Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 286 del 23/10/2002
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 286
 
  Dictamen : 286 del 23/10/2002   

C-286-2002


23 de octubre de 2002


 


 


 


Señora


Zayda Trejos Esquivel


Directora General


Sistema Nacional de Áreas de Conservación


Ministerio del Ambiente y Energía


S. O.


 


 


 


Estimada señora:


    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. SINAC-DG-1458 de 20 de agosto último, por medio del cual consulta sobre la posibilidad de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) administre los fondos que le ingresen conforme el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad, sin que lo afecte la Ley de Administración Financiera.


    Señala Ud. en su consulta, que el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad autoriza al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para administrar los fondos que ingresen al Sistema por medio de fideicomisos u otros instrumentos, así como transforma el Fondo de Parques Nacionales en el Fideicomiso de Áreas Protegidas. Lo cual tiene como objeto ofrecer una sostenibilidad financiera al SINAC y una funcionalidad acorde con las demandas y necesidades actuales. Estima que la Ley de la Administración Financiera, artículos 14, 66, párrafo segundo y 127, inciso d), parecieran contradecir lo indicado. Por lo que solicita pronunciamiento respecto de la posibilidad de administrar los fondos que ingresan por cualquier concepto, incluido el fideicomiso de áreas protegidas. Agrega que la Sala Constitucional, al dar curso a la acción de Inconstitucionalidad, manifiesta que la acción sólo suspende en vía administrativa el dictado de la resolución final en los procedimientos tendientes agotar esa vía. Por lo que el artículo 36 se encuentra vigente y como tal faculta al SINAC para administrar los fondos, sin que sea modificado por la Ley de la Administración Financiera. La Ley de Biodiversidad permite que el SINAC pueda abrir cuentas especiales o realizar un contrato de fideicomiso, ya que es una ley especial y expresa. En ese sentido hace referencia al contrato de fideicomiso que se pretende suscribir con el Banco Nacional, en el cual se ha contemplado la posibilidad de que se declare con lugar la acción Añade que lo importante es la satisfacción del fin público que persiguen las áreas protegidas, satisfacción que no puede lograrse sin recursos suficientes, a lo cual se une la necesidad de financiar las obligaciones del SINAC en orden al dictado de políticas, planificación y ejecución de los procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales. Por lo que se debe concluir que el SINAC está autorizado para administrar los fondos por medio de fideicomisos, sin que esa facultad resulte afectada por al Ley de la Administración Financiera.


    Como se ha indicado, la Procuraduría General de la República ha incoado Acción de Inconstitucionalidad en contra de los artículos 19, 20, 25, inciso 5, 36 y 38 de la Ley de Biodiversidad por considerarlos contrarios a lo dispuesto en los artículos 121, inciso 11, 176 y 180 de la Carta Política. Lo que obliga a analizar, en primer término, cuáles son las consecuencias de la referida interposición en orden a la aplicación de la ley. Posteriormente, debe establecerse si existe antinomia entre la Ley de Biodiversidad y la Ley de Administración Financiera, mecanismo necesario para determinar si el SINAC puede administrar los fondos en los términos en que planea.


 


A.- LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD NO SUSPENDE LA EFICACIA DE LA LEY EN VIA ADMINISTRATIVA


    La Procuraduría General de la República ha interpuesto una Acción de Inconstitucionalidad con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley de Biodiversidad. Entre dichos artículos se encuentra el 36 al cual se le imputa violación, por conexión, a los artículos 121, inciso 11, 176 y 180 de la Carta Política. Dicha Acción no ha sido resuelta por la Sala Constitucional, por lo que la Dirección del Sistema Nacional de Áreas de Conservación desea conocer si la norma continúa siendo aplicable, a pesar de la impugnación. La tesis de SINAC es que esa impugnación no afecta la vigencia de la norma, salvo en el supuesto de que ésta contenga normas procedimentales.


    Dispone el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en su segundo párrafo:


"Al mismo tiempo dispondrá enviar nota al tribunal u órgano que conozca del asunto, para que no se dicte la resolución final antes de que la Sala se haya pronunciado sobre la acción, y ordenará que publique un aviso en el Boletín Judicial, por tres veces consecutivas, haciendo saber a los tribunales y a los órganos que agotan la vía administrativa que esa demanda ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso."


