C-252-2002

San José, 24 de setiembre del 2002

Doctor

Manuel Amador Hernández

Presidente Junta Directiva

Colegio de Abogados de Costa Rica

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio número ICCJ 207-2001, de 23 de julio del 2001, suscrito por su antecesor, el Licenciado Juan Diego Castro Fernández, mediante el cual se consultan varios aspectos referidos a la eventual incidencia que tendría la promulgación del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada -Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001, publicado en La Gaceta Nº 133 del 11 de julio del mismo año-, en el contenido del dictamen C-055-2001 de 27 de febrero del 2001, emitido por este Despacho; especialmente porque su ordinal 2º, inciso h), elimina el refrendo estatal de los títulos expedidos por las universidades privadas y, en adelante, el CONESUP asumirá respecto de ellos, una función puramente registral.

    Más concretamente, se consulta lo siguiente:

1. ¿Cuál es el impacto de esta medida, en qué sentido modifica su Dictamen aludido, al no haber refrendo y autorrogarse el CONESUP, por vía de decreto, funciones puramente registrales?
2. ¿Cómo puede actuar el Colegio de Abogados y cualquier otro Colegio, en caso de encontrar alguna irregularidad en el otorgamiento de un título?
3. ¿Cuál es el valor de las declaraciones juradas y las certificaciones con que se registran los títulos en lo sucesivo?
4. ¿En qué situación quedan las medidas cautelares que hemos venido decretando? ¿Podemos seguirlas decretando según las reglas de su Dictamen?
5. ¿Se puede en vía administrativa impedir una incorporación cuando se compruebe una irregularidad en una titulación o debe ir el Colegio a la vía judicial?

    De previo a referirnos, de manera general, a su consulta, ofrecemos las disculpas del caso, por la tardanza en la emisión de nuestro criterio, todo justificado en el alto volumen de trabajo que ha venido manejando este Despacho.

    Para brindar una adecuada respuesta a su consulta, estimamos necesario abordar una a una las interrogantes vertidas.

I.-Sobre lo consultado.

    La principal preocupación que se logra inferir de la presente consulta versa sobre la eventual incidencia que tendría la promulgación del nuevo Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada en el contenido del dictamen C-055-2001 de 27 de febrero del 2001, emitido por este Despacho; especialmente porque su ordinal 2º, inciso h), elimina el refrendo estatal de los títulos expedidos por las universidades privadas y, en adelante, el CONESUP asumirá respecto de ellos, una función puramente registral.

    Para brindar una adecuada respuesta a esa interrogante, estimamos necesario analizar, en primer término, la naturaleza     jurídica de la actividad registral y el caso concreto del CONESUP, respecto a la inscripción de títulos expedidos por la universidades privadas; en segundo lugar, interesa abordar el tema de los mecanismos que otorga el ordenamiento jurídico para modificar esos asientos registrales.

1. La inscripción registral como acto administrativo.

    Comencemos por indicar, que la determinación de la naturaleza jurídica de la función o actividad registral ha resultado un tema sumamente intrincado y controvercial, que no ha tenido una solución pacífica en doctrina. Tenemos, por un lado, la doctrina de corte privatístico, que la engloba en los actos de jurisdicción voluntaria o actividad no contenciosa, pues el propio vocablo de "jurisdicción" es extraño al ámbito en que actúa el funcionario registral; y por el contrario, la administrativista que con preponderancia la considera "dentro de los actos administrativos" (Remito al dictamen C-128-99 de 24 de junio de 1999).

    En un primer momento, este Órgano Asesor negó la naturaleza de acto administrativo a las inscripciones registrales, especialmente porque consideró que esa actividad era una función de orden eminentemente técnico, es decir, de mera comprobación, pues en ella no se emite juicio alguno sobre la validez del acto que se registra; con lo cual se descartaba toda posibilidad de aplicar a dichas inscripciones el régimen de nulidades de la Ley General de la Administración Pública (remito al dictamen C-207-92 de 11 de diciembre de 1992).

