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Texto Opinión Jurídica 139
 
  Opinión Jurídica : 139 - J   del 08/10/2002   

San José, 8 de octubre del 2002

8 de octubre del 2002.


O.J.-139-2002


Licenciado


Marco Tulio Zeledón Aguilar


Presidente Junta Directiva


Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica


S. O.


Estimado señor:


Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio número CPPCR-P.011.01.2002, de 24 de enero del 2002 –recibido el 1º de febrero del mismo año, y remitido a este Despacho en la misma fecha, mediante el cual se consulta si al Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica le está permitido establecer los requisitos que deben ostentar los profesionales agremiados que van a supervisar a los Bachilleres en Psicología en el ejercicio de sus funciones.


Según se indica en su misiva, la duda surge porque en el seno de esa Corporación Profesional se ha dictado un Reglamento para la Supervisión del Ejercicio Laboral del (la) Bachiller en Psicología, en el que se establece como uno de los requisitos para desempeñarse como Supervisor de Bachilleres, el contar con al menos tres (3) años de experiencia en el ejercicio profesional, preferiblemente en el área en que se ejercerá dicha supervisión; requisito que algunos profesionales colegiados, especialmente los recién graduados, han considerado discriminatorio.


De previo a referirnos a su consulta, ofrecemos las disculpas del caso, por la tardanza en la emisión de nuestro criterio, todo justificado en el alto volumen de trabajo que ha venido manejando este Despacho en los últimos meses.


Ahora bien, sobre el particular, nos permitimos manifestarle lo siguiente:


I.- Consideraciones previas.


Tomando en consideración que el objeto de la presente consulta involucra, en alguna medida, el examen de constitucionalidad de algunas normas reglamentarias emitidas por esa Corporación Profesional, creemos conveniente verter nuestro criterio al respecto, a través de una opinión jurídica no vinculante, y evitar así adentrarnos en ese ámbito competencial que está reservado, exclusivamente, en nuestro ordenamiento jurídico a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 10 de la Constitución Política y Ley de la Jurisdicción Constitucional); la que en todo caso tendría la última palabra respecto a la razonabilidad constitucional de la norma cuestionada, si algún agremiado a ese Colegio, impugnase por la vía del amparo o por la acción de inconstitucionalidad, el Reglamento para la Supervisión del Ejercicio Laboral del (la) Bachiller en Psicología, en punto a lo consultado.


II.- La asignación de competencias y los poderes inherentes o implícitos.


Según hemos indicado en otras oportunidades, el Estado moderno tiene cada día más y más tareas que cumplir, y por ello, debe distribuir esas tareas, y los medios para cumplirlas, en uno o varios centros ideales de acción, que actúan sometidos a un conjunto de reglas destinadas a satisfacer un fin público. Esto es lo que la doctrina denomina distribución de funciones y competencias (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo". Tomo II, Primer Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 14).


La atribución de un fin determinado a un centro parcial de acción –sea un ente u un órgano público- requiere de uno o varios medios para lograrlo; esa distribución de medios se hace creando las competencias públicas.


La competencia podría definirse como "aquel conjunto de poderes, atribuciones y facultades que son legalmente atribuídos a un órgano público estatal, para el cumplimiento de las funciones que han sido puestas a su cargo. De tal modo, la competencia configura una aptitud legal de obrar y, simultáneamente, es la medida de los poderes confiados a un órgano determinado". (ESCOLA, Héctor Jorge. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 77).


La norma que crea la competencia autoriza la ejecución de comportamientos materiales o la realización de actos jurídicos, lo cual se conoce como facultades; o bien puede imponer el cumplimiento de determinados deberes –carácter imperativo de las competencias públicas-, es decir, potestades que tienen que ser ejercidas.


Por todo ello, la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en principio, previamente autorizada por una norma expresa; especialmente cuando se trata del ejercicio de potestades de imperio (Artículo 59.1.2 de la Ley General de la Administración Pública).


No obstante, esa exigencia debe ser matizada con la doctrina ampliamente aceptada de los "poderes inherentes o implícitos" que, por excepción, pueden inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto expreso (Véase, entre otros, a GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. "Curso de Derecho Administrativo". Tomo I. Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, p. 442-443).


Es reconocida entonces la autorización tácita de potestades y comportamientos administrativos, pero debemos ser claros en advertir que su "inherencia o implicación" habrán de deducirse necesariamente de otros poderes expresamente reconocidos, aún mediante normas no escritas, como la jurisprudencia (Al respecto, véase ORTIZ ORTIZ, op. cit. p. 16). Así la competencia tendrá siempre su origen en una norma jurídica, por virtud del principio de legalidad antes aludido.