    El tema de la eficacia de una norma impugnada mediante una Acción de Inconstitucionalidad ha ocupado reiteradamente la atención de este órgano consultivo. De lo expresado en los distintos pronunciamientos y lo manifestado por la propia Sala Constitucional, particularmente cuando da curso a la Acción de Inconstitucionalidad, se desprende que:


  1. El principio general señala la obligatoriedad de las normas jurídicas (artículo 129 de la Constitución Política). En efecto, la norma es obligatoria hasta tanto no sea derogada o declarada inconstitucional por la Sala Constitucional.
  2. Lo anterior significa que jurídicamente la Ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad.
  3. La Sala debe comunicar al órgano, administrativo o jurisdiccional, que esté conociendo el asunto que sirve como base para plantear una acción de inconstitucionalidad, la suspensión del dictado de la resolución final.
  4. A partir de la publicación del aviso de la interposición de una acción de inconstitucionalidad, en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la norma cuestionada no se puede dictar la resolución final mientras la Sala no se haya pronunciado.
  5. Ello significa que si el asunto pendiente se encuentra en vía judicial, se suspende el dictado de la sentencia. .
  6. En vía administrativa, la admisión de la demanda de inconstitucionalidad sólo suspende el ejercicio de la competencia para resolver, con agotamiento de la vía administrativa los procedimientos contradictorios que deban ser concluidos mediante resolución o acto administrativo y en los cuales resulten directamente aplicables las disposiciones impugnadas.
  7. El artículo 81 no comprende los supuestos de actos que no requieren un procedimiento administrativo previo a su emisión (dictamen N. 002-91 de 3 de enero de 1991). Por lo que la Administración puede dictar el acto administrativo correspondiente.
  8. Puesto que sólo se suspende su potestad decisoria, la Administración puede, a contrario, iniciar y continuar los procedimientos administrativos que involucren las normas cuestionadas y dictar las resoluciones de trámite pertinentes.
  9. La impugnación de una norma de procedimiento administrativo o judicial, empero, suspende la aplicación de la norma en los supuestos en tenga que ser aplicada.
  10. No obstante, la Procuraduría considera que la norma debe ser desaplicada cuando de la jurisprudencia de la Sala se evidencia que la norma cuestionada es inconstitucional.

    Conforme lo expuesto, la impugnación por inconstitucionalidad del artículo 36 de la Ley de Biodiversidad no debería ser obstáculo para la eficacia de la norma, salvo si el SINAC estuviera tramitando un procedimiento administrativo destinado a agotar la vía administrativa, en el cual fuera necesario aplicar tal norma. Por el contrario, si un procedimiento con dicha naturaleza no existe, la aplicación del artículo no se suspende y, por el contrario, resulta obligatoria su aplicación. Cabe advertir, por demás, que en razón del contenido de dicho numeral, es difícil que un procedimiento administrativo tendiente a agotar la vía administrativa sea necesario para su aplicación. Por lo que la Administración podría emitir actos finales tendientes a su ejecución.


    Partiendo de que no se está ante un procedimiento para agotar la vía administrativa y como consecuencia de que la Acción de Inconstitucionalidad no afecta la vigencia y eficacia del artículo 36 de cita, podría concluirse que el Servicio Nacional de Áreas de Conservación debe darle a la norma la debida aplicación, cumpliendo sus mandatos. Por lo que le correspondería decidir qué instrumentos utiliza para administrar los fondos y, si lo considera conveniente, constituir fideicomisos.


    Empero, la eficacia de una norma no depende sólo de su conformidad a la Constitución. Aun siendo constitucionalmente válida, la norma puede ser derogada, ya sea en forma expresa o tácita. Esa derogación va implícita en el ejercicio de la potestad legislativa. En consecuencia, al plantearse la aplicación del artículo 36 no sólo deben examinarse los efectos de la interposición de la acción de inconstitucional, sino también si la Asamblea Legislativa no ha hecho uso de sus potestades, regulando en forma diferente la materia de administración de fondos o derogando las disposiciones incluidas en la Ley de Biodiversidad. Precisamente, la consulta se plantea porque existen dudas en orden a la eficacia de la norma frente a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera. Lo que obliga a analizar si existe antinomia normativa y, por ende, si se ha producido una derogación tácita del artículo 36 de cita.


 


B.- UNA ANTINOMIA NORMATIVA


    Existe antinomia normativa cuando un mismo supuesto de hecho es regulado por dos normas jurídicas de forma contradictoria. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una de ellas. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra. Se ha indicado al efecto:


"Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.