    Sin embargo, orientado por la opinión del sector mayoritario de la doctrina italiana, que clasifica los actos de registro o inscripciones dentro de los meros actos administrativos o de conocimiento, en atención a que los efectos jurídicos operan por mandato legal y no por una declaración de voluntad autónoma de la Administración, este Órgano Superior Consultivo modificó tácitamente el anterior criterio mediante el dictamen C-189-96 de 27 de noviembre de 1996, en el   que se indica, expresamente, que el acto de registro es un acto administrativo.

    Más recientemente, en los dictámenes C-128-99 de 24 de junio de 1999 y C-167-2001 de 5 de junio del 2001, se hace un extenso y completo análisis del tema de la actividad registral como función administrativa, y por consiguiente, se reconoce la naturaleza administrativa del acto de registro.

    Siguiendo la línea sentada por los últimos pronunciamientos supra citados, debemos advertir que si bien la aceptación de la inscripción registral como acto administrativo, no ha sido pacífica, nuestra jurisprudencia administrativa más reciente sí lo ha calificado como tal.

    Ahora bien, en cuanto al punto consultado, interesa advertir que el CONESUP, aún antes de la reforma introducida por el Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001, ha tenido a su cargo la inscripción registral de los títulos académicos expedidos por las universidades privadas.

    En lo que interesa, el numeral 37 del Decreto Ejecutivo Nº 19650 de 18 de abril de 1990 –publicado en La Gaceta Nº 97 de 23 de mayo del mismo año-, establecía:

"Artículo 37.-Todo título expedido por las universidades privadas, deberá inscribirse en la Secretaría Técnica que pondrá en él un refrendo, cuando sea conforme con las disposiciones legales. Una vez satisfecho este requisito, dichos títulos tendrá igual validez que los expedidos por las universidades o instituciones de educación superior estatales (...)"

    En sentido similar, el ordinal 37 del Decreto Ejecutivo Nº 25071 de 26 de marzo de 1996 –publicado en La Gaceta Nº 78 de 24 de abril del mismo año-, disponía:

"Artículo 37º.Todo título expedido por las universidades privadas y que tengan por objeto acreditar un grado universitario, deberá ser refrendado por la Secretaría Técnica e inscrito ante el CONESUP."

    Actualmente, el artículo 2º, inciso h) del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001, publicado en La Gaceta Nº 133 del 11 de julio del mismo año-, establece:

"Artículo 2º.- Corresponde al CONESUP el ejercicio de las funciones y atribuciones que expresamente señala su Ley de Creación y aquellas que se establezcan de conformidad con el presente Reglamento y derivadas de aquella. En el ejercicio de su competencia el CONESUP deberá, cumplir con las siguientes tareas:

(...)

h. Inscribir los títulos que expidan las universidades privadas previa declaración jurada, del Rector ante notario público, dando fe de que se cumplió con los requisitos académicos y legales establecidos."

    En este punto interesa indicar que con base en la doctrina emanada de la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, este Órgano Superior Consultivo estima que, indistintamente de la normativa vigente en un momento determinado, la inscripción de títulos expedidos por las universidades privadas, constituye una extensión legítima del deber de fiscalización y vigilancia que le compete ejercer al Estado, a través del CONESUP, en materia de educación privada (resolución Nº 7494-97 de las 15:45 horas del 11 de noviembre de 1997). Si bien la resolución aludida se refiere al Decreto Ejecutivo Nº 19650 de 18 de abril de 1990, hoy derogado por el Nº 29631-MEP, op. cit., lo cierto es que la obligación de inscribir los títulos otorgados por las universidades privadas ha perdurado hasta nuestros días, razón por la cual estimamos que lo indicado en ese fallo se mantiene vigente.

