente de División de Fiscalización Operativa y Evaluativa

Contraloría General de la República

(oficio de referencia N° 11562)

Se inscribió el 19 de agosto de 1976

2 Nace el 4 de mayo de 1948.

3 Nace por escritura otorgada el 4 de junio de 1976.

4 "ARTÍCULO 32.- Constituyen el patrimonio del Instituto, los siguientes bienes y recursos: (…) b) Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley. c) Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario."

5 "ARTÍCULO 12.- Quedan afectados a los fines de la presente ley: (…) c) Los fundos rústicos pertenecientes a las Municipalidades e Instituciones Autónomas (…)"

6 Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969 y sus reformas: "Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública.

Este patrimonio será administrado por la Dirección General Forestal, la que inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad, cuando sea procedente, por medio de la Procuraduría General de la República, como fincas individualizadas de propiedad del Estado."

"Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si ésta los considerare de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado."

7 "El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista autorización de la entidad correspondiente. En estos casos se anotará claramente que la finca se encuentra localizada en una reserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que quedará sujeta por ley. Esta autorización deberá constar en el plano."

8 Los folios de este expediente tienen dos numeraciones diferentes, aquí se hace referencia a la numeración original, que consta en las copias certificadas para esta Procuraduría por la Secretaría General del IDA, para efectos del presente informe.

9 Que más adelante se citarán en detalle.

10 En la copia del expediente remitido no consta expresamente este dato, pero parece colegirse del resto de su contenido.

11 En los archivos de la Oficina Subregional de Piedras Blancas.

12 Esta aseveración contrastaría con lo que indica el propio plano catastrado, la escritura No. 35 y otros documentos tales como la lista de parceleros para la entrega No. 24 del Proyecto Osa Forestal (folio 101 del expediente) y la Hoja de control de parcelas adjudicadas (folio 113); en todos ellos la cabida es de 126 ha y no de 12 ha; por lo que lo indicado en el acuerdo de referencia más parece ser un error mecanográfico que una declaración de voluntad de traspasar solo 12 hectáreas.

13 El numeral 15 de la Ley No. 7575 dice: "Los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público."

14 Esta Procuraduría, al amparo de los artículos 25 y 27 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, requirió por oficio No. AAA-293-2002 del 19 de julio del 2002 al Instituto de Desarrollo Agrario, respecto de información referente a las gestiones y documentos generados a partir de este inciso, sin que hasta la fecha se haya recibido contestación alguna (salvo el memorial de la Secretaría General de la Junta Directiva No. JD-262-02 del 24 de julio siguiente en que remite el asunto a la Dirección de Asuntos Jurídicos de ese ente).

15 Errónea lectura del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que claramente otorga la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no es a la Procuraduría General de la República, sino al jerarca del ente respectivo, en este caso, a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, previo dictamen favorable de aquella.

16 El cuál tuvo que ser solicitado al Ingeniero Salas Fonseca, quien actualmente no desempeña ningún cargo en el IDA, y lo tenía en su casa de habitación, según se nos informó en la Institución.

17 Únicamente se comete el error de indicar que 7.42 ha. constituyen el 18.77% de 40.84 ha. cuando significan el 18.17%.

18 Respecto de este estudio se afirma en el Oficio DFDA-368 de 3 de agosto del 2000, suscrito por José Agustín Villalobos Salazar, Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos: "es el hecho generador que sirvió de fundamento: Al Perito Valuador, a la Comisión Técnica de Compra de Fincas, a la negociación del inmueble por el Señor Presidente Ejecutivo y finalmente, a la toma de decisiones a este respecto, por parte de la misma Junta Directiva." (folio 167).

19 Con estas medidas, el área de bosque y protección corresponde a 46.26% de la finca.

20 Sin embargo, revisado el expediente de procedimiento administrativo disciplinario, no se encuentra en él otra diligencia posterior a la constitución del Órgano Director del procedimiento administrativo.

21 Declarada inconstitucional por la Sala Constitucional en resolución No. 546-90 de las 14 horas 30 minutos del 22 de mayo de 1990.

22 Ver Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4ª Edición, 1998,p. 269.

23 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición. Tomo II. Madrid, Editorial Espasa Calpe S.A., 2001. P. 1258.

23 Ibíd, p. 892.

24 Enajenación se define como la "Transmisión de la propiedad de un bien, o de la titularidad de un derecho o de una obligación a un patrimonio distinto." Enciclopedia Jurídica Básica, Vol.II, Madrid, Editorial Civitas, 1995, p.2772.

25 Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo III, Madrid, Marcial Pons, 5ª Edición, 1993, p.89.

26 Ibídem, p.93.

27 Sentencia de las nueve horas treinta minutos de 6 de junio de 1936.

28 Sentencia de Casación No. 122 de las dieciséis horas quince minutos del 16 de noviembre de 1965.II Semestre, II Tomo de la Colección de Sentencias. Cfr. la sentencia de esa Colección, año 1958, I Semestre, pp.376 y ss, considerando XIV.

29 Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, No. 10166 de 1988, 1048 de 1988 y 9282 de 1987. Tribunal Superior Contencioso Administrativo, resolución No. 1851 de 1976 y Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera, No. 910 de 1987. Dictamen C-004-98 del 7 de enero de 1998 y Opinión Jurídica OJ-064-2002 del 30 de abril del año en curso.

30 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4ª Edición, 1998, p.279.

31 Administración Forestal del Estado, que compete al Ministerio del Ambiente y Energía de acuerdo con el artículo 5 de la Ley Forestal vigente y el numeral 3 de su Reglamento. A partir de la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, esas competencias se ejercen mediante esa estructura administrativa (artículo 22 de ese cuerpo legal).

32 Posteriormente deberá leerse Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas y Ministerio del Ambiente y Energía, de acuerdo con las leyes números 7152 de 5 de junio de 1990 y 7554 de 4 de octubre de 1995.

33 Según el "Estudio Técnico Forestal Finca Agropecuaria Savegre", elaborado por el Ingeniero Forestal Gil Ruiz Rodríguez y rendido según oficio NºUFSC-039-99, mediante los estudios técnicos correspondientes se estableció que un 77% (297.22 has.) del área de la finca Savegre es zona de reserva. Se afirma, entre otros aspectos fundamentales: "...Por las condiciones de vegetación, suelos y pendiente se considera esta área como zona de reserva o protección que para fines del IDA son "Areas No Parcelables...". (Dictamen C-001-2000 del 6 de enero del 2000).

34 Incluso los inscritos dentro de la categoría de propiedad forestal privada (Título III de la Ley Forestal vigente).

35 "Artículo 20.- El Poder Ejecutivo traspasará al Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), aquellas tierras que sean declaradas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería como de aptitud agrícola. En los estudios para los fines especificados de calificación de los terrenos, se les dará audiencia obligada a la Dirección General Forestal y al Instituto de Tierras y Colonización. Los terrenos que según la calificación, sean de aptitud forestal, el Estado los conservará como parte de su patrimonio forestal, pero podrá traspasar al ITCO o a otras entidades, terrenos de aptitud forestal, cuando se dediquen a establecer en ellos colonias para la explotación forestal."

36 "Esta normativa permitió el aprovechamiento de productos forestales en las reservas nacionales y fincas del Estado, directamente por la Dirección General Forestal, o mediante concesiones o permisos otorgados por la misma, a través de un proceso de licitación y de conformidad con planes técnicos de manejo forestal (artículos 41, 46 y 58), así como labores de pastoreo, previa autorización de la misma Dirección (artículo 81)." (Dictamen de esta Procuraduría, No. C-103-98 del 8 de junio de 1998, véase también el desarrollo hecho en este pronunciamiento de la evolución del concepto del patrimonio natural del Estado).

37 "Que los cerros que existen alrededor del Golfo Dulce y en la Península de Osa son en su mayoría de topografía quebrada hasta fuertemente pendiente, de suelos arcillosos con poca fertilidad, y de alta pluviosidad hasta seis metros de lluvia anual; y consecuentemente estos terrenos no son aptos ni para la agricultura ni para la ganadería. El uso más adecuado para ellos sería la explotación racional de los recursos forestales, protegiendo a la vez las cuencas hidrográficas que proveen el agua a las áreas agrícolas de la zona." (considerando 2° del Decreto No. 8494-A de 28 de abril de 1978). Las modificaciones a este Decreto obedecen a la incorporación, dentro de la delimitación inicial, de terrenos de aptitud agropecuaria, según se verificó con inspecciones y estudios efectuados posteriormente por la Dirección General Forestal y el Instituto Tecnológico de Costa Rica: "dentro de dicha Reserva quedaron comprendidos algunos terrenos de aptitud agropecuaria, reducidos a dominio particular, que no tienen razón de estar sometidos al régimen forestal, debiendo, consecuentemente, ser excluidos de ella." (considerando 2° de los Decretos números 9388-A del 30 de noviembre de 1978 y 10142-A del 12 de junio del año siguiente).

