OJ- 154-2002

San José, 6 de noviembre de 2002.

 

 

 

Señora

María Julia Ramírez Aguilar

Alcaldesa

Municipalidad de Naranjo

 

 

 

Señora Alcaldesa:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su consulta del 4 de diciembre de 2001, para que este Órgano Consultivo emita una opinión jurídica en materia de control de fraccionamiento y urbanización.

    No omito manifestarle que el presente estudio es una simple opinión jurídica carente de efectos vinculantes para quien la formula. Asimismo, que se dará respuesta a cada una de las preguntas según la numeración dada a estas en la consulta.

A.1. Pregunta la Municipalidad si el Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones se aplica en todo el territorio nacional o si hay divisiones territoriales enmarcadas por distritos urbanos o distritos rurales.

R/ El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado en sesión número 3391 de 13 de diciembre de 1982, es un reglamento elaborado por el Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) de conformidad con la potestad otorgada por la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, en su artículo 10, 2), por lo que es de aplicación en todo el territorio nacional.

    Ahora bien, por la materia que regula, sus disposiciones se aplican únicamente en aquellos distritos tenidos como urbanos, en las áreas urbanas y en cualquier otra área sujeta a control urbanístico. Pero, además, el Reglamento será aplicado en un determinado cantón de conformidad con la interpretación que la Sala Constitucional hizo de varias disposiciones del citado Reglamento, en la sentencia número 4205-96 de 20 de agosto de 1996.

    Según dicha sentencia, para que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones pueda ser aplicado en un cantón, éste debe ser aprobado de conformidad con el procedimiento del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que es el diseñado para la aprobación de los Planes Reguladores Locales, siendo necesario, además, que la municipalidad de que se trate no haya dictado un reglamento sobre la materia, de conformidad con la competencia que en esta materia le otorga el artículo 21, d) de la Ley de Planificación Urbana. Dispuso la Sala en la sentencia de comentario lo siguiente:

A.2. Pregunta la Municipalidad cuál es el orden que debe seguirse para obtener los visados y sellos correspondientes para la inscripción de planos de agrimensura.

R/ El artículo 1, inciso j) del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto Ejecutivo número 13.607-J de 24 de abril de 1982, establece que el plano de agrimensura es aquel documento mediante el cual se representa en forma gráfica, matemática, literal y jurídicamente sólo una finca, parcela o predio, y que como tal cumple con lo que establece dicho Reglamento. Por su parte, los incisos d), e) y f) de ese mismo numeral definen lo que ha de entenderse por parcela, predio y finca, en forma similar a como son definidos esos mismos términos en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley de Catastro Nacional número 6545 de 25 de marzo de 1981, y sus reformas.

    De los artículos citados se entiende por parcela la unidad catastral representada por una porción de terreno que constituye una unidad física completa y que se delimita por una línea que, sin interrupción, regresa a su punto de origen. Por predio la porción formada por una o varias parcelas contiguas que son interdependientes entre sí y, por finca, la porción de terreno inscrita como unidad jurídica en el Registro Público, o susceptible de serlo, mediante un número que la individualiza.

    Pues bien, como se dijo anteriormente, el plano de agrimensura es la representación gráfica, matemática, literal y jurídica de una parcela, predio o finca. En tanto documento, para que un plano de agrimensura pase a ser plano catastrado es necesaria su inscripción en el Catastro Nacional. Esto resulta claro de lo que disponen los artículos 1, inciso k) y 42 del Reglamento a la Ley de Catastro. De este modo, y una vez que el profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Topógrafos de Costa Rica, tal y como lo dispone el artículo 48 del citado Reglamento, ha confeccionado el plano de agrimensura correspondiente de conformidad con lo que establece el artículo 50 y siguientes de dicho Reglamento, deberá presentarlo ante el Catastro Nacional para su inscripción, la que se hará siguiendo las disposiciones de los artículo 41 a 47, y demás requerimientos que se consignan en el capítulo V del Reglamento a la Ley de Catastro.