    Al respecto, la Sala expresó:

"Artículo 37: Lo cuestionan en cuanto crea el requisito de que los títulos que expidan las universidades privadas deben inscribirse ante el CONESUP, haciendo depender dicha validez de esa inscripción, exigencia que introduce además una discriminación en perjuicio de las universidades privadas, pues a las públicas no se les somete a semejante control.- También esa disposición es producto de la facultad de fiscalización y vigilancia que debe ejercer el CONESUP. Ese órgano es encargado de fiscalizar la enseñanza privada y no la pública, por lo que es lógico que ni la Ley, ni el Reglamento establezcan requisito alguno a la enseñanza universitaria pública. Con relación a la enseñanza pública, el Estado tiene la dirección de la misma, conforme establece el artículo 81 de la Constitución Política. El artículo 3 inciso e) de la Ley 6693 antes citada, establece claramente que corresponde al CONESUP ejercer la vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá el Poder Ejecutivo, el cual deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de la Ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas. Lo anterior significa que la Ley faculta al CONESUP para realizar esa vigilancia e inspección conforme lo indica en detalle el Reglamento. De ahí que el artículo 37 que se impugna no contradice lo establecido en el artículo 14 de la Ley, el cual señala que las universidades privadas estarán facultadas para expedir títulos académicos. De manera que, si bien es cierto, las universidades privadas pueden expedir títulos académicos, ello debe hacerse bajo la debida vigilancia e inspección del Estado, por cuanto es responsabilidad de éste garantizar que la libertad de educación se cumpla efectivamente, por tratarse, como se ha mencionado antes, de un derecho humano fundamental. Es deber del Estado asegurarse de que los títulos académicos que se expidan, efectivamente cumplan con los requisitos previamente autorizados, pues sólo así se logra controlar que los profesionales que van a ejercer estén mínimamente capacitados." (resolución No.7494-97 op. cit. Lo destacado y subrayado, no es del original. Criterio reafirmado en las resoluciones Nºs 2001-07892 de 10 de agosto del 2001 y 2001-09489 de 25 de setiembre del mismo año).

    Sin lugar a dudas, la educación, como medio que le permite alcanzar al individuo el más pleno desarrollo de su condición humana, y por ende, el mejoramiento de la vida social en tanto conjunto armónico de quienes la conforman, ha sido consagrada expresamente como un derecho fundamental, intrínseco a la dignidad humana (Dictamen C-283-2000 de 13 de noviembre del 2000).

    No obstante esa conceptualización de la enseñanza como libertad, no es irrestricta. Muy al contrario, según lo ha perfilado la jurisprudencia constitucional, en el caso de la enseñanza privada, ésta es de interés público, y por ello, el Estado tiene el deber de inspeccionarla y fiscalizarla (Artículo 79 constitucional); tutela que abarca las universidades privadas (Ley de Creación del CONESUP -Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981 y sus reformas-, en especial lo dispuesto en su artículo 3º, inciso e).

    Recientemente, refiriéndose al control del Estado sobre la educación privada universitaria, y especialmente a la inscripción de títulos, la Sala Constitucional indicó:

"Es indiscutible que dentro de una sociedad como la costarricense, en que la educación constituye parte integral de los valores y principios inculcados a los niños, jóvenes y a todos los habitantes del país en general, que sea imperativo para la sociedad contar con instituciones que controlen la calidad de la educación que se imparte y la probidad con que se ejerce la profesión, puesto que es absolutamente lógico que los estudiantes, una vez que se egresan de la educación formal universitaria, pasan a formar parte de los profesionales que prestan sus servicios a la comunidad; obviamente, existe un interés público en que la calidad de esos servicios sea la mejor, puesto que si el resultado es el contrario, afectará directamente a la comunidad de usuarios. Es en este contexto que la Sala entiende la importancia y labor de las instituciones involucradas en el proceso de formación integral de los estudiantes, así como de la importancia del ejercicio de las profesiones liberales y de los órganos que controlan la prestación de esos servicios. Para concretar la función de control existen varios órganos o niveles involucrados en nuestro sistema: en primera instancia están las propias universidades, sean públicas o privadas, que tiene la responsabilidad de dirigir la formación de sus estudiantes no solo cumpliendo con los requisitos establecidos legalmente sino, también, en lo que atañe a la formación personal y ética, puesto que son ellas las que expiden los títulos profesionales. En el caso de las universidades privadas -como es el asunto particular de la recurrente- es la universidad de que se trate la que debe cumplir, además, con los requisitos establecidos por el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada. Es por ello que extiende un título de licenciatura, pero que requiere, para su total validez y eficacia, el refrendo expedido por el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, específicamente, por su Secretaría Técnica, que es la encargada de, previo la revisión de los requisitos formales y necesarios, dar la autorización para expedir el título y de inscribirlo en sus registros (artículos 37, 38, 49 y 40 del Decreto Ejecutivo número 25071-MEP del veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y seis y sus reformas). Otro órgano de control, involucrado en el proceso, es la función que cumplen los colegios profesionales, cuya naturaleza ha sido reconocida por esta Sala, entre otros precedentes en la sentencia número 6847-98 de las quince horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y ocho " (resolución Nº 2001-09035 de las 10:15 horas del 7 de setiembre del 2001, y en sentido similar, la 2001-09036 de las 10:16 horas del 7 de setiembre del mismo año, ambas de la Sala Constitucional).

