C-249-2002

23 de setiembre del 2002

Licenciado

Juan Bautista Moya Fernández

Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica

Presente

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° DEJ/1125/02 de 19 de agosto del año en curso, recibido el 22 de ese mismo mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre la posibilidad de realizar la Asamblea de Beneficiadores y el Congreso Nacional Cafetalero a destiempo, para que dicho Congreso nombre la Junta Directiva del ICAFE.

I.- ANTECEDENTES

1.- Criterio Unidad de Asuntos Jurídicos del ente consultante.

    Mediante oficio n.° UAJ-149-2002 del 19 de agosto del año que corre, suscrito por el Lic. Adolfo Lizano González, jefe la Unidad de Asuntos Jurídicos del ICAFE, en lo que interesa, señala lo siguiente:

" Es criterio de esta Unidad que, ante una laguna en el ordenamiento jurídico, tomando en cuenta las consecuencias que eso implica para el funcionamiento de la institución, en consideración del interés público, y en aplicación de los artículos 9 y 10 de la Ley General de la Administración Pública, resulta posible la realización de la Asamblea de Beneficiadores y el Congreso Nacional Cafetalero, siendo que la causa del atraso fue ajena a la Administración y debido a una orden de la Sala Constitucional. Es de aclarar que la Sala Constitucional procedió a resolver el Recurso de Amparo en momentos en que los plazos se encontraban vencidos, debiendo estar la institución acéfala ante la situación legal que no contempla causas de aplazamiento para la convocatoria de órganos administrativos para la Celebración del Congreso Nacional Cafetalero y el posterior nombramiento de Junta Directiva.

Finalmente, siendo que la celebración de dichos actos y el eventual nombramiento de la Junta Directiva se haría a destiempo, y que los nombramientos de Directores se realizan los tercero domingos de agosto del año que corresponda, esta Unidad considera que el período de nombramiento de los Directores sería hasta el tercer domingo del año 2004."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

    Revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente, que por mandato legal le compete al órgano asesor, no hemos encontrado un pronunciamiento en el que se haya abordado la cuestión planteada.

II.- SOBRE EL FONDO.

    La Ley n.° 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas, Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, señala, en su numeral 103, que compete al Congreso Nacional Cafetalero nombrar a los miembros de la Junta Directiva del ICAFE por dos años, pudiendo ser reelectos, con base en las ternas que elaboran las asambleas de los sectores productor, beneficiador, exportador y torrefactor. Dicho Congreso debe celebrarse el tercer domingo de agosto del año en que corresponda efectuar los nombramientos de la Junta Directiva. En el caso que nos ocupa, debió realizarse el 18 de agosto del año en curso.

    Asimismo, en el numeral 109 de ese cuerpo normativo, se fija un mes preciso para que el ICAFE convoque a los representantes acreditados ante la Asamblea Nacional Electoral de Beneficiadores del Café – el de julio-, con el único fin de nombrar a nueve representantes propietarios y cuatro suplentes ante el Congreso Nacional Cafetalero.

    Por otra parte, estamos claros que las causas de la no celebración de la Asamblea Nacional de Beneficiadores y el Congreso Nacional Cafetalero en las fechas fijadas por ley, no son imputables a quienes estaban en el deber de convocarlas, sino, y como es público y notorio, a la orden del Tribunal Constitucional de no realizar la Asamblea Nacional de Beneficiadores hasta tanto no se resolviera un recurso de amparo, el cual, finalmente, fue rechazado (véase la resolución n.° 7814-02. En igual sentido, véase también la resolución n.° 8990-02).

