C-280-2002

18 de octubre de 2002

 

 

 

Señor

Jorge Walter Bolaños R

Ministro de Hacienda

S.D

 

 

 

Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DM-1180-2002 de 26 de agosto último, recibido en este Organo Consultivo el 12 de septiembre siguiente, mediante el cual solicita reconsiderar el Dictamen N. C-174-2002. En apoyo a la solicitud, se indica que los fondos del Consejo de Seguridad Vial deben ser administrados con base en el principio de caja única, manejo que no violentaría la "personería" jurídica instrumental, ya que se administraría desde el Ministerio la liquidez, de acuerdo con la programación financiera, manteniendo los fondos en cuentas debidamente diferenciadas. Se agrega que el Consejo de Seguridad Vial está comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de la Tesorería Nacional, oficio AJ-S-119-2002 de 13 de agosto anterior. En dicho oficio se sostiene que el principio de caja única tiene sustento constitucional. Dicho principio se contrapone a las restricciones que generan la existencia de recursos líquidos administrados descentralizadamente y a fondos con propósitos predeterminados administrados por terceras instancias. La intención del constituyente y del legislador fue la centralización de la administración del efectivo en un solo ente, a fin de garantizar que los gastos compitieran por los recursos disponibles y de evitar que se mantengan recursos ociosos existiendo necesidades por atender. Agrega que para "implementar" el principio se debe reunir todos los recursos de la Administración Central Gubernamental en un solo administrador y custodio que es la Tesorería Nacional. La caja única favorece una correcta programación financiera y una conveniente adecuación con las definiciones presupuestarias, en lo cualitativo y cuantitativo. El ordenamiento de la administración financiera del Estado debe estar compuesto por normas que desarrollen el principio de caja única, en el sentido de que todas las rentas estatales estén a cargo de la Tesorería Nacional. Contrariamente a lo anterior, el ordenamiento administrativo está integrado por leyes y decretos que transgreden la finalidad del principio de caja única. La contraposición se produce por la creación de leyes que autorizan a dependencias públicas del sector centralizado para la administración independiente de los recursos y, por ende, del efectivo. La coexistencia de sectores deficitarios y otros superávitarios en el Estado. Añade que se ha creado un conjunto de entidades adscritas al Poder Ejecutivo con independencia administrativa. Por lo que existen entidades con ciertos grados de independencia y plena capacidad de administrar sus finanzas a discreción, pero sujetos a directrices de índole superior. Lo cual transgrede el principio de razonabilidad jurídica, ya que sólo las instituciones con autonomía administrativa plena se encuentran exentas de incorporar sus recursos dentro de la caja única del Estado. Cita, al efecto, la resolución de la Sala Constitucional N. 6240-93 de 26 de noviembre de 1993. Asimismo señala que el principio se violenta porque diversas normas autorizan a entidades para que recauden fondos públicos que ingresan directamente a cuentas diferentes de la caja única del Estado, por lo que su manejo recae en órganos de cada dependencia. En esas condiciones, la entidad maneja cuentas bancarias en bancos comerciales del Estado, como si tuvieran amplias libertades para la definición del gasto y distribución de los recursos. En orden a la "implementación" del principio de caja única, señala que el instrumento operacional es la "cuenta única", cuyo objeto es mantener una sola cuenta bancaria operada por la Tesorería Nacional. A la cuenta única del Tesoro deben ingresar los recursos recaudados de todo tipo y mediante ella, deben realizarse todos los pagos de las obligaciones de los organismos del sector público. Al citar el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala que la función de la Tesorería Nacional es la de un banco que mantiene relación directa con los clientes, representados por los tesoreros de los diferentes organismos del sector público, cuyos ingresos recibirá como depósitos y efectuará los pagos que éstos dispongan. Para lo cual es necesario que se mantengan dentro de la Cuenta Única del Tesoro disponibilidades financieras individuales separadas, provenientes de fondos puestos a disposición de sus titulares y sobre los cuales podrá ordenar pagos. Esas disponibilidades financieras reemplazarán a las cuentas corrientes bancarias que los organismos mantienen en los bancos para el giro de sus operaciones financieras y recibirán el nombre de cuentas de operación. A través de la cuenta única del Tesoro deberán realizarse todos los pagos, lo que implica una reingeniería de los procesos tradicionales de pago, sin que ello signifique que en la Tesorería se van a centralizar las decisiones sobre cada uno de los pagos a realizar. Las decisiones, dentro de los límites financieros establecidos en las cuotas de pago deben descentralizarse hacia tesorerías institucionales, quedando en la Tesorería la responsabilidad de efectivizar los pagos y llevar a cabo la gestión financiera. En cuanto al Consejo de Seguridad Vial se afirma que no se violenta la "personería jurídica instrumental" del Consejo al administrar sus fondos con base en el principio de caja única, ya que se administrará la liquidez de acuerdo con su programación financiera, manteniendo sus fondos en cuentas debidamente diferenciadas. Se concluye que el Consejo seguiría siendo titular de los recursos para fines específicos, recursos que serían administrados por la Tesorería Nacional bajo los lineamientos del principio de caja única.

    De conformidad con el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, la Administración cuenta con ocho días, contados a partir del recibo del dictamen, para solicitar su reconsideración. Plazo que había acaecido sobradamente al 12 de septiembre último. Lo anterior implica que la solicitud de reconsideración se presentó extemporáneamente. En consecuencia, no procede dar a su solicitud el tratamiento dispuesto por el artículo 6 de mérito. Empero, la Procuraduría entra a conocer de ella como una consulta nueva.

    El objeto de la consulta es que se establezca que los recursos del fondo del Consejo de Seguridad Vial deben ingresar a caja única, de manera tal que serán administrados por la Tesorería Nacional. Se estima que la personalidad presupuestaria no resulta lesionada por el hecho de que los recursos sean administrados por la Tesorería Nacional. De allí la necesidad de precisar el significado de esa personificación, así como referirnos a cuál es el alcance del principio de unidad de caja y las potestades de la Tesorería Nacional.

 

A.- LA PERSONALIDAD INSTRUMENTAL O PRESUPUESTARIA

    En la opinión que Ud. adjunta, la Asesoría Jurídica sostiene que existen leyes que transgreden abiertamente el principio de caja única, sea porque autorizan a dependencias públicas para administrar independientemente sus recursos, incluyendo el efectivo, sea porque coexisten sectores deficitarios y otros superávitarios.

    En relación con el primer asunto, que es el que interesa desde el punto de vista jurídico, se afirma que resulta inconstitucional la creación de entidades con cierta posibilidad de administrar recursos, ya que sólo las instituciones con autonomía administrativa plena están exentas de incorporar sus recursos dentro de la caja única del Estado. Se cita, al efecto, el voto N. 6240-93 de 14: 00 hrs. del 26 de noviembre de 1993.

    El otorgamiento de personalidad jurídica de efectos presupuestarios a determinados órganos, particularmente del Poder Ejecutivo, ha sido objeto de diversos cuestionamientos a nivel constitucional. Como en su momento indicó la Procuraduría (dictámenes Nº 186-95 de 28 de agosto de 1995, C-171-96 y C-175-96 de 18 y 21 de octubre de 1996, respectivamente y C-042- 2001 de 20 de febrero de 2001), las resoluciones de la Sala Constitucional en la materia resultaban contradictorias entre sí. Esa situación se presentaba respecto del voto N. 6240-93 citado por la Asesoría y la resolución relativa al Museo Nacional, N. 03513-94 de las 8:57 hrs. del 15 de julio de 1994. Las resoluciones posteriores hacían referencia a dichas resoluciones sin tomar en cuenta la diferencia de criterio que existía entre una y otra. No obstante, en todo momento se afirmaba la posibilidad de otorgar a un órgano personalidad jurídica instrumental en el tanto ésta no se confundiera con una personalidad jurídica plena. Lo que implicaba que no podía darse una amplia autonomía a la "persona" así creada. Caso contrario debería crearse un ente descentralizado.