Lo anterior es importante mencionarlo, porque según se explicará a continuación, ha sido la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la que ha definido y aclarado los alcances de las potestades y facultades que tienen atribuidas -expresa o tácitamente- los Colegios Profesionales.


III.- La competencia de los Colegios Profesionales y su potestad reglamentaria, a la luz de la jurisprudencia constitucional.


Como bien se indicó recientemente en el dictamen C-200-2002 de 12 de agosto de este año, ha sido a consecuencia de diversas gestiones ante la Sala Constitucional, que se ha logrado consolidar una jurisprudencia aclaratoria de las diversas facetas que corresponden a la naturaleza y atribuciones de los Colegios Profesionales en nuestro medio; de los fallos emitidos por ese Tribunal se ha perfilado una doctrina que ha contribuido a subsanar la ausencia de una regulación normativa que establezca, en forma expresa, los elementos básicos aplicables a la generalidad de las corporaciones públicas no estatales, en materia de sus competencias.


Ahora bien, refiriéndose puntualmente a la naturaleza jurídica y a las competencias atribuidas a las Corporaciones Profesionales, la Sala Constitucional ha reiterado lo siguiente:


"(...) En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce, a su vez, a que en el funcionamiento de los Colegios profesionales, puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional. (Resolución 5483-95 de las 09:33 horas del 6 de octubre de 1995. Criterio reafirmado en las sentencias 2000-05137 de las 17:25 horas del 28 de junio del 2000, 2001-06911 de las 17:52 horas del 17 de julio del 2001 y 2001-08090 de las 15:35 horas del 10 de agosto del 2001. Lo destacado es nuestro).


Con base en lo trascrito, y en lo que interesa al punto en consulta, podemos afirmar que dada la repercusión o la incidencia que puede tener en la sociedad la actividad que llevan a cabo los profesionales colegiados, entre las competencias que les han sido legítimamente delegadas a las Corporaciones Profesionales, y como manifestación de la función fiscalizadora y de vigilancia de los profesionales incorporados, que le ha sido encomendada por el Estado, encontramos aquella referida a la potestad reglamentaria; por medio de la cual pueden regular lo concerniente al ejercicio profesional de sus agremiados, y establecer así reglas deontológicas (dictamen C-054-2000 de 17 de marzo del 2000), académicas y de idoneidad referidas al desempeño de la labor profesional (Sobre estos últimos aspectos, remito a las sentencias 2002-03019 de las 11:13 horas del 22 de marzo del 2002 y 2001-13001 de las 14:44 horas del 19 de diciembre del 2001, ambas de la Sala Constitucional).


Como de lo expuesto no existe mayor controversia sobre el tema de la potestad reglamentaria a cargo de las Corporaciones Profesionales, interesa examinar la regulación que se ha dado al seno del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica, a través del Reglamento para la Supervisión del Ejercicio Laboral del (la) Bachiller en Psicología, en el que se establece como uno de los requisitos para desempeñarse como Supervisor de Bachilleres, el contar con al menos tres (3) años de experiencia en el ejercicio profesional, preferiblemente en el área en que se ejercerá dicha supervisión.


IV.- Sobre lo consultado.


Por interpretación armónica de los artículos 2, incisos a), b), c), e), f); 4, 5 y 15, inciso a), de la Ley Orgánica del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica 6144 de 28 de noviembre de 1977 y sus reformas-, podemos inferir la innegable existencia de la potestad reglamentaria que tiene esa Corporación Profesional para regular lo concerniente al ejercicio profesional de sus agremiados; la cual, en todo caso, conforme a la jurisprudencia anteriormente comentada de la Sala Constitucional -entendida ésta como fuente normativa de nuestro ordenamiento jurídico (Artículo 7º de la Ley General de la Admnistración Pública)-, podríamos enunciarla como un poder inherente o implícito en sus competencias, y que de por sí integra su esfera legítima de acción.


En razón de lo anterior, podríamos afirmar que al promulgar, por los procedimientos internamente previstos en su Ley Orgánica (artículo 15, inciso a), el Reglamento para la Supervisión del Ejercicio Laboral del (la) Bachiller en Psicología, el Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica ha actuado conforme a las competencias que naturalmente le corresponden.


Resta entonces examinar la razonabilidad constitucional del requisito que se acusa de discriminatorio.