    En principio, la inscripción en el Catastro de un plano de agrimensura sólo puede darse si este cumple con todas las disposiciones de ley en los términos en que lo señala el artículo 46 del Reglamento a la Ley de Catastro. Esto quiere decir que el Catastro Nacional, a la hora de inscribir un plano de agrimensura, deberá verificar que el mismo cumpla con todas las disposiciones legales, y ello puede dar lugar, como efectivamente sucede, a que el Catastro exija determinados visados. Ya este Órgano Consultivo ha señalado, en dictamen C-125-94 de 3 de agosto de 1994, que:

    De este modo, y de conformidad con lo que establece el artículo 44 ibídem, si se trata de concesiones en la zona marítimo-terrestre, debe contarse en el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional. Asimismo, y para los efectos de lo que establece el artículo 47 de este mismo Reglamento, el plano deberá contar con una autorización del Ministerio del Ambiente y Energía, si el que se pretende inscribir se encuentra localizado en alguna reserva o parque nacional.

    Además de lo dicho, el citado numeral 46 del Reglamento a la Ley de Catastro, hace referencia específica al cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana ya citada. Y según lo que dispone el artículo 72, inciso b) del Reglamento a la Ley de Catastro, en relación con el numeral 10, 2) de la Ley de Planificación Urbana, en el caso de urbanizaciones deberá contarse con el visado del INVU y con el de la respectiva municipalidad. Esto es así tanto para los planos de urbanizaciones como para aquellos de fraccionamientos con fines de urbanización.

    Podría pensarse que, como resultado de la señalada obligación de controlar que los planos de agrimensura cumplen con lo que la normativa sobre urbanismo, también es necesario que aquellos confeccionados para fines de fraccionamiento simple (esto es, que no se trata de un fraccionamiento para efectos de urbanización, según la distinción que esta Procuraduría hizo en el dictamen C-235-86) deban contar con el visado municipal a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. Bien podría ser este un requisito a exigir por Catastro Nacional para proceder a catastrar los respectivos planos de agrimensura; sin embargo, de conformidad con la información con que cuenta esta Procuraduría, el Catastro no lo exige así actualmente. Lo que sí esta claro es que, según lo que establece el numeral 34 de esa misma ley, el visado municipal para el fraccionamiento de inmuebles, puede otorgarse en un plano no catastrado, lo cual da ha entender que el respectivo plano de agrimensura pudo haber sido catastrado sin el respectivo visado municipal.

    Pero, junto con lo dicho, el propio artículo 46 del Reglamento de cita establece que, previamente a su inscripción en el Catastro, los planos de agrimensura respecto de predios, parcelas o fincas sujetas a control urbanístico, deben contar con el visado de Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) cuando se trata de consignar excepciones establecidas por dicho Instituto. A esto obedece el Criterio de Calificación Catastral número 03-2002 de las 8:00 horas de 9 de octubre de 2002 de la Dirección del Catastro Nacional en el cual, para cumplir con lo que dispone el citado artículo 46, señala en qué casos debe contarse con el visado del INVU como requisito para inscribir los planos de agrimensura.

    Así, en la citada disposición administrativa se ordenó a los funcionarios registradores del Catastro que "Todos los planos que se refieran a fraccionamientos, que incumplan las normas mínimas establecidas en el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, deben tener incorporado el visado del INVU, para efectos de inscripción" Asimismo, que "Todos los planos correspondientes a fraccionamientos en vías de urbanización, deben calificarse amparados en la información catastral, examinando y analizando su procedencia, sin demérito de lo establecido en el artículo 72 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional." . Finalmente, señala la Dirección de Catastro que "Todos los planos de fraccionamientos frente a accesos que no consten en la cartografía oficial o catastral, no obstante su desactualización, debe traer el visado del INVU."

    Junto con lo dicho, ha de tenerse presente lo que establecen los artículos 14 y 15 del Reglamento Especial Protocolo de Agrimensor, número 32, publicado en La Gaceta 161 de 26 de agosto de 1983 y sus reformas, disposición normativa que desarrolla lo estipulado en el artículo 4, b) de la Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, número 3663 de 10 de enero de 1966, reformada integralmente por Ley número 4925 de 17 de diciembre de 1971. Señalan dichos artículos:

    Lo transcrito quiere decir que, para efectos de inscripción en el Catastro Nacional de un plano de agrimensura, este deberá contar con el visto bueno del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica.

3. Señala la Municipalidad que el artículo II.2.1.5, sostiene que "… para fines agrícolas se podrán permitir segregaciones con frente a servidumbre o caminos privados en porciones resultantes menores de 5 hectáreas. (…) La segregación en parcelas agrícolas podrá hacerse mediante caminos privados o servidumbres con un ancho mínimo de 7 metros. La división de predios en fincas resultantes iguales o menores a 7.000 m² se consideran con interés urbanístico y deben cumplir con las normas reglamentarias de este capítulo, en lo que corresponda."