    En el presente caso la incompatibilidad normativa se produciría entre el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad y los artículos 14, 66 y 127 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Dispone el artículo 36 de mérito:


"Instrumentos financieros


Para los efectos del artículo anterior, se autoriza al Sistema para administrar los fondos que ingresen al Sistema por cualquier concepto, por medio de fideicomisos u otros instrumentos, ya sean estos para todo el sistema, o específicos para cada Área de Conservación. El Fondo de Parques Nacionales, creado por la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977, se transforma en el Fideicomiso de áreas protegidas, dedicado exclusivamente a los fines para los que fue creado, a partir de ahora incluso al financiamiento de actividades de protección y consolidación en las otras categorías de áreas protegidas de propiedad estatal".


    Se está en presencia de una autorización para administrar fondos en forma directa, excluyéndose que dichos recursos sean administrados conforme el principio de caja única. El artículo permite que esa administración pueda hacerse por medio de fideicomisos. Además, se transforma el fondo de Parques Nacionales en el Fideicomiso de áreas protegidas.


    En relación con los fideicomisos, dispone la Ley de Administración Financiera:


"ARTÍCULO 14.- Sistemas de contabilidad


"Los entes establecidos en el artículo 1 no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice. Dicha ley regulará las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso. Estos entes se sujetarán a la legislación vigente en lo relativo a la contratación tanto de bienes y servicios como del recurso humano necesario para la consecución de los objetivos. Asimismo, dichos contratos de fideicomiso serán de refrendo obligado por parte de la Contraloría General de la República, la cual, para todos los efectos y en acatamiento del mandato constitucional, deberá fiscalizar el uso correcto de los dineros, aprobar los presupuestos de ingresos y egresos, así como emitir las directrices atinentes a procurar un manejo sano de ellos".


    El principio es que los organismos sujetos a la Ley 8131 requieren de una autorización legal, ley especial, para constituir fideicomisos. Para la creación del fideicomiso, el organismo debe sujetarse a la legislación sobre contratación administrativa y una vez suscrito el contrato de fideicomiso, debe someterlo a refrendo de la Contraloría General de la República. Lo cual impide que el fideicomiso se convierta en un mecanismo para obviar el régimen relativo a la administración de los recursos públicos. Sobre esta nueva regulación de los fideicomisos en el sector público hemos expresado:


"El término "entes" está mal utilizado puesto que los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley se refieren a órganos, pero no a entes. Lo importante es que, a partir de la vigencia de la Ley, los entes públicos carecen de libertad para constituir fideicomisos. Por ende, requieren una habilitación legal especial para tal efecto. Es interesante, además, acotar que la modificación se produce no sólo por la necesidad de ley sino también por el hecho de que el fideicomiso viene a ser asimilado a una Administración Pública para efectos de contratación de bienes y servicios. Y sin embargo, el fideicomiso es un contrato constitutivo de un patrimonio autónomo, cuyas operaciones tradicionalmente se han regido por el Derecho Comercial.


(..).  


De lo anterior se desprende que en la medida en que los recursos del ICAFÉ sean producto de una partida o norma de la Ley de Presupuesto o provenientes de los presupuestos de los bancos estatales, el Instituto estará concernido por lo dispuesto en el artículo 14 antes trascrito. Ergo, requerirá de una ley que lo autorice expresamente a constituir un fideicomiso, aportando sus recursos. De no estarse en ese supuesto, sea si los ingresos no tienen el origen a que se refiere el artículo 1°, cabría afirmar que el dictamen N. C-275-001 de 4 de octubre mantiene su vigencia, salvo en cuanto al régimen aplicable al fideicomiso. En efecto, la norma es aplicable a todo tipo de fideicomiso, por lo que tanto los constituidos con anterioridad como los que se constituyan en el futuro, deberán sujetarse a las normas sobre contratación de bienes y recursos humanos.


    Va de suyo, por demás, que la autorización legal es exigida siempre que se trate de un fideicomiso en que interviene la Administración Central o un ente estatal. Lo cual debe ser tomado en cuenta si se pretende que el Gobierno y el INFOCOOP participen en el fideicomiso para garantizar los créditos que otorgue el Sistema Bancario Nacional a los beneficiadores de café. En efecto, salvo los casos de excepción previstos en el inciso d) del artículo 1 y de los entes públicos no estatales, el principio es que la Administración Pública debe regir su actividad financiera y presupuestaria por lo dispuesto en la Ley N. 8131 de cita". (Dictamen. C-296-2001 de 26 de octubre de 2001).