38 Reiteradas posteriormente por el señor Gilberto Rodríguez Soto, otro funcionario del IDA, refiriéndolas a la Ley Forestal No. 7575.

39 En esta misma línea, el informe final con recomendaciones rendido por la Defensoría de los Habitantes en el Expediente No. 10165-23-2000-QJ, relativo a esta misma adjudicación: "El ordenamiento jurídico es un cuerpo integral en el que las normas deben ser interpretadas en armonía con las otras, (principio elemental de hermenéutica jurídica) de modo que no es dable a ninguna autoridad administrativa fundamentar un acto con base en una norma [decreto de expropiación] obviando la existencia de las demás, máxime si como es el presente caso, se trata de una disposición de inferior rango frente a normas superiores con rango de ley que señalan obligaciones específicas que impiden ¾ so pena del establecimiento de responsabilidades en caso de transgredirlas¾ la realización del fin que se le opone. (…) La promoción de procesos de parcelación con base en ese sólo decreto ejecutivo obvia y desconoce ilegítimamente normas de rango legal que vinculan al IDA y en consecuencia todas aquellas adjudicaciones en tierras con vocación forestal sea que estén o no cubiertas de bosque o inaptas agrícolamente, constituyen actos administrativos que atentan contra los criterios de razonabilidad, lógica y conveniencia que de acuerdo a la Ley General de la Administración Pública son parte esencial de su fundamento para ser válidos y eficaces." (la frase entre corchetes no pertenece al original).

40 También desconoce estos principios en su oficio DL-1281-93 del 20 de setiembre de 1993: "Lo anterior significa que si el propio Estado [Poder Ejecutivo] cambió la finalidad forestal original por una explotación agropecuaria conforme a la Ley de Tierras y Colonización, en los terrenos adquiridos por el IDA del propio Estado debe aplicarse esta última Ley, sea la Ley # 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas y no la Ley Forestal, pudiendo y debiendo entonces el Instituto entregar títulos de propiedad, pues se trata de un asentamiento campesino." (lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

41 Como se explicará más adelante.

42 Que presenta diferencias entre lo consignado en el acuerdo de adjudicación por un lado, y en los documentos preparatorios de éste, la escritura de traspaso y el plano catastrado, por otro.

43 Sin verter criterio acerca de su legalidad.

44 En el texto de la consulta, así como en el dictamen rendido como respuesta, puede desprenderse fácilmente que el tema planteado no concierne al patrimonio forestal del Estado, sino más bien a la zona marítimo terrestre, de normativa específica.

45 En mayo del 2000, el señor Jimmy Garita Hernández de la Sección de Topografía informa que el área de protección y bosque de la finca A es de casi 17 hectáreas, para un porcentaje de 46.26% de área no parcelable, lo que es verificado posteriormente con una inspección en la que participaron varios jefes de Departamento del mismo IDA.

46 Este acuerdo es incluso citado por el propio Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario de entonces, Ing. José Joaquín Acuña Mesén, en Oficio No. PE-431 de 17 de agosto de 1998, dirigido a la Dirección General de Auditoría del Departamento de Organismos Descentralizados de la Contraloría General de la República, al consultársele sobre "el porcentaje de reserva natural que deben tener como máximo los terrenos que se adquieren para formar asentamientos campesinos", por lo que difícilmente era ignorada su existencia a lo interno del Instituto.

47 Ya la Procuraduría General de la República se ha manifestado anteriormente en cuanto a que "enajenar" implica la transmisión de la titularidad de un bien o derecho, por cualquier título (dictámenes Nos. C-026-2001 de 7 de febrero del 2001 y OJ-058-97 de 4 de noviembre de 1997).