    Sin embargo, el ente consultante dice que el Catastro Nacional aprueba planos con medida inferior a los 7.000 m² y que no cumplen con los requisitos establecidos por el reglamento citado. En otras palabras, aplican la exención a lotes iguales o superiores a los 1.001 m².

R/ Esto se debe a que el Catastro ha interpretado que la Ley de Planificación Urbana se aplica solo en distritos urbanos y califica como rurales los lotes iguales o superiores a los 1.001 m², con base en la calificación que hace la Ley de Tarifas del Colegio de Topógrafos.

    La Dirección de Urbanismo del INVU está en trámite de corregir esta diferencia de criterios con la Dirección de Catastro.

    Ahora bien, ha de tomarse en cuenta que el visado municipal a que hace referencia el ya citado artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, se otorga o no en forma independiente de que el respectivo plano de agrimensura haya sido catastrado o no. Como se dijo anteriormente, no es necesario, según lo que establece el artículo 34 ibídem, que el plano que se presenta a la municipalidad para su respectivo visado, haya sido catastrado previamente. De este modo, el que el Catastro inscriba planos con las características indicadas por el ente consultante, no implica que las corporaciones municipales estén obligadas a otorgar el respectivo visado.

    Las municipalidades otorgan o no dicho visado en ejercicio de sus competencias en materia de regulación urbana. Tal visado es, en todo caso, un requisito para la inscripción en el Registro Público de la Propiedad del documento para el cual fue elaborado el plano de agrimensura respectivo y que acompaña al documento cuya inscripción se solicita, según dispone el citado artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana.

    En consecuencia, debe cumplirse con lo dispuesto en el Plan Regulador de la Municipalidad correspondiente o el Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, independientemente de la interpretación que esté haciendo la Dirección de Catastro.

A.4. Pregunta la Municipalidad si "… el procedimiento a seguir para visar correctamente los planos en el caso de fraccionamientos mediante servidumbres de paso son las establecidas en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, en los artículos II.2.1.1, II.2.1.2, II.2.1.3 y demás artículos relacionados a las servidumbres de paso o se otorgarán visados municipales a planos ya catastrados (en las condiciones irregulares descritas en el punto anterior) en las supuestas zonas rurales? "

R/ El Capítulo II del Reglamento en estudio corresponde a la materia de fraccionamientos. El propósito de ese capítulo es definir las condiciones urbanísticas y técnicas indispensables para que las municipalidades permitan fraccionamientos.

    Los artículos citados describen las condiciones que, en materia de acceso, debe reunir el bien a fraccionar y tales son las disposiciones cuyo cumplimiento han de verificar las municipalidades para otorgar el visado municipal a que se refiere el ya citado artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, según lo dicho en la respuesta a la pregunta anterior.

A.5. Señala la Municipalidad que, según el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, "…..todo fraccionador de terrenos fuera del cuadrante de las ciudades o de zonas previamente urbanizadas , cederá un 10% para áreas públicas, sin restricciones, excepto cuando el fraccionamiento sea para parcelas comprendidas entre 1 y 5 hectáreas, por lo tanto… si una persona fracciona un lote de 250 m² en dos lotes de 125 m²… ", debe ceder 25 m² para área comunal…", con lo cual ninguno de los tres bienes tendría la medida mínima necesaria para ser catastrado, tal y como lo entiende el ente consultante.

    En relación con lo anterior, pregunta la Municipalidad qué opciones tiene, si negociar mediante bonos para fincas de propiedades con nacientes de agua o de bien social de área comunal. Si puede hacer excepciones a la obligación legal de pedir el área comunal, y en caso de pedirla, si "… con qué dinero se le daría mantenimiento a tal cantidad de fraccionamientos que se están dando en las zonas no urbanizadas previamente?…"

R/ En relación con lo que se consulta es necesario aclarar varios aspectos. La Ley de Planificación Urbana, en su artículo 40, establece que "Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales;". Además, señala que la fijación del porcentaje del área a ceder se hará por reglamento, debiendo ser entre un cinco por ciento y un veinte por ciento. Como desarrollo de esta disposición legal, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones establece en su artículo II.3 que el porcentaje a ceder por parte de todo fraccionador es un diez por ciento del área, lo cual está dentro del rango establecido por la Ley de Planificación Urbana.