    Adoptando como marco de referencia lo anterior, estamos claro que el tema que nos ocupa resulta un tanto escabroso, no solo por su escaso tratamiento en la doctrina especializada, sino ante la falta de pronunciamientos sobre cuál es la posible y razonable solución que se debe adoptar en estos casos. Incluso, el Tribunal Constitucional declinó la competencia cuando se le planteó este asunto, aduciendo que no podía emitir un criterio en una opinión consultiva, ya que se le plantó el caso en términos hipotéticos, y no reales. Al respecto, en el voto n.° 3861-99, expresó lo siguiente:

"Tampoco corresponde a esta jurisdicción indicarle a la Asamblea Legislativa ‘ Cuál sería el procedimiento constitucionalmente válido, cuando el día máximo en que debe aprobarse un proyecto de Modificación al Presupuesto, no haya quórum), tal y como lo consultan los señores diputados. Lo planteado es una situación hipotética que no guarda relación con el trámite del proyecto consultado, puesto que en este caso, el ‘ día máximo’ en que debió aprobarse, sesión número 163 del día nueve de marzo del año en curso, si hubo quórum, tanto así que el proyecto fue aprobado en votación. Con respecto a este último planteamiento, tenemos que de conformidad con lo que establece el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede la consulta legislativa de Constitucionalidad, cuando la duda tenga directa relación con un asunto que se encuentre en trámite en la Asamblea Legislativa y no con respecto a situaciones hipotéticas o eventuales."

    Por otra parte, es muy común que el Constituyente fije fechas o plazos para la realización de determinados actos ( artículo 179 constitucional) o para el nombramiento de determinados funcionarios ( artículo 163 constitucional). Lo mismo ocurre con el legislador, quien también ha seguido esa práctica, verbigracia: en el Código Municipal, Ley n.° 7499 de 30 de abril de 1998, donde se fija el primer domingo de diciembre del presente período constitucional, para elegir a los alcaldes, o la Ley de la Defensoría de los Habitantes de la República, Ley n.° 7319 de 17 de noviembre de 1992, donde se establece que el nombramiento del Defensor de los Habitantes de la República debe hacerse dentro del mes anterior al vencimiento de su período o a partir de la vacante del cargo ( artículo 8). Desde esta perspectiva, la regulación que se encuentra en la Ley 2762 no resulta nada extraña a lo que ha sido el proceder histórico del Constituyente y del legislador. No obstante lo anterior, no encontramos una solución en el ordenamiento jurídico, de cuál debe ser el procedimiento a seguir en el eventual caso de que el acto o el nombramiento no se realice en la fecha o plazo señalado. Ello no se debe, de ninguna manera, a que exista una constante histórica en el cumplimiento cabal de las normas constitucionales y legales; más bien, en los últimos años, hemos visto una tendencia a obviar las fechas y los plazos constitucionales y legales, verbigracia: en los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en el nombramiento del Defensor de los Habitantes de la República, etc.

    Ante el incumplimiento de las fechas y los plazos fijados, consideramos que el ordenamiento jurídico ofrece una solución, sobre todo en aquellos casos en los cuales la causa del incumplimiento no es imputable a los operadores jurídicos llamados a aplicar la norma jurídica. A nuestro modo de ver, la eventual incompetencia por razón del tiempo del órgano llamado a adoptar el acto, debe ceder ante la imperiosa necesidad de evitar un daño irreparable al interés público. Con base en lo anterior, existen varias razones para sostener la tesis de que la competencia se puede ejercer a pesar de que se hayan vencido las fechas o plazos.

    En primer lugar, cuando se presenta un caso de fuerza mayor o fortuito o una causa irresistible – como ha acontecido en el asunto que nos ocupa- no imputable a los operadores jurídicos llamados a dar cabal cumplimiento a la norma jurídica, se produce una situación extraordinaria o anormal, frente a la cual se debe buscar una solución extraordinaria o inusual, para evitar un grave daño al interés público. A nuestro modo de ver, los plazos o fechas máximas o exclusivas que se encuentran en una norma jurídica, ante una situación extraordinaria que impide realizar los respectivos actos, se transforman en plazos o fechas de referencia, por lo que, una vez removido el obstáculo que impide ejercer la competencia, el órgano jurídicamente estaría habilitado para ello. En esta dirección, es plenamente aplicable el aforismo latino temporis dilationem tribuit (la dilación concede un plazo). En esta línea de pensamiento, el ordenamiento jurídico administrativo, sienta el principio de que el transcurso del plazo no extingue la competencia (artículo 63.3 de la Ley General de la Administración Pública), al tiempo que reputa válido el acto recaído fuera del plazo (artículo 329.3 del mismo cuerpo normativo).

    Por otra parte, adoptando como parámetro las normas de razonabilidad y de sentido común, lo lógico y conveniente es proceder a realizar, lo más pronto posible, la Asamblea Nacional de Beneficiadores y el Congreso Nacional Cafetalero para integrar un órgano clave y fundamental de un ente público no estatal, como lo es su Junta Directiva. El no adoptar esta posición, conllevaría el asumir una posición irracional, desproporcionada y sin sentido, ya que, en este caso, habría que esperarse hasta el año 2003 para nombrar la Junta Directiva, lo cual no es lógico ni conveniente y, por ende, podría causar graves daños al interés público, máxime que la actividad cafetalera nacional constituye un pilar fundamental de nuestra democracia económica y, por consiguiente, un elemento clave de nuestra paz social. A mayor abundamiento, tampoco podemos dejar de lado que el Tribunal Constitucional ha señalado que los principios de razonabilidad y de proporcionalidad tienen cobertura constitucional; de ellos los operadores jurídicos pueden derivar criterios heurísticos, cauces seguros, a través de los cuales se pueden resolver problemas como el que estamos comentado. En pocas palabras, el principio de razonabilidad constituye un soporte jurídico suficiente para adoptar la postura que estamos siguiendo en este pronunciamiento.

    En tercer lugar, el ordenamiento jurídico debe dar respuesta a una situación provocada por la aplicación de sus propias normas jurídicas. En efecto, las normas de la Ley n.° 2762 se han debido de incumplir para acatar otra norma legal, concretamente: el numeral 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ante esta situación, no existe más alternativa que buscar un mecanismo o procedimiento para cumplir con el fin de la norma afectada y, de esa forma, lograr el normal y adecuado funcionamiento del sistema jurídico, máxime que en el presente caso el Tribunal Constitucional ha validado el sistema electoral dentro de la estructura del ICAFE, el cual no es inconstitucional ni antidemocrático, "… al rechazar la acción [se refiere al voto n.° 7702-02]" y no considerar inconstitucionales la forma de cómo están representados los distintos sectores cafetaleros en el Congreso Nacional y en la elección de la Junta Directiva del ICAFE (véanse los votos citados supra). Esa finalidad se logra con la celebración de las asambleas de los órganos colegiados en fechas posteriores a las fijadas por el legislador y, con ello, no sólo se cumple ese objetivo, sino que se preserva la unidad del sistema jurídico. En esta dirección, resulta aplicable el principio lex ordinem naturalem coservare jubet ( la ley manda conservar el orden natural).

    En cuarto término, existe un marcado interés público en que el máximo órgano del ICAFE continúe ejercicio las potestades que el ordenamiento le otorgó. En efecto, no podemos dejar de lado la naturaleza jurídica de ICAFE: ente público no estatal y, por ende, le corresponde ejercer un conjunto de potestades claves para la realización del fin público. En esta dirección, es importante traer a colación lo que la jurisprudencia judicial y administrativa han predicado de este tipo de entes. En efecto, en el dictamen C 253-87 de 17 de diciembre de 1987, indicamos lo siguiente:

"Se reconoce doctrinalmente el concepto de institución pública no estatal como aquella que, si bien se rige por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal. Así: ‘Si bien es frecuente en el lenguaje común (incluso en muchos autores contemporáneos) hablar indistintamente de ‘entes públicos’ y ‘entes estatales’ como sinónimos, tales conceptos no son intercambiables entre sí. El mérito de haber señalado la diferencia pertenece a SAYAGUEZ LASO, quien expresa

‘La doctrina clásica sostenía que las personas eran del Estado, creadas por el Estado y para el Estado. Ello llevaba a una perfecta coincidencia de los conceptos de persona pública y entidad estatal. En otras palabras, toda entidad estatal era pública y toda persona pública era necesariamente estatal. Como corolario, si una entidad no era estatal, forzosamente se regulaba por el derecho privado, no podría ser pública. En definitiva, público y estatal venía a se la misma cosa ‘El concepto tradicional pudo ser exacto durante el siglo pasado, cuando existían solamente las entidades estatales territoriales. No lo es ahora porque, como ya hemos dicho, existen entidades no estatales reguladas indudablemente por el derecho público...’. ‘...personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la administración pública, sea porque el legislador las creó con este carácter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. No obstante dichas instituciones en todo o en parte se regulan por normas de derecho público’. (GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones Machi, Buenos Aires, 1977, pág. XI-8)’.