    De la relación de normas y sentencias trascritas, puede deducirse que tanto el refrendo –hoy inexistente-, como la inscripción registral de los títulos académicos expedidos por las universidades privadas, que continúa efectuando el CONESUP al tenor del el artículo 2º, inciso h) del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP, son manifestaciones propias del poder de fiscalización que le compete al Estado en materia de enseñanza privada.

    Y en el caso específico de esa inscripción, aún y cuando no exista hoy el refrendo, es criterio de este Despacho que la misma no puede calificarse como un acto técnico de mera comprobación, sino que, por el contrario, constituye un acto administrativo declarativo de derechos, que presupone el juicio favorable del Estado acerca de la concurrencia de requisitos prescritos para que pueda efectuarse válidamente la expedición de títulos académicos, por parte de las diversas casas de enseñanza superior del país.

    Pese a que las universidades privadas tienen la obligación de garantizar, en beneficio del interés común, que los títulos que expiden estén ajustados a derecho y cumplan con las reglas legales (resolución Nº 3390-94 de las 15:03 horas del 7 de julio de 1994, Sala Constitucional), en estricta aplicación del principio de legalidad, y como derivación de la tutela que ejerce el Estado, todo título que pretenda su inscripción ante el CONESUP, debe ser sometido a una previa y necesaria calificación registral, a fin de verificar, de manera estricta, todos y cada uno de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para su otorgamiento; todo en aras de salvaguardar el interés público existente y garantizar a la colectividad en general, como posibles clientes, que los profesionales que van a ejercer estén debidamente capacitados (La reforma al artículo 46 constitucional, conjuntamente con la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, autorizan interpretaciones como la aquí realizada).

    Así entendida, la inscripción no es una simple formalidad, sino que es un acto administrativo mediante el cual se avala, por parte del Estado, el título emitido por una universidad privada, confiriéndole plena vigencia a partir de ese momento; es decir, la inscripción registral da fe de la validez -formal- del título. Y como tal, en caso de que la Administración considere que existe algún vicio, deberán seguirse los procedimientos previstos en la ley para anularlo.

    Recuérdese que del ordinal 456 del Código Civil se deriva un principio general, según el cual: "La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley...". Como bien lo ha indicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: "Tal precepto encierra un profundo significado. La importancia, la fuerza y extensión de los efectos emanados de la inscripción, como verdad formal, no llegan al punto de purgar o bonificar la mácula que pudiera afectar al título. En consecuencia, en virtud de la inscripción, se da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario". (sentencia Nº 53 de las 14:15 horas del 15 de julio de 1994).

B) Mecanismos que otorga el ordenamiento jurídico para modificar asientos registrales.

    Indudablemente este tema se encuentra estrechamente relacionado con el anterior, pues la naturaleza jurídica que se le conceda a la inscripción registral será la que determine, en primer término, los mecanismos que el ordenamiento jurídico le otorga a la Administración para modificar asientos registrales.

    Por ello, si en el acápite anterior se estableció que, a criterio de este Órgano Asesor, el acto de inscripción "es un acto administrativo", entonces ello implica que es posible, al menos como tesis de principio, aplicarle el régimen de nulidades de la Ley General de la Administración Pública.

    Sin embargo, debemos advertir que la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Justicia en lo Contencioso Administrativo, aun cuando conceptúa el acto de calificación e inscripción en los registros públicos como ejercicio de una función pública, ha negado la cancelación o anulación de inscripciones por el propio órgano registral, con sustento en que la normativa que rige el procedimiento registral descarta esa posibilidad, pues no la incluye el artículo 474 del Código Civil entre los supuestos taxativos que contempla, ni la Ley sobre Inscripción de Documentos (N° 6145 del 18 de noviembre de 1977), que sólo consiente al Registro la cancelación de anotaciones o afectaciones, pero no de asientos de inscripción. Y cabe advertir que el punto es todavía objeto de discusión ante los Tribunales.

    En todo caso, esas consideraciones no las estimamos aplicables al asunto en estudio, por cuanto están referidas específicamente a la materia registral "inmobiliaria", en la que privan indefectiblemente las normas anteriormente aludidas, tanto en aspectos sustanciales como procedimentales.

    Además, la propia Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo –órgano superior jerárquico impropio bifásico que, por disposición expresa de la Ley Nº 7274 de 10 de diciembre de 1991,conoce los recursos de apelación contra autos y resoluciones definitivos emanados de los registros que conforman el Registro Nacional, hasta tanto no entre en funciones efectivas el Tribunal Registral Administrativo creado por Ley Nº 8039 de 12 de octubre del 2000- ha admitido la aplicación del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública en los supuestos de cancelación de asientos inscritos, siempre y cuando no existan disposiciones especiales que regulen procesalmente la materia.

    En lo que interesa; dicho Tribunal ha indicado lo siguiente:

"Esta Sección del Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones que la cancelación de asientos definitivamente inscritos procede, única y exclusivamente, bajo los supuestos señalados en el artículo 474 del Código Civil, esto es, cuando media una providencia ejecutoria expedida por algún tribunal de la república en un proceso en el que sea competente o bien por escritura pública o documento auténtico en el que exprese su consentimiento, para efecto de la cancelación, la persona a cuyo favor se hubiere efectuado la inscripción (...) Ninguna otra disposición legal resulta aplicable al supuesto de la cancelación de asientos inscritos y menos aún el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que, esa norma general fue diseñada para todas aquellas hipótesis en que se pretenda anular, en vía administrativa (revisión de oficio), un acto declaratorio de derechos o favorable para el administrado, siempre y cuando no exista norma especial (...)" (Resolución Nº 147-2002 de las 10:40 horas del 28 de febrero del 2002. Y en sentido similar la Nº 148-2002 de las 10:50 horas de igual fecha, así como la 404-2002 de las 09:30 horas del 19 de abril del mismo año, todas de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo).

    Entonces, si en el caso de inscripción de títulos por parte del CONESUP no existen disposiciones especiales que regulen un procedimiento distinto al establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, a criterio de este Despacho, la nulidad del asiento registral podría declararse conforme a la potestad de autotutela allí contenida; siempre y cuando el acto contenga vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta; es decir, aquella que sea clara, notoria y que no requiera de una exhaustiva interpretación legal; pues ante otros tipos de nulidad –absoluta o relativa-, deberá acudirse al contencioso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

    Con base en lo expuesto, resulta evidente que la eliminación del refrendo de los títulos expedidos por las universidades privadas, por parte del CONESUP, no incide mayormente en el contenido de nuestro dictamen C-055-2001 de 27 febrero del 2001, salvo en lo atinente al refrendo mismo, pues al ser éste eliminado, lo que subsiste y prevalece, con iguales efectos jurídicos, es la inscripción del título académico, entendida ésta como acto declaratorio de derechos.

    Así pues, cuando un Colegio Profesional determine la existencia de supuestas irregularidades en el otorgamiento de un título académico conferido por alguna universidad privada, que por sí constituyan un vicio de nulidad –sea ésta absoluta o relativa, o bien absoluta, evidente y manifiesta-, en el tanto aquél se halle inscrito ante el CONESUP, dicha Corporación se encontrará obligada a respetar los derechos que se deriven de esa inscripción –entendida como acto administrativo declaratorio de derechos-, hasta tanto el CONESUP, a través del Ministro de Educación Pública, no proceda a anular en forma efectiva dicha inscripción por los medios procesales que prevé nuestro ordenamiento jurídico. Situación que había sido abordada en términos muy similares en el dictamen C-055-2002 op. cit.

    Hasta aquí dejamos debidamente contestadas las dos primeras preguntas de su consulta.

    Resta por referirnos entonces, a las interrogantes 3, 4 y 5, concernientes al valor probatorio de las declaraciones juradas con que se registran los títulos ante el CONESUP y la posibilidad de continuar aplicando medidas cautelares con el fin de suspender la incorporación al Colegio profesional.

    Sin entrar a valorar la idoneidad o no del mecanismo previsto en el Decreto Ejecutivo de comentario, que permite la inscripción de los títulos expedidos por las universidades privadas ante el CONESUP, con la simple declaración jurada del rector ante Notario Público, en cuanto al valor probatorio de esas declaraciones, interesa indicar lo siguiente:

    De conformidad con lo previsto en el artículo 2º, inciso h), del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001, el CONESUP deberá inscribir los títulos que expidan las universidades privadas, "previa declaración jurada, del Rector ante notario público, dando fe de que se cumplió con los requisitos académicos y legales establecidos".

    Lo anterior es una consecuencia lógica de la obligación que, según aludimos, tienen las universidades privadas de garantizar, en beneficio del interés común, que los títulos que expiden estén ajustados a derecho y cumplan con las reglas legales (resolución Nº 3390-94 op. cit. de la Sala Constitucional).

    Resulta obvio que dicha declaración jurada, como acto jurídico no negociable que envuelve una declaración de conocimiento, debe constar en un documento notarial protocolar, es decir, debe consignarse en el protocolo de un notario público (Artículos 70 y 80 del Código de Notariado –Ley Nº 7764 de 17 de abril de 1998, publicado en La Gaceta Nº 98 de 22 de mayo del mismo año-); y como tal, en los términos de los numerales 369 y 370 del Código Procesal Civil, vendría a constituir un documento público que hace plena prueba de la existencia material o formal, de un hecho, una situación, una relación o una conducta allí consignado –en este caso, que para expedir el título respectivo, se han cumplido con todos los requisitos académicos y legales establecidos-; valor probatorio, que en todo caso podría ser rebatido, incluso en un proceso penal en el que se acuse su falsedad (artículo 396 Ibídem); y si ésta es declarada, subsecuentemente se determinaría la responsabilidad penal, por el delito de falso testimonio, de quien hizo tales aseveraciones bajo la fe de juramento (Artículo 316 del Código Penal –Ley Nº 4573 de 4 de mayo de 1970 y sus reformas-).

    Por último, respecto de la suspensión de la incorporación como medida cautelar, debemos manifestar lo siguiente:

    Sin lugar a dudas, mientras se logra revertir la validez de los títulos inscritos que han sido irregularmente expedidos por la universidades privadas sujetas al control y fiscalización del CONESUP, tal y como lo indicamos en el dictamen C-055-2001 de 27 de febrero del 2001, en ejercicio legítimo de la función fiscalizadora y de vigilancia de los profesionales que pretenden incorporarse, que le ha sido encomendada por el Estado, y en aras de evitar un perjuicio a la sociedad, incorporando profesionales que eventualmente incumplen los requisitos de ley, los Colegios Profesionales pueden continuar ordenando de forma excepcional, y por acuerdo de su Junta Directiva, la suspensión del procedimiento de incorporación respectivo, esto como una medida precautoria o cautelar (Véanse las resoluciones Nºs 2001-09035 de las 10:15 horas y 2001-09036 de las 10:16 horas, ambas del 7 de setiembre del 2001, así como la 2001-10451 de las 15:17 horas del 16 de octubre del 2001, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