    Según lo establece la Ley de Planificación Urbana (artículo 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (artículo I.9) fraccionar es dividir un predio en parcelas y urbanizar es cuando se fracciona para fines urbanos con la apertura de calles y la provisión de servicios. Con estas definiciones en mente es necesario tener presente que en la citada sentencia número 4205-96, la Sala Constitucional interpretó lo dispuesto en la normativa que establece la obligación de ceder gratuitamente a las municipalidades un porcentaje del área que se fracciona en el sentido de que dicha obligación rige únicamente para urbanizaciones. Dijo la Sala en la sentencia de cita lo siguiente:

    Es clara la interpretación hecha por la Sala Constitucional en el sentido de que la obligación de ceder un porcentaje del área de un terreno cuando este se fracciona es sólo para el caso de urbanizaciones, esto es, para el caso de que el fraccionamiento sea con fines urbanísticos. Desde este punto de vista, no importa el tamaño de los lotes resultantes porque del área total del predio a urbanizar, el diez por ciento deberá ser cedido gratuitamente a la municipalidad respectiva. El tamaño de los lotes de que está compuesta la urbanización de que se trate, y el tamaño del área a ceder, refiere a un problema de otra índole. Lo primero lo analizaremos al responder a la siguiente pregunta. En cuanto a lo segundo, es necesario señalar lo siguiente:

    El artículo II.3.2. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones señalaba que en el caso de que el área a ceder a la municipalidad fuera menor a 250 metros cuadrados, el fraccionador podía pagar a la Municipalidad el equivalente en dinero. Sin embargo, la Sala Constitucional, en la sentencia número 4205-96 citada, declaró inconstitucional y, por lo tanto, anuló esta disposición. Esto, por cuanto, en esa misma sentencia declaró inconstitucional y anuló el artículo 41 de la Ley de Planificación Urbana, numeral que permitía al urbanizador, en determinadas circunstancias, pagar con dinero el valor equivalente al área que debía ceder gratuitamente.

    Lo anterior quiere decir que la obligación de ceder terreno para áreas públicas en forma gratuita a la municipalidad, es ineludible. En la sentencia de comentario la Sala Constitucional ha ligado esta obligación al cumplimiento de la función social de la propiedad urbana, señalando al respecto:

    Finalmente, y en relación con este tema, hay que aclarar que la obligación establecida en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana y II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es para aquellos terrenos que están fuera del cuadrante de las ciudades o fuera de zonas previamente urbanizadas, excepto que el fraccionamiento sea agropecuario. En este sentido, y también como resultado de lo que dispuso la Sala Constitucional en la ya varias veces citada sentencia, no hay excepciones en razón del tamaño de los lotes del fraccionamiento, sino en razón del fin que tiene el fraccionamiento. Así, si el fin es urbanístico nace la obligación de ceder gratuitamente a las municipalidades un porcentaje del terreno a urbanizar aunque el tamaño de las parcelas no sea menor a cinco hectáreas, o lo que es lo mismo, sea igual o mayor a 5 hectáreas; pero si el fin es agropecuario entonces no hay tal obligación, aunque el tamaño de las parcelas sea inferior a 5 hectáreas. Al respecto, señaló la Sala:

A.6. Pregunta la Municipalidad cuál es el área mínima para catastrar un lote y cómo debe actuar con el visado municipal en lotes que no reúnan dicho mínimo y que, por su antigüedad, ya hayan generado una escritura.

    Además, pregunta si se debe exigir planos de construcción para fraccionamientos de fincas o solamente se debe dar el visado de segregación (sic); si existen excepciones en relación con los trámites para fraccionamientos dependiendo de la cantidad de lotes o para el caso de un fraccionamiento frente a calle pública o frente a servidumbre; y si se deben aplicar criterio técnicos como pendientes de cortes, conformación de caminos etc., a fraccionamientos fuera del distrito primero y en el distrito primero, si la realización de dicho fraccionamiento afecta a terceras personas o fincas circundantes.

R/ El área mínima de cada lote la establece cada municipalidad en el respectivo Plan Regulador Local, específicamente en el respectivo reglamento de zonificación. Esto, por cuanto, la planificación y control urbanístico es competencia de los entes municipales, tal y como lo ha interpretado la Sala Constitucional. Ahora bien, en ausencia de regulación municipal rigen las normas generales dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que son válidas a nivel nacional, como ya se explicó. En este sentido, es importante tener presente lo que dispone el artículo III.3.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, el cual señala las áreas mínimas de los lotes en ausencia de reglamentación municipal al efecto, y el Capítulo V de ese mismo reglamento para el caso de la vivienda progresiva.