Queda claro de lo expuesto, que una institución puede estar regida por normativa de Derecho Público, y por ende ser considerada de carácter público, sin que ello conlleve la necesaria conclusión de que está adscrita al Estado"

    Por su parte, en el dictamen No. C-127-97 de 11 de julio de 1997, refiriéndonos a los Colegios Profesionales, entes que, dada su naturaleza, se ubican en los no estatales, expresamos lo siguiente:

"A la luz de la anterior normativa, resulta claro que el Colegio de Médicos y Cirujanos, al igual que los demás colegios profesionales, constituye una persona de Derecho Público de carácter no estatal, en virtud de las funciones que se le han encomendado.

Bajo la denominación de ‘entes públicos no estatales’ se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta -total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función.

En relación con el carácter público de esta figura jurídica, la Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse indicando que la ‘... razón por la cual los llamados «entes públicos no estatales» adquieren particular relevancia para el Derecho Público reside en que, técnicamente, ejercen función administrativa. En ese sentido, sus cometidos y organización son semejantes a los de los entes públicos. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. El ente, a pesar de que su origen puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía disciplinarias, normativas, etc. En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos. Es, en esa medida, que se considera Administración Pública’" (O.J.-015-96 de 17 de abril de 1996).

    En conclusión, los entes públicos no estatales son aquellos que ejercen una función administrativa, a pesar de que no pertenecen al Estado y están fuera de su órbita y, por ende, en uso de las potestades públicas emiten actos administrativos, por lo que están sujetos a los principios, institutos y normas del Derecho Administrativo, en especial a los de legalidad y del control jurisdiccional de sus actuaciones.

    Así las cosas, y con base en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresa que la norma administrativa – en este asunto el ordenamiento jurídico- debe interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular, la mejor solución, en este caso, es que se realicen los actos fuera de la fecha legal, ya que de esa forma se evitan graves trastornos e interrupciones al ejercerse potestad públicas indispensable para garantizar y preservar el interés público.

    Por otra parte, no estamos en el supuesto de una prórroga del plazo del nombramiento de unos miembros de un órgano colegiado, a quienes se les ha vencido su mandato, tesis que ha sido descartada por la Procuraduría General de la República. En efecto, en los momentos actuales, la Junta Directiva del ICAFE está acéfala, en vista de que la mayoría de sus miembros no han sido designados para los respectivos puestos, por lo que no se está en el supuesto de unos funcionarios públicos a quienes próximamente les expira el plazo legal para el cual fueron designados.

    En sexto lugar, en el seno de la Asamblea Legislativa se ha desarrollado, a lo largo de los años, una costumbre secudum lege. Ante la insuficiencia de las normas constitucionales y legales, que guardan silencio en los casos en los cuales el Parlamento no ejerce la competencia dentro del plazo constitucional o legal, se ha construido una práctica parlamentaria que ha permitido el ejercicio de la competencia fuera del plazo o después de la fecha señalada. Piénsese, por un momento, la gran cantidad de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia que fueron nombrados fuera del plazo constitucional o los casos del Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes de la República, quienes también se encuentran en la misma situación. Si bien el Derecho Parlamentario reconoce a la costumbre, prácticas o usos parlamentarios como una fuente formal no escrita de este subsitema del ordenamiento jurídico ( fuente sociológica), no encontramos ningún impedimento jurídico para su aplicación analógica en el Derecho Administrativo. En primer lugar, porque es procedente la interpretación analógica en este supuesto, ya que son casos similares. En segundo término, porque el numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública señala expresamente que las normas no escritas - tales como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de Derecho- sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

III.- CONCLUSIÓN.

    La Asamblea Nacional de Beneficiadores y el Congreso Nacional Cafetalero se pueden realizar fuera de las fechas establecidas en la ley y, de esa forma, es posible que dicho Congreso nombre a la Junta Directiva del ICAFE para el período que vence el tercer domingo del 2004.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

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