Conforme al texto del Reglamento para la Supervisión del Ejercicio Laboral del (la) Bachiller en Psicología, al que logramos tener acceso por nuestra propia cuenta, la promulgación de dicho cuerpo normativo tuvo como objetivo primordial el delimitar, organizar y regular el ejercicio de las funciones de los Bachilleres en Psicología; todo en aras de garantizar a toda la población el servicio que esos profesionales prestarán (Remito a la justificación del citado Reglamento).


Según se logra inferir de la relación armónica de los numerales 1, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del Reglamento de comentario, para poder ejercer determinadas funciones en la rama científica de la Psicología, todo Bachiller deberá tramitar su respectiva incorporación al Colegio Profesional y, como requisito adicional para dicha inscripción, así como para el desempeño efectivo de sus labores profesionales, deberá estar bajo la necesaria supervisión de un Psicólogo colegiado, cuyo nombramiento será avalado por la Comisión de Incorporación de la Corporación Profesional.


Si bien la redacción dispersa y poco coherente de algunas normas del citado Reglamento (Artículos 8, 11 y 14), así como el acuerdo de Asamblea General Ordinaria, celebrada el 7 de diciembre del 2000, dificultan en algún grado establecer los requisitos que debe reunir el profesional en psicología que pretenda desempeñarse como Supervisor de Bachilleres, lo cierto es que tales requerimientos son los siguientes:


-Tener como mínimo el grado de Licenciatura en Psicología,


-Estar debidamente incorporado al Colegio Profesional,


-Estar al día en sus obligaciones gremiales (económicas y administrativas),


-Contar como mínimo con tres años de experiencia en el ejercicio profesional de las ciencias Psicológicas, preferiblemente en el área en que se ejercerá la supervisión,


-Poseer un desempeño óptimo de su condición laboral y profesional.


De los anteriores requisitos, el que se cuestiona por supuestamente discriminatorio, es el referido a los tres años de experiencia profesional.


Interesa entonces indicar lo que la Sala Constitucional ha venido reiterando en su jurisprudencia, respecto a posibles quebrantos al principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política.


Sobre el particular, la Sala ha sostenido lo siguiente:


"La igualdad es solo lesionada si la desiguladad está desprovista de una justificación objetiva y razonable y la existencia de esa justificación debe apreciarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida" (resolución 6685-96 de las 15:42 horas del 10 de diciembre de 1996).


Igualmente, ha indicado que:


"La igualdad contemplada en el artículo 33 de la Carta Política, significa que a los supuestos de hecho iguales han de serle aplicadas unas consecuencias jurídicas que sean iguales también y que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho, tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia que aparezca, al mismo tiempo, como fundada y razonable de acuerdo a criterio y juicios de valor generalmente aceptados. Esto es lo que se ha denominado igualdad jurídica, que significa que todos los hombres que tienen las mismas características gozan de los mismos derechos y tienen las mismas obligaciones. Dicho de otra forma, igualdad es igual trato ante circunstancias o situaciones iguales. De lo expuesto surge que las discriminaciones o beneficios que tengan una causa razonable, no son violatorias del principio de igualdad. Solo son inconstitucionales las discriminaciones hostiles, persecutorias, arbitrarias o estigmatizantes que obedezcan a propósitos de injusta persecución o indebido privilegio de personas o grupos" (resolución 673-97 de las 12:51 horas del 31 de enero de 1997).


En virtud de lo señalado en la jurisprudencia constitucional, cuando de restricción de determinados derechos se trata, las leyes y, en general, las normas y los actos administrativos, o incluso de los privados, como requisito de su propia validez constitucional, además de ajustar a las normas y preceptos de nuestra Carta Política, deben contener un substrato de justicia intrínseca; lo cual implica el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad. Y de esta manera se procura, no sólo que la ley, la norma o el acto en cuestión no sea irracional, arbitrario o caprichoso, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 2000-10998 de las 08:36 horas del 13 de diciembre del 2001, 07660-99 de las 16:12 horas del 6 de octubre de 1999, 1550-95 de las 15:51 horas del 21 de marzo de 1995 y 1739-92 de las 11:45 horas del 1º de julio de 1992, ambas de la Sala Constitucional).


Así, para la Sala Constitucional un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional.


Al respeto, la propia Sala ha indicado las pautas a seguir para el análisis del referido principio de razonabilidad constitucional:


"La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad o de un determinado grupo mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados" (Resolución 08858-98 de las 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998, de la Sala Constitucional).