    La propia Sala Constitucional se refirió a esa diferencia de criterios en la resolución N. resolución N. 11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001, al señalar:

""…Los principios constitucionales de caja única (según el cual todos los ingresos a favor del Estado central deben entrar y salir por la Tesorería Nacional) y de universalidad presupuestaria (el Presupuesto de la República deberá contener la previsión de todos los ingresos y la autorización de todos los gastos del Estado central durante el ejercicio económico correspondiente), consagrados positivamente en los artículos 185 y 176 constitucionales, respectivamente, determinan garantías para el sano manejo de los fondos públicos, posibilitando un mayor control acerca del manejo de tales recursos. No obstante lo anterior, en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura denominada "personificaciones presupuestaria", según las cuales en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado Central, al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Esta práctica ha sido analizada por esta Sala al menos en dos ocasiones, la primera de ellas en la sentencia número 06240-93 de las catorce horas del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, en la cual se consideró que:

(….).

Posteriormente, esta Sala revisó el criterio antes citado, y en la sentencia número 03513-94 de las ocho horas cincuenta y siete minutos del quince de julio de mil novecientos noventa y cuatro, que:

(…).

La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentrados y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental…En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso en el Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 166 de la Ley General de Aviación Civil…".

    De lo transcrito se deriva que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos, con independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el órgano que se personaliza. Como se indica en el dictamen cuya reconsideración se solicita, la personalidad presupuestaria significa una autonomía patrimonial determinada por la titularidad de recursos propios, según lo disponga el legislador; titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al cual se pertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del Presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica reconocer una facultad de contratar. Para efectos presupuestarios, la situación de la persona instrumental se asimila a la de un ente descentralizado, en el sentido de que ambos tienen la titularidad de un presupuesto y la posibilidad de ejecutarlo en forma independiente. Ciertamente, la persona instrumental está sujeta a diversas disposiciones que regulan la materia financiera y entre ellas las directrices de la Autoridad Presupuestaria, pero su presupuesto y, por ende, la ejecución presupuestaria no se identifican con el Presupuesto del ente al que se pertenece. Ejecución presupuestaria que comprende la ordenación del pago y el aspecto contable de éste, sea el pago efectivo. Para que una persona instrumental no pudiese ejercer tales facultades se requeriría una norma legal cuyo contenido lo prohibiese o restringiese. Es el caso, por ejemplo, de que una norma legal centralice, sea en forma general o especial, la administración de los recursos correspondientes a la persona instrumental.

    Al considerar que la restricción existente estaba referida a los recursos del Gobierno Central y partiendo de que, en virtud de la personalidad jurídica instrumental otorgada por ley, los fondos del Consejo de Seguridad Vial no constituyen ingresos del Gobierno Central, la Procuraduría concluyó que dicho Consejo no resulta vinculado por el principio establecido en el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera y que, de ese hecho los recursos del fondo de Seguridad Vial no entrarían en la caja única del Estado.

    Esta conclusión es cuestionada por el Ministerio de Hacienda a partir de la resolución N. 6240-93 y de un nuevo sistema operativo de la Tesorería Nacional que se pretende implantar, comprensivo de las personas jurídicas instrumentales. De la resolución N. 11657-2001 antes transcrita se deriva que la posición sostenida por la Sala en el voto N. 6240-93 es "incorrecta", por lo que resta referirse a la concepción sobre el principio de caja única, a fin de determinar si obliga a reconsiderar el dictamen N. 174-2002.

B.- UNA MODIFICACIÓN DE LOS ALCANCES DEL PRINCIPIO DE CAJA ÚNICA EN SU INTERPRETACIÓN TRADICIONAL

    El principio de caja única tiene fundamento constitucional, aspecto sobre el cual no se discute. No sólo está presente en el artículo 185 de la Carta Política, sino que a él se ha referido abundantemente la Sala Constitucional, incluso confundiéndolo con los principios propiamente presupuestarios de unidad y universalidad presupuestarias (así, por ejemplo, las resoluciones Ns N. 6240-93 de cita y 7596-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994).

    Dispone el artículo 185 de la Constitución:

" La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales, este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales".

    La Sala ha indicado sobre este principio:

"...en todo caso, merece ser aclarado que el principio de unidad de caja es una manifestación contable del principio de universalidad, y que contrario a lo que se ha afirmado, sí tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la obligación de que exista una sola caja pagadora del Estado, que es la Tesorería Nacional, lo cual implica a su vez, que todos los ingresos, aún cuando tengan un destino específico, deben ingresar a la universalidad, para ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitucional.

(...).

De lo anterior se desprende claramente que el legislador presupuestario no puede variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno previamente. Asimismo que en cumplimiento del principio de caja única, que se desprende del artículo 185 de la Constitución, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. ..." Resolución N. 9317-99 de 10:15 hrs. del 26 de noviembre de 1999.

    La discusión gira, empero, alrededor de los alcances de este principio y respecto de lo que aquí interesa, a cuáles entes debe cubrir.

    Conforme el principio de caja única, que en realidad es una manifestación del principio de unidad presupuestaria, los fondos  públicos deben ser necesariamente reunidos y administrados en común. Para lo cual se centralizan las diversas operaciones financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos.

    Se discute si el principio de caja única obliga a centralizar todos los ingresos públicos, independientemente de la persona jurídica que es su titular o, si por el contrario, se aplica el principio de personalidad jurídica, como es lo usual en materia presupuestaria. Bajo esta posición, el principio implica que cada Ente público, considerando como la organización que cuenta con personalidad jurídica pública, tendrá su propia caja, donde se centralizarán sus ingresos y sus pagos. En consecuencia, que dichos entes no están obligados a depositar sus fondos en la Tesorería Nacional, que sería la consecuencia lógica de considerar que en un ordenamiento todos los fondos deben ser administrados por la Tesorería Nacional, independientemente de quién sea su titular.

    Pues bien, al aprobarse la Ley de la Administración Financiera de la República se contempla el principio de unidad de caja en relación con el Estado, sea en tanto que persona jurídica. Se dispone:

"ARTÍCULO 66.- Caja única

Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la República, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones u otra moneda, en procura del mayor beneficio para la Hacienda Pública.

Los recursos recaudados en virtud de las leyes especiales que determinen su destino se depositarán en cuentas autorizadas por la Tesorería Nacional, en cualquiera de los bancos del sector público. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto".

    La centralización de los ingresos concierne aquellos del Gobierno de la República, término que debe ser interpretado en relación con el artículo 9 de la Carta Política. Esta excluida la posibilidad de que recursos correspondientes a entes descentralizados ingresen a la caja única. Ello porque no podrían ser considerados "ingresos del Gobierno Central". No obstante, se prevé la centralización de todos los recursos con destino específico, lo cual se justifica porque los recursos con destino específico, particularmente los tributos, son recursos creados por el Estado en ejercicio de una potestad que le es propia y porque, en estricto derecho, son recursos estatales. En relación con el segundo párrafo del artículo 66 de la Ley de Administración Financiera en su texto original, manifestamos en el dictamen N. C-333-2001 de 30 de noviembre de 2001:

"Quienes recauden los ingresos previstos en leyes especiales deben ingresarlos a las cuentas que determine la Tesorería Nacional, sin posibilidad de girarlos directamente a los beneficiarios. El monto de la transferencia continúa siendo determinado por lo que "disponga la ley respectiva".

    Y al resolver una solicitud de aclaración de dicho pronunciamiento, se indicó:

"La frase utilizada por la Procuraduría está ciertamente referida a los tributos o cualquier otro recurso claramente identificable con destino específico. Debe tomarse en cuenta que si la ley no establece la fuente de los ingresos, se sigue necesariamente que no se está en presencia de "recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino", así como tampoco de "ingresos previstos en leyes especiales". Por consiguiente, no resulta aplicable el artículo 66 segundo párrafo para estos destinos. Lo que no implica que los destinos específicos sin fuente de financiamiento no deban ingresar a la caja única. Por el contrario, conforme el primer párrafo de dicho numeral, al ser ingresos que deben ser percibidos por el Gobierno, los recursos deben ingresar a caja única: por esencia los recursos que le den sustento no pueden sino ser recaudados conforme las disposiciones generales que regulan la recaudación de los ingresos del Estado y, por ende, deben ingresar al fondo único de la Tesorería.