    Ahora bien, si con posterioridad a la entrada en vigencia de la normativa que establece áreas mínimas para lotes producto de fraccionamientos se ha generado una escritura en relación con un lote que no reúne el área mínima, esto quiere decir que no se cumplió las disposiciones urbanísticas respectivas, en particular, lo establecido en el artículo 36, a) de la Ley de Planificación Urbana. Si se trata de un documento notarial en el cual se consigna una segregación que da lugar a la constitución de una finca independiente, tuvo que haber habido un plano de agrimensura, o catastrado, al cual se le dio el respectivo visado municipal, de conformidad con lo que establece el artículo 33 ibídem. De haber sucedido algo así, la municipalidad respectiva debería solicitar la nulidad del visado por medio del cual se autorizó la segregación correspondiente, ya sea con arreglo al procedimiento del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, o de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según la gravedad del vicio que afecta la validez del visado como acto administrativo. Esto, sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles del funcionario que dio el visado, de conformidad con lo que establece el artículo 37 ibídem.

    Como resultado de lo anterior, y en razón de lo que dispone el citado artículo 33, los documentos públicos o privados confeccionados con base en un plano visado en contravención con lo que establece la normativa urbanística, carecería de eficacia respecto de lo que tales documentos consignan, una vez que el visado fuese anulado. De allí que el artículo 35 ibídem establezca que aquella persona perjudicada por la ineficacia del acto adquisitivo de que se trate, puede pedir la rescisión del mismo y la indemnización correspondiente. Establecen los numerales citados de la Ley de Planificación Urbana:

    En relación con las demás preguntas, es necesario decir que una cosa es el visado municipal para efectos de fraccionamiento de terrenos o inmuebles y otra cosa es el visado municipal para efectos de construcción. El artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana regula lo relativo al visado para efectos de fraccionamiento, y nada mas, por lo que el plano que se visa es un plano de agrimensura, esté catastrado o no, como se explicó supra.

    Por otra parte, no hay excepciones en relación con los trámites a seguir en materia de fraccionamiento en virtud de la cantidad de lotes resultantes, si por excepciones se entiende la existencia de salvedades en la tramitación en función de la menor o mayor cantidad de lotes. Pero, no debe perderse de vista que en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, los requisitos para fraccionar o urbanizar no son los mismos, aunque la distinción entre una y otra actividad no dependa de la cantidad de lotes resultantes.

    En materia de acceso, el artículo II.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones señala que "… todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía pública. En casos calificados, el INVU y las Municipalidades podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote…"

    En el mismo sentido, el artículo II.2.1.5. del citado Reglamento afirma que "…para fines agrícolas se podrán permitir segregaciones con frente a servidumbre o caminos privados en porciones resultantes menores de 5 hectáreas. En estos casos, el tamaño de la segregación mínima permitida será el que determine el Ministerio de Agricultura y Ganadería considerando la parcela productiva mínima."

    Finalmente, habría que repetir que la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones se aplica a los distritos urbanos, a las áreas urbanas y, en general, a toda área sujeta a control urbanístico. Los dos cuerpos normativos citados definen al distrito urbano como "…la circunscripción territorial administrativa cuya delimitación corresponda al radio de aplicación del respectivo Plan Regulador" (artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana y I.9 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). De este modo, serán urbanos aquellos distritos así calificados en el respectivo plan regulador y, en su defecto, aquellos que el INVU determine como tales. Ahora bien, ha de tenerse presente, en cualquier caso, lo que dispone el artículo II.2.1.5. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, en el sentido de que el capítulo referente a los requisitos del fraccionamiento "… no se aplicará a segregaciones cuyas parcelas resultantes sean todas mayores de 5 ha., las cuales se consideran no interesan a los fines de control urbanístico".

    En conclusión, las normas de fraccionamiento y urbanización se aplicarán en todos aquellos distritos tenidos como urbanos y no sólo distritos primeros de cada cantón, con las excepciones que la propia normativa establece y que ya se han señalado.

De usted, con toda consideración,

 

 

Dr. Julio Jurado Fernández

Procurador Adjunto.