    Más recientemente se ha expresado:


"Dado que para definir los fondos públicos, la Ley de la Contraloría General de la República emplea un criterio orgánico, tenemos que son fondos públicos los "recursos, valores, bienes y derechos propiedad" de las empresas públicas. En el tanto en que el fideicomiso se pretenda constituir con fondos públicos, en el sentido indicado, le resultarán aplicables las disposiciones que sobre fideicomisos establece el artículo 14 antes transcrito. La norma se yergue como una protección a los fondos públicos. Y es en aras de esa protección que se exige la autorización legal para la constitución de los fideicomisos por parte de los organismos sujetos a la Ley de Administración Financiera; así como se somete a los fideicomisos a los procedimientos de contratación administrativa. Esa protección entraña, por lo tanto, que mediante otros mecanismos diversos, los entes públicos no pueden constituir fideicomisos con fondos públicos. Ergo, fideicomisos constituidos con fondos públicos sólo son posibles si existe una ley que autoriza su constitución". (Dictamen N. C- 95-2002 de 10 de abril de 2002).


    El artículo 1 de la Ley N. 8131 comprende en su regulación los Poderes del Estado, la Administración Descentralizada y las empresas públicas. Salvo los entes que expresamente se indica, el objetivo de la Ley es que sus disposiciones se apliquen en la medida en que exista administración, manejo o custodia de fondos públicos. En la medida en que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación maneja fondos públicos, no debería haber duda en cuanto a que la Ley de Administración Financiera le resulta aplicable. La discusión puede centrarse en qué categoría de organismo de los previstos en el artículo 1ª de la Ley se ubica y si todas las disposiciones le resultan aplicables. Sobre estos puntos tenemos que el SINAC es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, que goza de una personalidad jurídica instrumental (personalidad que tiene alcances presupuestarios). En esa medida, debe ser considerado como una dependencia del Poder Ejecutivo, por lo que le resulta aplicable la Ley y, en consecuencia, lo dispuesto en el artículo 14. De ello se deriva que está sometido a la disposición que impone la necesidad de una ley expresa que autorice a constituir fideicomisos y, además, que establezca las condiciones para que dichos fideicomisos operen.


    El artículo 36 de cita autoriza expresamente al Sistema de Áreas de Conservación a constituir fideicomisos, pero la autorización es general y por esa misma característica no se establecen "las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso". Puede afirmarse, entonces, que frente a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley N. 8131, la autorización del artículo 36 no es suficiente para constituir fideicomisos. Además, dicha constitución resulta imposible en virtud del mecanismo de administración de recursos que preceptúa el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera.


    En efecto, el artículo 66 de cita sienta el principio de caja única y establece regulaciones en orden al manejo de tesorería y particularmente, respecto de los recursos con destino específico.


"Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.


Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".


    El texto anterior es producto de la reforma introducida por la Ley NC 8299 de 22 de agosto del 2002, Ley de Restructuración de la Deuda Pública. Al clarificar que por "Gobierno" se entienden los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b), queda manifiestamente establecido que las "dependencias" del Poder Ejecutivo están comprendidas dentro de la regulación que se establece y, esto es lo fundamental, que los recursos de esos órganos son recursos del Gobierno. La circunstancia de que el legislador haya atribuido a un órgano personalidad jurídica instrumental no da mérito para considerar que se está ante una Administración Descentralizada y que el órgano pierde su condición de "dependencia del Ejecutivo". En consecuencia, los recursos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en tanto recursos del Gobierno, deben ser administrados por la Tesorería Nacional, conforme el principio constitucional de caja única. Ello comprende incluso los recursos con destino específico que las leyes hubieran asignado al Sistema Nacional de Áreas de Conservación.


    En el dictamen N. C-280-2002 de 18 de octubre analizamos las consecuencias de esa reforma, indicando:


"En los diversos dictámenes que la Procuraduría ha emitido en relación con la personalidad instrumental o la personificación presupuestaria en el seno del Estado, ha sido clara en cuanto que en estos casos la personalidad no se manifiesta, ni lleva implícita, una descentralización de funciones. Por consiguiente, en sentido estricto no puede considerarse que los órganos que son dotados de personalidad jurídica instrumental formen parte de la Administración Descentralizada. No puede sino considerarse que esas personas instrumentales forman parte de la Administración Central, constituyendo normalmente órganos del Poder Ejecutivo y como tales dependencias de éste. Ante la imposibilidad de considerar las personas instrumentales como Administración Descentralizada, debe entenderse que están comprendidas en el inciso a) del artículo 1ª de la Ley y no en el c) de ese mismo inciso.


(...).


Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente. El punto es qué significa esa integración a caja única".