En consecuencia, la Procuraduría no puede sino señalar que tanto los destinos específicos respecto de los cuales la ley de creación establece la fuente de financiamiento como los que la ley no crea tales fuentes, están comprendidos en el artículo 43 de la ley de mérito. Por ende, cualquier destino específico creado por ley debe ser ejecutado conforme lo dispuesto en el citado artículo". (dictamen N. 352-2001 de 19 de diciembre de 2001).

    Lo que significa que desde la emisión de la Ley los destinos específicos, con o sin fuentes de financiamiento, están comprendidos en la caja única del Estado, que deben ser presupuestados en el Presupuesto para el Estado, que se giran a las instituciones beneficiarias como transferencias, de acuerdo con la programación financiera y la disponibilidades de efectivo a que hace referencia el artículo 43 de la misma Ley 8131.

    La Procuraduría estimó que el Consejo de Seguridad Vial no estaba concernido por lo dispuesto en el artículo 66 de mérito. Ello en el tanto que los ingresos que perciba esta persona jurídica instrumental no puedan ser considerados ingresos del Gobierno Central, así como tampoco recursos con destino específico.

    Ahora bien, el Ministerio de Hacienda hace una exposición respecto de los alcances que se debe dar al principio de caja única en orden a la administración de liquidez. Es de advertir que en criterio de la Procuraduría los criterios esbozados no son suficientes para propiciar una modificación de las conclusiones a que se llegó en el dictamen C-174-2002 de 4 de julio de 2002. En ese sentido, más que el fundamento de la reconsideración, lo arguido por la Tesorería Nacional es manifestación de un concepto de caja única, que precisamente debe analizarse si está presente en la ley. Ello porque la mayor parte de los argumentos tiene como objeto presentar el sistema operativo de caja única y en especial, la posibilidad de administrar la liquidez de acuerdo con una programación financiera, manteniendo los fondos en cuentas diferenciadas. Desde esa exposición, lo procedente no sería entrar a analizar si el Consejo está cubierto por caja única, sino si la "implementación" de la caja única  encuentra fundamento en el ordenamiento. Aspecto que efectivamente se va a analizar.

    No obstante, es necesario señalar, desde ya, que la modificación del dictamen N. C-174-2002 se impone de oficio, en virtud del cambio de contenido que ha sufrido el artículo 66 de mérito, producto de la reforma introducida recientemente por la Ley N° 8299 de 22 de agosto del 2002, Ley de Restructuración de la Deuda Pública. Por lo que se reconsidera de oficio. Dispone actualmente el numeral de mérito:

"Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".

    La reforma a la primera frase del artículo tiene como objeto aclarar el concepto de "Gobierno Central". Este se define en relación con los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley. Pues bien, disponen estos incisos:

"ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política".

    El Gobierno Central está constituido por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como los órganos a que se refiere el inciso b). A la par de estos órganos tenemos la Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

    En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste. Ante la imposibilidad de considerar las personas instrumentales como Administración Descentralizada, debe entenderse que están comprendidos en el inciso a) del artículo 1ª de la Ley y no en el c) de ese mismo inciso.

    De ese hecho, esas personas instrumentales constituyen parte del "Gobierno Central" a que se refiere el artículo 66 de la Ley 8131, ahora reformado. Por consiguiente, los ingresos de estas personas jurídicas instrumentales deben ser considerados ingresos del Gobierno Central, de lo cual se sigue como lógica consecuencia que tales recursos forman parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Ergo, dichas personas –a pesar de la personalidad jurídica instrumental- resultan vinculadas por el principio de unidad de caja a cargo de la Tesorería.

    Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente. El punto es qué significa esa integración a caja única.

    Al referirse a la aplicación del principio de caja única, la Asesoría Jurídica señala que si bien la titularidad de los fondos corresponde a los diversos organismos responsables de su percepción, la administración de la liquidez corresponde a la Tesorería. Para cumplir tal función habría una "cuenta única", lo que permitiría mantener una sola cuenta bancaria operada exclusivamente por la Tesorería, a la cual ingresarían los distintos recursos de los organismos cubiertos por caja única y se realizarían todos los pagos del Sector Público, con cargo a los fondos de los respectivos titulares. Las disponibilidades financieras reemplazarían a las cuentas corrientes bancarias que los organismos cubiertos mantienen en los bancos, Los titulares de los fondos decidirían los pagos a realizar sobre la base de la deuda exigible y las cuotas de pago y el Tesoro transferiría los fondos a los bancos pagadores, para su acreditación en las cuentas corrientes de los acreedores. La Tesorería no centralizaría las decisiones sobre los pagos, pero sí la administración de la liquidez de acuerdo con la programación financiera y el pago mismo.

    Dado que el artículo 66 de la Ley 8131 en su primer párrafo señala que la administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional, se sigue que corresponde a ésta administrar efectivamente los recursos líquidos que allí ingresan, conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de éstos. La decisión de abrir una sola cuenta o varias corresponde también a la Tesorería. En ese sentido, la administración de la liquidez debe permitir el cumplimiento de los compromisos financieros de las organizaciones correspondientes, así como realizar los pagos que corresponda, todo en beneficio de las finanzas públicas y procurando un rendimiento óptimo de los recursos financieros que administra.

    Se admite doctrinalmente que el Tesorero cumple funciones de depositario y banquero del sector público y que le corresponde intervenir en los mercados financiero y monetario. Su gestión debe permitir la transparencia de la actividad financiera y por consiguiente, es una forma de control de los fondos públicos. Lo importante, para esos efectos, no es tanto que los recursos se manejen en una única caja, sino la unidad contable y de dirección que permita la economía en los gestión de los flujos financieros, la administración coordinada y una eficaz distribución de los recursos públicos. Funciones que se cumplirían, entonces, respecto de los órganos con personalidad instrumental del Poder Ejecutivo.

    No obstante, en orden a las potestades de la Tesorería Nacional debe diferenciarse entre los recursos que tienen destino específico y los otros recursos que deben ingresar en caja única. Como se desprende de los dictámenes C-333-2001 y 352-2001 de cita, la Ley de la Administración Financiera obliga a que los recursos con destino específico ingresen a caja única, independientemente de quién sea su beneficiario. Dada esa pertenencia, podría considerarse que la Tesorería Nacional puede administrarlos de igual forma que con los ingresos del Gobierno Central, a que se refiere el primer párrafo. Es de recordar, sin embargo, que por disposición de ley la Tesorería debe administrarlos de acuerdo con la programación financiera prevista en el artículo 43 de la misma ley. Además, debe tomarse en cuenta la última frase del artículo 66 agregada por la Ley de Reestructuración de la deuda pública:

" La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".

    El legislador agregó una disposición imperativa: la Tesorería debe girar a los órganos y entes beneficiarios de los recursos con destino específico los montos así ingresados. Ese giro no es automático sino que se hace conforme las necesidades financieras determinadas en la programación presupuestaria anual. Lo importante en orden al sistema de caja única que se va a implantar es que el legislador ha decidido que la administración de la liquidez y el pago a cargo de esos ingresos corresponde al órgano o ente beneficiario del destino específico, no a la Tesorería. Lo cual significa que existe una diferencia de trato según se esté o no en presencia de recursos con destino específico. En consecuencia, respecto de éstos, la Tesorería no es competente para hacer los pagos de las obligaciones que se financian con los recursos de mérito. "Efectivizar" los pagos, llevar la gestión financiera correspondería al órgano o ente beneficiario.

    Puede cuestionarse si ese régimen particular de los destinos específicos se aplica también cuando el beneficiario es un órgano del Gobierno Central, en los términos del primer párrafo del artículo 66. Podría arguirse que el párrafo en cuestión no diferencia entre los beneficiarios, de manera de concluir que la Tesorería debe girar los recursos, independientemente de la naturaleza del beneficiario: órganos del Poder Central, órganos de un ente descentralizado (lo normal es que los acreedores de los recursos con destino específico sean entes descentralizados y órganos del Poder Central, difícilmente se atribuyen a un órgano de un ente descentralizado) o de un ente.

    Empero, dado que los recursos con destino específico a favor de órganos del Gobierno Central se consideran por el primer párrafo del artículo 66 como recursos del Gobierno Central, consideramos que debe estimarse que a esos recursos no se les aplica la última frase del artículo 66. Por consiguiente, que la Tesorería no está obligada a girar los montos correspondientes para que sean administrados por el órgano beneficiado.

    No escapa a la Procuraduría que al analizar el texto propuesto para el artículo 66, la Dirección de Servicios Técnicos señaló claramente la necesidad de precisar el ámbito de aplicación de la reforma. Servicios Técnicos manifestó sobre los alcances de la reforma:

"...cabe la posibilidad de que algunos recursos destinados a instituciones descentralizadas u otros entes públicos o privados, que tengan origen en tributos, queden fuera del manejo de la Tesorería. Por el contrario, podría interpretarse que algunos recursos que no corresponden propiamente al Estado como ente jurídico, sino a otras instituciones (entes adscritos con personalidad jurídica propia, por ejemplo), deberán pasar por el fondo único. En ese sentido es conveniente aclarar el propósito y los alcances de la reforma propuesta". (Folio 296 del Expediente legislativo).

    Consideración que fue retomada posteriormente:

"En materia de reformas a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es conveniente definir con mayor precisión el sentido de la reforma que se propone, en aspectos relacionados con: los órganos y entes afectos al principio de caja única según el origen de los recursos, a quien corresponde en última instancia la definición final de la programación presupuestaria anual (principalmente cuando exista discrepancia entre Tesorería y la entidad específica), el costo beneficio de la centralización de los recursos en el Banco Central y el alcance de la reforma al artículo 74 según se ha expuesto en este estudio. En todo caso el traslado gradual de recursos de Tesorería Nacional hacia las instituciones generaría un beneficio fiscal si redunda en menores requerimientos de financiamiento para el Gobierno Central; la magnitud del beneficio dependerá finalmente del ritmo en que se produzcan las transferencias" (ibid, folio 309).

    Se previno a los legisladores la necesidad de precisar si el texto de la frase final se refería a los recursos del Gobierno Central o a los recaudados por leyes especiales, pero este punto, como en general la definición de los alcances del principio de caja única, no interesó a los señores legisladores. La mayor parte de las mociones que se presentaron tenían como objeto, sea definir si la Tesorería podía o no abrir las cuentas exclusivamente en el Banco Central o bien, si los recursos debían ser administrados conforme la programación financiera. De manera que el punto referente al alcance de la norma no fue discutido.

 

CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.- Los órganos del Poder Ejecutivo dotados de personalidad jurídica instrumental no constituyen Administración Descentralizada, por lo que debe tenérseles como parte de la Administración Central.

2.- Por lo anterior, para efectos del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, sus recursos forman parte de los recursos del Gobierno Central y en esa condición están sujetos al principio de caja única.

3.- La administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional. Dicha administración abarca la liquidez y la realización efectiva de los pagos correspondientes.

4.- Empero, de conformidad con el segundo párrafo, in fine, del artículo 66 esas facultades están excluidas en tratándose de los recursos con destino específico a favor de órganos que no integren el Gobierno Central y de los entes descentralizados. Respecto de esos órganos y entes, la Tesorería está obligada a girar los recursos conforme la programación financiera establecida.

5.- Se reconsidera de oficio el dictamen N. C-174-2002 de 4 de julio de 2002, en cuanto concluye que los recursos del Consejo de Seguridad Vial no pueden ser considerados recursos del Gobierno Central para efectos de lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por el contrario, a partir de la vigencia de la reforma a dicho artículo por la Ley de Reestructuración de la deuda pública, dichos ingresos quedan cubiertos por lo allí dispuesto y, por ende, a las facultades de la Tesorería Nacional.

 

Del señor Ministro, muy atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

Copia: Ingeniero Carlos Pereira Esteban

Director Ejecutivo Consejo de Seguridad Vial

MIRCH/mvc