Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DE-170-2002 de 26 de septiembre último, por medio del cual consulta si la Ley General de Control Interno, N. 8292 de 31 de julio de 2002, resulta aplicable a los colegios profesionales.

    Adjunta Ud. el criterio del Asesor Legal. Dicha opinión señala que entre las disposiciones que deben cumplir los entes regulados por la Ley está el establecimiento de la auditoria interna, cuya creación es obligatoria. Se agrega que los colegios profesionales se encuentran dentro del campo de acción de la Contraloría General de la República. No obstante lo cual es la Contraloría la que decide si ejerce su competencia sobre esos entes. La Ley de control Interno no hace excepción respecto de su aplicación a los colegios profesionales. Se recomienda que el Colegio indague en la Contraloría General si la ley se aplica a los colegios profesionales y una vez con el criterio del Órgano Contralor, se debe gestionar si la Contraloría libera al Colegio de la obligación de contar con una auditoria interna.

    Se pretende determinar si una ley resulta aplicable a un colegio profesional. Desde esta perspectiva, podría considerarse que la consulta se enmarca dentro del ámbito de competencia de este Órgano Consultivo. No obstante, la respuesta a esa pregunta (sumisión de un ente a una ley) está condicionada por el criterio de la Contraloría General de la República, como se verá de seguido. Ante dicha situación, la Procuraduría no puede emitir un criterio vinculante, sino que se limita a emitir una opinión jurídica consultiva y sin perjuicio de lo que disponga el Órgano Contralor en el ejercicio de su competencia. No puede olvidarse, al efecto, que la recomendación de la Asesoría Legal está dirigida en términos de dirigir la consulta a la Contraloría General y no a la Procuraduría, por lo que debería consultarse dicho Órgano.

    Para efectos de determinar la sujeción a la Ley de Control Interno cobra particular importancia la naturaleza jurídica del Colegio de Farmacéuticos de Costa Rica.

    La ley que crea el Colegio de Farmacéuticos de Costa Rica no contempla un artículo referido específicamente a la naturaleza jurídica de ese ente, como sucede con otras leyes relativas a colegios profesionales.

    No obstante, el articulado de la ley no deja lugar a dudas en orden a que se está creando un colegio profesional y que el ente así creado presenta las notas características de un ente corporativo, así como los elementos conceptuales propios de la categoría de los denominados "entes públicos no estatales". Entes que no se enmarcan en el Estado pero que están sujetos, total o parcialmente a un régimen de Derecho Público en razón de las funciones administrativas que desempeñan.

    El Colegio tiene una base asociativa, producto de la obligación de colegiarse para ejercer la profesión (artículo 9 de la Ley) que pesa sobre los farmacéuticos. Su estructura es la propia de un ente corporativo. En efecto, encontramos que el conjunto de asociados se integra en una asamblea general (artículo 12), encargada de la potestad reglamentaria del ente, entre otras funciones. Se desea que los propios miembros de la corporación, reunidos en la asamblea, tomen las decisiones fundamentales de la organización. Los colegiados gobiernan el Colegio, son electores y elegibles y disponen de una serie de opciones tendientes a la participación. Además, el Colegio cuenta con una junta directiva (artículo 16), encargada de dirigirlo. Los fondos del Ente provienen del aporte de los asociados, aunque también se prevé la posibilidad de subvenciones de entes públicos. Lo importante es que el patrimonio de la Entidad y por ende, su presupuesto está financiado en un porcentaje significativo por las cuotas o participación de los miembros del Colegio.

    El Colegio ejerce las funciones propias de un colegio profesional, según se desprende del artículo 1ª de la Ley. En efecto, dicho artículo le atribuye, entre otras, la promoción y defensa del decoro y realce de la profesión farmacéutica, para lo cual se le delega el ejercicio de la potestad de fiscalización y disciplinaria sobre los miembros, así como la fiscalización de los establecimientos farmacéuticos (artículos 19 de la Ley).