    Agregándose en orden a las potestades de la Tesorería:


"Dado que el artículo 66 de la Ley 8131 en su primer párrafo señala que la administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional, se sigue que corresponde a ésta administrar efectivamente los recursos líquidos que allí ingresan, conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de éstos. La decisión de abrir una sola cuenta o varias corresponde también a la Tesorería. En ese sentido, la administración de la liquidez debe permitir el cumplimiento de los compromisos financieros de las organizaciones correspondientes, así como realizar los pagos que corresponda, todo en beneficio de las finanzas públicas y procurando un rendimiento óptimo de los recursos financieros que administra.


(....).


No obstante, en orden a las potestades de la Tesorería Nacional debe diferenciarse entre los recursos que tienen destino específico y los otros recursos que deben ingresar en caja única. Como se desprende de los dictámenes C-333-2001 y 352-2001 de cita, la Ley de la Administración Financiera obliga a que los recursos con destino específico ingresen a caja única, independientemente de quién sea su beneficiario. Dada esa pertenencia, podría considerarse que la Tesorería Nacional puede administrarlos de igual forma que con los ingresos del Gobierno Central, a que se refiere el primer párrafo. Es de recordar, sin embargo, que por disposición de ley la Tesorería debe administrarlos de acuerdo con la programación financiera prevista en el artículo 43 de la misma ley. Además, debe tomarse en cuenta la última frase del artículo 66 agregada por la Ley de Reestructuración de la deuda pública:


" La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual".


El legislador agregó una disposición imperativa: la Tesorería debe girar a los órganos y entes beneficiarios de los recursos con destino específico los montos así ingresados. Ese giro no es automático sino que se hace conforme las necesidades financieras determinadas en la programación presupuestaria anual. Lo importante en orden al sistema de caja única que se va a implantar es que el legislador ha decidido que la administración de la liquidez y el pago a cargo de esos ingresos corresponde al órgano o ente beneficiario del destino específico, no a la Tesorería. Lo cual significa que existe una diferencia de trato según se esté o no en presencia de recursos con destino específico. En consecuencia, respecto de éstos, la Tesorería no es competente para hacer los pagos de las obligaciones que se financian con los recursos de mérito. "Efectivizar" los pagos, llevar la gestión financiera correspondería al órgano o ente beneficiario.


Puede cuestionarse si ese régimen particular de los destinos específicos se aplica también cuando el beneficiario es un órgano del Gobierno Central, en los términos del primer párrafo del artículo 66. Podría argüirse que el párrafo en cuestión no diferencia entre los beneficiarios, de manera de concluir que la Tesorería debe girar los recursos, independientemente de la naturaleza del beneficiario: órganos del Poder Central, órganos de un ente descentralizado (lo normal es que los acreedores de los recursos con destino específico sean entes descentralizados y órganos del Poder Central, difícilmente se atribuyen a un órgano de un ente descentralizado) o de un ente.


Empero, dado que los recursos con destino específico a favor de órganos del Gobierno Central se consideran por el primer párrafo del artículo 66 como recursos del Gobierno Central, consideramos que debe estimarse que a esos recursos no se les aplica la última frase del artículo 66. Por consiguiente, que la Tesorería no está obligada a girar los montos correspondientes para que sean administrados por el órgano beneficiado".


    El artículo 36 de la Ley de Biodiversidad autoriza al Sistema Nacional de Áreas de Conservación a administrar los fondos que se indican en el artículo 35 de la misma Ley, en forma independiente y con prescindencia de la Tesorería Nacional,. La norma parte de que dichos recursos no están cubiertos por el principio de caja única. La posibilidad de administrar los recursos con prescindencia de ese principio, de las funciones de la Tesorería y con libertad de selección del instrumento que el propio Sistema considere más adecuado, se contrapone a la centralización de los fondos y a las funciones administradoras de la Tesorería Nacional. Desde el punto de vista lógico y material está excluido que los mismos recursos puedan ingresar simultáneamente a la caja única del Estado y a un fideicomiso contratado por el Sistema. Puede considerarse, entonces, que el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad y el numeral 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos resultan antinómicos, por lo que sus efectos son incompatibles entre sí.


    Lo anterior plantea el problema de determinar cuál de las normas debe prevalecer en el caso específico.


    Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el de especialidad, el cronológico y el jerárquico, el cual está excluido en el presente caso dado que se está en presencia de normas que tienen el mismo rango normativo. La aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, lo que se motiva en el hecho mismo de que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio general de Derecho, sino que son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. El único criterio que podría tener carácter absoluto es el criterio jerárquico, en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas.