Si tomamos en consideración que la supervisión de bachilleres es definida en el artículo 2 del Reglamento de comentario, como un acto profesional de carácter formativo, con el que se pretende complementar el proceso de inserción profesional de quienes ostentan aquél grado académico, este Órgano Superior Consultivo estima que más que lógico, resulta suficientemente necesario, idóneo y proporcional, exigir requerimientos académicos y de idoneidad profesional como los que establece ese mismo cuerpo normativo para ejercer dicha función; máxime cuando el artículo 5 de la Ley Orgánica del Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica 6144 de 28 de noviembre de 1977 y sus reformas- establece que para ejercer la docencia psicológica con fines de formación profesional o de especialización, se requiere de autorización previa y expresa de esa Corporación Profesional. Esto significa que, desde el punto de vista del origen de la limitación en el ejercicio profesional de los psicólogos colegiados, ésta nace válidamente de la norma legal aludida, en la que se plasma tal voluntad por parte del legislador.


Recuérdese que la existencia de tales funciones de regulación y policía, como expresiones concretas del poder de imperio del Estado, es lo que permite distinguir a los Colegios Profesionales, como corporaciones de derecho público, de las meras agrupaciones de interés o asociaciones, según lo ha reafirmado la propia Sala Constitucional (Al respecto, entre otras, remito a la sentencia 2000-10998 op. cit.).


Además, véase que al exigirse al menos tres años de experiencia en el ejercicio profesional de las ciencias Psicológicas, preferiblemente en el área en que se ejercerá la supervisión, con ello se está asegurando, por un lado, que el Supervisor está suficientemente capacitado para el desempeño de las funciones propias de su cargo, y por el otro, se está garantizando que el Bachiller va a contar con una formación profesional adecuada.


Sin lugar a dudas, la idoneidad profesional que se respalda con la experiencia adquirida durante tres años de ejercer la Psicología, constituye un parámetro válido para diferenciar entre los profesionales de esa rama científica, cuáles podrán fungir como Supervisores de Bachilleres y cuáles otros no; pues como la supervisión es un acto de carácter formativo, se supone que sólo a través de profesionales suficientemente capacitados, y con vasta experiencia, será posible brindarles a los bachilleres en Psicología una formación de calidad, que asegure su óptimo desempeño profesional.


Con regulaciones como la estudiada, el Colegio Profesional de Psicólogos cumple a cabalidad con la obligación que tiene, en beneficio del interés común, de garantizar a la colectividad en general, como posibles clientes o pacientes, que los Bachilleres que van a ejercer estén debidamente capacitados, y además, supervisados por profesionales idóneos que contribuirán, de manera óptima, en su formación (La reforma al artículo 46 constitucional, conjuntamente con la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, autorizan interpretaciones como la aquí realizada).


Por último, este Órgano Superior Consultivo considera que con el establecimiento de aquél requisito académico y de idoneidad profesional, de ninguna manera se está destruyendo el núcleo esencial o intangible del derecho fundamental al ejercicio profesional (derivado de la relación armónica de los artículos 56 y 46 constitucionales) y, mucho menos, se está violentando el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de nuestra Carta Fundamental; pues por un lado, quienes no califiquen para ser Supervisores de Bachilleres, podrán seguir ejerciendo libremente su profesión, y en la medida que la diferenciación que se establece tiene una base objetiva razonable, no existe discriminación alguna.


En definitiva, el ejercicio de cualquier profesión, y con particular importancia el de la psicología –por involucrar bienes jurídicos de gran relevancia como la vida, la salud física y mental de las personas- debe estar rodeado de mayores controles y regulaciones; y como esa labor le ha sido encomendada por el Estado a las corporaciones públicas no estatales, y en este caso concreto, al Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica, quien desee fungir como Supervisor de Bachilleres en Psicología deberá cumplir con los requisitos establecidos por ese Colegio.


CONCLUSIÓN:


Con base en todo lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:


  • En razón de la potestad reglamentaria que nuestro ordenamiento jurídico le reconoce a las Corporaciones Profesionales, sobre el ejercicio de la profesión, al Colegio Profesional de Psicólogos de Costa Rica le está permitido establecer los requisitos que deben ostentar los profesionales agremiados que van a supervisar a los Bachilleres en Psicología en el ejercicio de sus funciones.
  • El requisito establecido en el Reglamento para la Supervisión del Ejercicio Laboral del (la) Bachiller en Psicología, por el que se exige al menos tres (3) años de experiencia en el ejercicio profesional, preferiblemente en el área en que se ejercerá dicha supervisión, para desempeñarse como Supervisor de Bachilleres, no resulta discriminatorio.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


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