    Por consiguiente, puede afirmarse sin lugar a dudas que el Colegio de Farmacéuticos de Costa Rica es un ente público no estatal. Lo cual es importante respecto de la aplicación de la Ley de Control Interno.

    La Ley de Control Interno tiene como objeto consolidar el concepto de sistema de control interno que estableció la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, precisando en mejor manera los elementos integrantes del sistema, sus objetivos y funciones. La Ley pretende reforzar la responsabilidad de los órganos de control interno (administración activa y auditorías internas) en esta función. El control interno no depende de un órgano específico, la auditoría, sino de toda la organización y fundamentalmente de la jerarquía del ente. La administración activa se convierte, así, en un elemento esencial para el establecimiento del sistema de control interno y para su funcionamiento efectivo y eficiente, todo con el objeto de proteger los fondos públicos y garantizar la eficacia y eficiencia del aparato administrativo. Objetivos que no corresponden a una Administración Pública en concreto, sino que deberían ser propios de toda organización administrativa.

    Ahora bien, el sistema de control interno que regula la ley es aquél de los "entes y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República", según se desprende del artículo 1ª de la Ley, a cuyo tenor:

    Son estos entes los obligados, conforme el artículo 7, a disponer de un sistema de control interno, que resulte integrado y congruente con sus competencias y proporcione seguridad en el cumplimiento de éstas.

    Cobra, entonces, particular importancia la determinación de cuáles son los entes sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, aspecto que no encuentra respuesta en la Ley de Control Interno, sino en la propia Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

    Los artículos 4 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República regulan su competencia. En ese sentido, se dispone que

    En la medida en que un ente integre la Hacienda Pública, en los términos del artículo 8 de la Ley, puede entenderse que está sujeto a la competencia de la Contraloría General de la República y que, por ende, para todo efecto, se trata de un sujeto pasivo. Esa sujeción determinará la aplicación de la nueva Ley de Control Interno. Empero, al emitir la Ley Orgánica de la Contraloría General se diferenció entre los entes estatales y los no estatales para efectos de la fiscalización de los fondos públicos. Los entes públicos no estatales forman parte de la Hacienda Pública en la medida en que administren fondos públicos. Para lo cual se considera que estos fondos son los administrados, por cualquier título y han "sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado...". A contrario, no se consideran los fondos producto del aporte de los colegiados. No obstante, que se delimita en esos términos el concepto de pertenencia a la Hacienda Pública y, por ende, sobre qué podría ejercer control la Contraloría, lo cierto es que el ejercicio de la competencia del Organo Contralor sobre los entes no estatales es facultativo. En consecuencia, la Contraloría la ejerce si lo considera conveniente y necesario. En caso de no estimarlo así, esos fondos no serán fiscalizados.

    Puesto que la Ley de Control Interno se aplica a los entes sujetos a la fiscalización de la Contraloría General, se sigue que, en principio, el Colegio es susceptible de aplicación de la Ley. Empero, esa aplicación no es automática como puede suceder con otros entes públicos, ya que está determinada por la decisión de la Contraloría General de ejercer sus competencias fiscalizadoras sobre dicho Colegio. De allí que, en el fondo, la aplicación de la Ley dependerá del criterio y decisión del Órgano Contralor.

    Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1. La Ley de Control Interno se aplica a los entes fiscalizados por la Contraloría General de la República
2. En la medida en que el Colegio de Farmacéuticos de Costa Rica integra la Hacienda Pública, está sujeto a la competencia de la Contraloría General de la República. Empero, como tratándose de los entes no estatales, esa competencia es facultativa, corresponde a este Órgano decidir si ejerce o no su competencia sobre el Colegio.
3. Por consiguiente, la aplicación de la Ley de Control Interno está determinada por la decisión de la Contraloría General de fiscalizar o no al Colegio de Farmacéuticos.

De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc