C-272-2002

11 de octubre del 2002

Señores

Concejo Municipal de Nicoya

Guanacaste

Estimados señores:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a Oficio de 13 de setiembre del 2002, recibido vía fax el 25 de setiembre del mismo año, suscrito por la Secretaria Municipal, señora Liena Santamaría Quesada, donde transcribe acuerdo de ese Concejo No. 20, aprobado en el acta No. 017 de la sesión ordinaria del 26 de agosto del 2002, en el sentido de consultarnos "si es posible aprobar las cesiones de lotes ubicados en la zona marítimo terrestre que se encuentran en trámites de concesión, si dicha cesión es válida y si la misma se puede realizar a través de un poder".

    Para dar contestación a su consulta, me remito a lo indicado en nuestro dictamen C-191-2002 de 1° de agosto del 2002, dirigido a ese mismo Concejo Municipal, en el que se analizó este tema a partir del dictamen C-157-95, en los términos siguientes:

"III.- NO TRANSMISIBILIDAD DE LA OCUPACION

Resta por ahora determinar el status que la Ley concede a los ocupantes y la posibilidad de su transmisión a terceros.

Primeramente, valga decir que la ocupación no puede generar derecho de propiedad alguno ni confundirse con él. Al ser la zona marítimo terrestre de dominio público, no puede ser objeto de posesión ni prescribirse positivamente con el transcurso del tiempo:

"Artículo 7.- Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste y otro medio." (Ley No. 6043)

Esta característica de imprescriptible (artículo 1º) de la zona marítimo terrestre redunda pues en la imposibilidad jurídica de ejercer posesión sobre esta franja inalienable, por lo que al indicar el artículo 44 de la Ley la preeminencia al momento de otorgar concesiones por el ocupante del terreno que hubiere poseído en forma quieta, pública, pacífica y continua, está haciendo referencia, en verdad, a la ocupación.

El legislador, al crear la figura del ocupante, no pretende consolidar su situación de una forma permanente, sino que la tolera mientras se produce la respectiva planificación:

"Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma.

El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de la Tributación Directa. Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere."

La autorización de cobrar cánones es de carácter provisional porque el status de los ocupantes es también momentáneo. El fin de la Ley No. 6043 no es el de perpetuar en el tiempo ocupaciones obtenidas al margen del ordenamiento (personas sin contratos de arriendo previos), sino el de que nuestros litorales estén debidamente planificados y las personas, tanto físicas como jurídicas, que en ellos se ubiquen cuenten con su correspondiente contrato de concesión.

La presencia de los ocupantes en la zona marítimo terrestre viene a asimilarse a la figura de la mera tolerancia en el Derecho Civil. El Estado, a través de la Ley No. 6043, permite la permanencia de estas personas en la franja demanial hasta tanto sea posible jurídicamente el otorgamiento de concesiones.

La precariedad de su condición es tal que, de acuerdo con el artículo 75 del Reglamento a la Ley No. 6043, párrafo tercero, ni siquiera tienen derecho al pago de mejoras si el uso de la parcela no es conforme a la planificación de la zona. En caso de serlo, y solicitar la concesión, se aclara que no se les cobrará por el uso y disfrute de esas mejoras.

Las razones son obvias, si tenemos en cuenta que cualquier tipo de edificación o instalación habría sido normalmente ilegal, ya que las únicas permitidas serían aquellas que hubieren derivado de un anterior contrato de arrendamiento previo a la suspensión de la Ley No. 4558 o prórroga de éste, y con posterioridad a la Ley No. 6043 no es posible la realización de construcciones si no ha sido emitido el correspondiente plan regulador. Aún la construcción autorizada mediante permiso municipal antes de la Ley No. 6043 en terrenos de la zona marítimo terrestre no sujetos a contrato de arrendamiento, carecería de validez, al indicar el artículo 71 de aquella que son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones realizados o tomados a partir de la promulgación de la Ley No. 5602 y que fueren contrarios a sus disposiciones.

No obstante, sí cuentan los ocupantes con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado en la planificación del sector, pero debe siempre tenerse presente que este privilegio está ligado de manera estricta a su condición de ocupante.

No se trata de un interés legítimo, por cuanto no existe potestad discrecional de la Administración al momento de decidir sobre las solicitudes. Si el ocupante reúne las condiciones subjetivas y objetivas que establece la Ley No. 6043 y el uso peticionado es conforme al plan de desarrollo es deber de la Administración otorgar el contrato de concesión.

"En esta hipótesis, hay un derecho subjetivo frente a una potestad de la Administración totalmente reglada o vinculada, y una vez reunidos ciertos requisitos legales por el particular que reclama un acto favorable a él, la Administración está obligada, entonces, a dar lo pedido, autorizando la apertura del establecimiento industrial, concediendo la explotación de una mina, inscribiendo el instrumento notarial constitutivo del derecho de propiedad o de la empresa social, etc." (Ortiz Ortiz, Eduardo. "Situaciones Jurídicas Administrativas". Revista de Ciencias Jurídicas No. 18, diciembre 1971. Universidad de Costa Rica, p. 69).