    Pero somos enfáticos en advertir que la decisión que se tome en ese sentido, deberá comunicarse, en forma personal y oportuna, al interesado; con indicación expresa y detallada de los motivos que la sustentan, sin que ello implique de ningún modo que deba concedérsele la oportunidad previa de manifestarse sobre la oportunidad y conveniencia de la medida adoptada (Sobre medidas cautelares pueden verse además, la resolución Nº 4 de 1991 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, las resoluciones Nºs 4621-00 de las 09:32 horas del 2 de junio del 2000 y 2001-04082 de las 09:22 horas del 18 de mayo del 2001, ambas de la Sala Constitucional; así como GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. "El derecho a la tutela jurisdiccional". Civitas. Madrid. 1984 y FIGUERUELO BURRIEZA, Angela. "El derecho a la tutela judicial efectiva". Tecnos. 1990).

    No obstante, como bien lo ha indicado la propia Sala Constitucional, debe recordarse que la aplicación de medidas cautelares no es irrestricta, pues para que sean legítimas deben haberse dictado con carácter excepcional y especialmente "temporal", y con estricto respeto del principio de razonabilidad, entendido éste como adecuación entre el medio y el fin, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (Entre otras, véanse las sentencias Nºs 2000-04184 de las 16:47 hrs. del 16 de mayo del 2000 y 2000-03372 de las 20:01 hrs. del 25 de abril del mismo año).

    En lo que respecta al carácter temporal de la medida cautelar adoptada en estos casos, en el dictamen C-055-2001 este Despacho advirtió expresamente que ésta no debía extenderse más allá de lo razonablemente necesario; todo en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la justicia administrativa, que resulta de la conjugación armónica de los artículos 27 y 41 constitucionales.

    Recientemente, y a través de numerosas resoluciones, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha insistido en que la Administración, a través de las medidas cautelares, no puede crear situaciones de incerteza jurídica por un tiempo excesivo (un año o más), pues ello devendría como una sanción implícita (resolución Nº 2001-03287 de las 09:25 horas del 27 de abril del 2001); especialmente en aquellos casos en que el CONESUP, pese a las denuncias interpuestas por las respectivas Corporaciones Profesionales, y después de varios meses, no ha iniciado formalmente el procedimiento administrativo tendente a la anulación del título (Entre otras, remito a las resoluciones Nºs 2001-039393 de las 16:01 horas del 15 de mayo de 2001 y 2001-09197 de las 09:29 horas del 14 de setiembre del 2001).

    Y aún en aquellos casos en que el CONESUP haya iniciado los trámites administrativos para revertir la validez del título conferido, si se sobrepasa el plazo legal de los dos meses del artículo 261 de la Ley General de Administración Pública -salvo prórrogas debidamente autorizadas, en cuyo caso no podrá exceder en otro tanto el plazo previsto para resolver (Artículo 263 de esa Ley General)- para sustanciar dicho procedimiento, según lo ha venido ordenando la Sala, los colegios profesionales deberán dejar sin efecto las medidas cautelares adoptadas e incorporar a los nuevos profesionales sin perjuicio de lo que en definitiva determine ese Consejo (Entre otras, las resoluciones Nºs 2001-05050 de las 15:07 horas del 12 de junio del 2001, 2001-09199 de las 09:31 horas del 14 de setiembre del 2001 2001-09211 de las 09:43 horas del 14 de setiembre del 2001, 2001-12810 de las 10:21 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2000-11191 de las 15:20 horas del 19 de diciembre del 2000).