    De conformidad con el criterio cronológico, la norma posterior deroga la anterior. Pero como no se trata de un principio, el criterio no es absoluto ya que si la norma anterior es especial puede prevalecer sobre la posterior. En aplicación del criterio cronológico tendríamos que como la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es posterior a la Ley de Biodiversidad prevalece sobre esta última.


    Ahora bien, se ha alegado que la Ley de Biodiversidad es una ley especial y que, por consiguiente, debe ser aplicada sobre lo dispuesto en la ley general, sea la Ley de Administración Financiera.


    La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos tiene como uno de sus objetivos principales el dar plena efectividad al principio de caja única y dar una solución al problema que para el Gobierno Central ha significado tradicionalmente los recursos con destino específico. Contribuye a dicho objetivo la reforma introducida por la Ley de Renegociación de la deuda pública. El objetivo de esta ley y por el cual se legisló no puede ser alcanzado sin afectar las leyes que han venido a dejar sin efecto el principio de caja única, permitiendo una gestión autónoma no sólo en lo presupuestario sino en lo contable de los fondos estatales. La ley N. 8131 tiene, entonces, la pretensión de regular la materia de administración de los fondos públicos, y entre éstos los estatales con prescindencia de lo dispuesto en leyes especiales. Por consiguiente, frente a esas leyes debe prevalecer la ley posterior. Independientemente del carácter de la Ley de la Administración Financiera, procede recordar la prevalencia de la ley general sobre la especial cuando la norma general nueva tiene pretensión de generalidad y uniformidad, así como cuando el fin al cual se dirige sólo puede ser alcanzado a través de esa aplicación uniforme y general, lo que obliga a descartar la existencia de excepciones, máxime si no han sido tomadas en cuenta por el legislador.


    Por demás, si consideramos que una ley es especial en razón de su contenido, cabría afirmar que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es la norma especial para los organismos públicos en materia financiera y presupuestaria. Y dado que su pretensión es regular de manera excluyente dicha materia, se entiende que también por el criterio de especialidad prevalece sobre las leyes que regulan en forma diferente tal contenido.


    Se afirma que la antinomia existe también en relación con el artículo 127 de la Ley de la Administración Financiera. En lo que interesa dicho artículo ordena:


ARTÍCULO 127.- Derogaciones


Deróganse las siguientes disposiciones legales:


(...).


e) Las disposiciones que otorguen a órganos de los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 la facultad de manejar recursos financieros sin que estos ingresen a la caja única del Estado. f) Cualquier otra norma referida a la administración de los recursos financieros del Estado que se oponga a la presente Ley".


    El artículo 36 de la Ley de Biodiversidad autoriza a una dependencia del Poder Ejecutivo, comprendida dentro del inciso a) del artículo 1 de la Ley N. 8131, a manejar recursos financieros sin necesidad de que ingresen a la caja única del Estado, permitiendo una administración de los recursos financieros en forma diferente a lo preceptuado por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por consiguiente, el artículo 36 produce el efecto no querido por los incisos e y f) del artículo 127 antes transcrito, por lo que debe considerarse derogado tácitamente por éste.


 


CONCLUSIÓN:


    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


1-. La Acción de Inconstitucionalidad incoada por la Procuraduría General de la República, por conexión, contra el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad no impide la aplicación de esta norma en virtud de los alcances del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además debe considerarse la dificultad de que se tramite un procedimiento administrativo contradictorio referido a la aplicación de ese artículo.


2-. Dado que la personalidad jurídica instrumental de que goza no convierte al Sistema Nacional de Áreas de Conservación en parte de la Administración Descentralizada, se sigue que continúa constituyendo una dependencia del Poder Ejecutivo.


3-. En consecuencia, sus recursos constituyen recursos financieros del Gobierno y deben ser administrados como tales. Lo que significa que deben ingresar a la caja única del Estado, donde serán administrados por la Tesorería Nacional.


4-. Conforme lo cual está excluida la posibilidad de que el SINAC decida administrar dichos recursos mediante un fideicomiso, máxime que el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad no establece las condiciones bajo las cuales ese fideicomiso debe ser constituido y cómo debe operar.


5-. Por consiguiente, la imposibilidad de aplicar el artículo 36 de mérito, independientemente de que se declare o no que es inconstitucional, deriva de lo dispuesto en los artículos 14, 66 y 127 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.


De Ud., muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA


 


 


MIRCH/mvc