Es precisamente por esta expectativa de alcanzar una concesión o el simple hecho de ocupar la zona marítimo terrestre, lo que ha dado lugar a un frecuente tráfico ilegal de esta franja de dominio público.

Acudiendo a la llamada venta de derechos de ocupación se ha pretendido no sólo transmitir la categoría de ocupante, sino además crearla a partir de invasiones antijurídicas posteriores a la promulgación de la Ley No. 6043. Prácticas como la parcelación en lotes y venta de los mismos, compra de parcelas por extranjeros en tránsito o por parte de sociedades foráneas (sin capital costarricense), transacciones múltiples de un único terreno a diferentes personas por el mismo sujeto, grandes invasiones por precaristas con la intención de negociar en el futuro, etc., son corrientes hoy en día. A ello se suma la actitud displicente de algunas municipalidades que se abstienen de actuar o que incluso cobran cánones a quienes no reúnen de manera indubitable la condición de ocupantes.

Se ha perdido la perspectiva de que este status no es susceptible de ser transmitido. Como ya se dijo, la Ley No. 6043 ha decidido favorecer en forma excepcional a las personas que califican como pobladores y ocupantes con un régimen que se sustrae del común para la zona marítimo terrestre. No es su objetivo, bajo ningún modo, que terceros, ajenos totalmente a las peculiaridades propias de aquellos, pudieran continuar hacia el futuro en su misma situación.

Así como es evidente que nadie puede venir a sustituir al poblador, en tanto éste reúne determinadas características que lo hacen particular, las cuales fueron tomadas en cuenta para legislar en su favor, igual el ocupante es tenido como tal sólo en razón de sus especiales circunstancias. No es posible aplicar a terceras personas las mismas prerrogativas, ya que los intereses que motivaron su creación dejaron de existir.

Permitir la transmisión a terceros de la condición de poblador y ocupante es incluso moralmente cuestionable, por cuanto ello implicaría la posibilidad de lucrar con una situación que en su origen fue antijurídica (inexistencia del contrato de arrendamiento).

Por último, y no menos relevante, es el hecho de que la misma Ley No. 6043 en ninguna de sus normas preceptúa como factible el comercio del status de ocupante o de poblador, como sí lo hace con el contrato de concesión (artículo 45), siempre y cuando el negocio jurídico haya sido debidamente autorizado por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda.

De conformidad con lo expuesto, no siendo disponible la condición de ocupante, dadas sus intrínsecas particularidades, todo tipo de acto jurídico tendiente a transmitirla es absolutamente nulo y los supuestos terceros adquirentes no podrían venir a sustituirle en su especial situación."

    Concluye el dictamen C-191-2002 que "no es transmisible la condición de ocupante en la zona marítimo terrestre, y por tanto, la venta de los denominados "derechos de ocupación" sobre esa franja demanial, constituye un acto prohibido y absolutamente nulo.

    De conformidad con lo anterior, no debe ese Concejo Municipal aprobar ninguna cesión de lotes ubicados en la zona marítimo terrestre que se encuentren en trámites de concesión, primero, porque los terrenos que integran esta franja estatal son de dominio público (artículo 1° de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977), y por ende, no susceptibles de entrar en el comercio de los hombres (artículo 262 del Código Civil); y segundo, porque implican en el fondo una venta de "derechos de ocupación" que, como se viene de explicar, son actos prohibidos y absolutamente nulos.

    En tal sentido, ninguna "cesión de lotes" bajo esas circunstancias es válida, careciendo de interés legal si se realizaron a través de un poder o no.

    Lo que sí puede hacer cualquier Municipalidad con jurisdicción sobre la zona marítimo terrestre, es autorizar expresamente, en conjunto con el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según sea el caso, aquellos actos en que se quiera ceder, comprometer, o en cualquier otra forma traspasar o gravar, total o parcialmente, las concesiones que se hubiesen otorgado sobre esa franja demanial, o los derechos derivados de ellas (artículo 45 de la Ley No. 6043).

    Debe tomarse en cuenta que la "aprobación municipal" de "cesiones de lotes" o "ventas de derechos de ocupación", además de actos ilegales, generan expectativas falsas e inconvenientes en los particulares con interés en adquirir concesiones sobre la zona marítimo terrestre, al considerarse con derechos sobre esos terrenos; lo que llega a complicar, en muchas ocasiones, el trámite de los expedientes para el respectivo otorgamiento de una concesión.

De ustedes, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

PROCURADOR AGRARIO

VBC/vbc