    Refiriéndose puntualmente a la postura aludida, la Sala Constitucional ha venido resolviendo de la siguiente manera:

"(...) En cuanto al Colegio de Abogados, la medida "cautelar" se ha prolongado por más de un año, sin que a la fecha de contestación de este recurso existiera siquiera un procedimiento iniciado, por parte del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada, con la finalidad de anular el refrendo dado al título del amparado desde el cinco de junio de dos mil. Aun si tal procedimiento ya hubiera sido iniciado, es claro que la medida en cuestión, para ser válida, debió haber sido dictada por plazos cortos, y en caso de ser obligatoria su prórroga, dicha decisión debía provenir de actos administrativos debidamente motivados y comunicados al amparado, permitiéndole el ejercicio de su defensa contra tales extensiones. Ante la dilación del Consejo en la atención de la solicitud planteada por el Colegio para el inicio de los procedimientos, el Colegio debió dejar sin efecto las medidas adoptadas, permitiendo al amparado su incorporación, a menos que le faltase algún otro requisito para ello (pago del canon respectivo, aprobación del curso de Ética, etc.), lo cual no sucedió en la especie. Por lo dicho, el presente recurso deberá ser declarado con lugar en cuanto a dicho Colegio profesional, ordenando la inmediata incorporación del amparado, en los términos que acaban de ser mencionados (...) En relación con lo actuado por el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada, si bien dicha institución no ha resuelto definitivamente la situación de los egresados, y de hecho ni siquiera ha iniciado los procedimientos respectivos, mostrando una inexcusable indiferencia ante el gravamen que para los solicitantes ello significa. Por lo anterior, considera la Sala que su dilación excesiva ha dado lugar a la violación, en perjuicio del amparado, del derecho a obtener justicia pronta y cumplida, reconocido en el artículo 41 constitucional, por lo que en cuanto a dicho órgano también se declara con lugar el recurso, como en efecto se hace." (resolución Nº 2001-09197, op. cit.).

    En efecto, la Sala ha estimado que la actuación efectiva, concreta y oportuna del CONESUP es necesaria para sustentar la medida cautelar, pues no basta "la eventualidad de iniciación de un procedimiento para determinar la nulidad de un título" (resolución Nº 2001-09490 de las 14:47 horas del 25 de setiembre del 2001), ya que los recurrentes cuentan con un derecho subjetivo que quedó plasmado con el refrendo de este Consejo –ahora sería con la inscripción del título-; acto administrativo ejecutorio que le confiere a su título igual validez que los expedidos por las universidades o instituciones de educación superior estatal (Remito a las resoluciones Nºs 2001-04939 de las 10:04 horas del 8 de junio del 2001, 2001-05050 de las 15:07 horas del 12 de junio del mismo año).

    Y cabe señalar, que frente a la eventual inercia del CONESUP, la Sala Constitucional también ha advertido que "no es posible, que una duda respecto de la validez del título exhibido por el interesado, debidamente inscrito en el CONESUP, obligue al interesado a aportar la documentación que tiene o le corresponde tener el Colegio accionado, generando así al particular un sacrificio en tiempo y recursos que no le corresponde sufragar." (resolución Nº 2001-06400 de las 21:51 horas del 5 de julio del 2001, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

    Por consiguiente, podemos afirmar que, siempre y cuando se respeten los principios derivados la jurisprudencia anteriormente aludida, los Colegios Profesionales podrían ordenar la suspensión cautelar de la incorporación.

Conclusión:

    En la forma dispuesta se contestan las interrogantes vertidas en su consulta y se precisan los alcances actuales del dictamen C-055-2001 de 27 de febrero del 2001; al cual deberán apegarse estrictamente los Colegios Profesionales, en caso de encontrar alguna irregularidad en la expedición de un título académico, por parte de las universidades privadas.

Sin otro particular,

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

C. copia:

-Dra. Astrid Fischel, Ministra de Educación Pública y Presidenta del CONESUP;

-Ing. Manuel Enrique Santos Carrillo, Secretario Ejecutivo del CONESUP;

-Dr. Eduardo Flores Montero, Presidente Junta Directiva Colegio de Médicos y Cirujanos;

-Ing. Saúl Trejos Bastos, Presidente Junta Directiva Colegio de Ingenieros Civiles;

-Dra. Nuria Montero Chinchilla, Presidente Junta Directiva Colegio de Farmacéuticos

de Costa Rica.