C-287-2002

22 de octubre de 2002

Msc. Rafael Gutiérrez Rojas

Director Área de Conservación Pacífico Central

Ministerio del Ambiente y Energía.-

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, nos referimos a la consulta formulada por usted, mediante oficio ACOPAC-D-885-2002 del 5 de setiembre de 2002.

    Se solicita pronunciamiento de esta Procuraduría sobre la competencia que tiene el Ministerio del Ambiente y Energía para desalojar, directamente, a personas que ocupen en forma ilegal e ilegítima las áreas silvestres protegidas que sean propiedad del Estado, así como de la colaboración que deben dar las Fuerzas de Policía del Ministerio de Seguridad Pública, en caso de que se estime necesaria su participación.

Antecedentes:

1.- El Parque Nacional Manuel Antonio fue ampliado en una franja de catorce punto cinco kilómetros de línea costera, terreno que incluye zona marítimo terrestre, Dicha ampliación lo fue mediante Decreto Ejecutivo No. 29177-MINAE, publicado en la Gaceta número 243 del 19 de diciembre del año 2000.

2.- Afirma el consultante que, al momento de la ampliación referida, varias familias ocupaban dicho parque, siendo que su número ha aumentando paulatinamente hasta llegar a más de cien personas y que, además, no consta que dichos ocupantes tengan la condición de concesionarios en el área restringida de la zona marítimo terrestre.

3.- Se indica que, con ocasión de varios recursos de amparo interpuestos por algunas de las personas dichas, la Sala Constitucional resolvió que los ocupantes de dicha zona no tienen derecho alguno que reclamar, pues la misma constituye un bien demanial y que por lo tanto la acción del Estado para recuperarla es imprescriptible. Se mencionan los votos números 2001-06505, 2001-06488 y 2001-06394.

4.- A raíz de la situación acaecida, el Area de Conservación Pacífico Central, órgano competente para la administración del Parque Nacional Manuel Antonio, determinó desalojar a los ocupantes para lo cual solicitó la colaboración del Ministerio de Seguridad Pública, siendo que este Ministerio, de manera errada, tramitó el asunto como desalojo administrativo, procedimiento que fue suspendido a raíz de haberse promovido, por parte de las personas que ocupan dicha zona, un proceso contencioso administrativo contra el Estado. Se señala, además, que ante esta situación, ese Ministerio se ve limitado para ejecutar el respectivo desalojo, en los términos que le faculta el artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente.

    Se adjunta a la consulta, el criterio jurídico del Departamento Legal del Area de Conservación Pacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía, emitido por la Licenciada Carolina Muñoz Solís, cuya presentación fue prevenida por este Despacho.

Consideraciones de Fondo:

1.- La creación de Parques Nacionales, se encuentra establecida en la Ley Orgánica del Ambiente – número 7554 de 4 de octubre de 1995 -, que, específicamente en su artículo 32, dispone:

"Artículo 32. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a- reservas forestales, b- zonas protectoras, c- parques nacionales, d- reservas biológicas, e- refugios nacionales de vida silvestre, f- humedales, g- monumentos naturales "

    Como se observa, el Legislador otorgó la competencia de las áreas protegidas, para su debida administración, al Ministerio del Ambiente y Energía – exceptuando de ello, las categorías de manejo establecidas en el artículo 33 de dicha ley. Asimismo, dispuso en ese numeral, que las municipalidades deben colaborar en la preservación de esas áreas.

2.- Por su parte, dispone el artículo 34 de la ley de referencia:

"Artículo 34. Medidas preventivas. En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar las medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas, y estéticas que han determinado su establecimiento"

    Correlacionando ambos numerales (el 32 y 34 de la Ley Orgánica del Ambiente), se desprende de los mismos, con evidente claridad, que corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía proteger las áreas silvestres, así como determinar y ejecutar las medidas cautelares que correspondan, con el propósito de recuperar, entre otros asuntos, la posesión de los bienes demaniales frente a quien indebidamente los ocupare en forma ilegítima e ilegal. Esa atribución específica se traduce en la especie como el ejercicio del principio de autotutela administrativa que, además, encuentra total respaldo en la doctrina. Consecuentemente, el ejercicio de tal potestad administrativa permite ejecutar las medidas sin necesidad, siquiera, de acudir a los Tribunales de la República; en otras palabras, es deber del Ministerio citado, proceder tan pronto tenga noticia de las infracciones en que incurran terceras personas y desalojar a los transgresores, restituyéndose la cosa al estado anterior, a expensas del infractor, sin perjuicio, desde luego, de la imposición de una sanción de índole penal, en razón de que una ocupación ilegítima podría constituir la comisión de un delito.

    Es importante resaltar, que ese privilegio de autotutela, es un mecanismo necesario e indispensable para llevar a cabo una actuación administrativa eficaz, en cuanto mediante él se materializa de manera ágil el interés público, sin la dilación de los procesos judiciales. Ello, en razón del poder-deber de la Administración, de ejercitar una vigilancia continua sobre los bienes de dominio público, preservándolos de deterioros y usos indebidos.

    Eduardo García Enterría, señala que la autotutela:

" Consiste en la capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios ". García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civitas, Tercera Edición, Madrid España, 1980, pág. 695.

    La Sala Constitucional mediante voto 917-93 de las 10:45 horas del 20 de febrero de 1993, con relación a la recuperación de bienes de dominio público, sin necesidad de procedimiento específico, al efecto ha dicho:

"...Por lo que se refiere a la garantía del debido proceso, no advierte esta Sala que se le haya podido violar al recurrente. Tratándose de bienes de dominio público, el Estado -a través de sus órganos- puede ejercer la autotutela administrativa, la cual supone el ejercicio de cualesquiera de los medios de ejecución que para tales efectos se le reconoce, ya sea como principio de derecho público, o porque el ordenamiento jurídico -de manera expresa- se los otorgue..."

    Sobre el tema – detención ilícita de la cosa de dominio público por terceros, para su recuperación en todo o en parte -, el autor José Roberto Dromi, ha manifestado:

" ... el titular del bien público, ( ente público administrador en este caso) tiene remedios jurídicos concernientes tanto al cese del uso como al cobro de la retribución y reparación pecuniaria por uso indebido. La cesación del uso puede lograrse por autotutela o vía judicial " DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1992, pág. 39.

3.- De conformidad con la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 16 de marzo de 1977 (articulo 73), toda zona marítimo terrestre o parte de ella que conforme un área silvestre protegida, debe ser administrada por el Ministerio del Ambiente y Energía. Dispone dicha norma en relación lo siguiente:

" ... La presente ley no se aplica a las zonas marítimas terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva... ".

    Debe entenderse entonces, que la legislación que regula las áreas silvestres protegidas, absorbe en lo que atañe, a la zona marítima terrestre. Por lo que, en la especie, al estar conformado el Parque Nacional Manuel Antonio en parte por zona marítima terrestre, debe aplicarse la legislación que rige las áreas silvestres protegidas; consecuentemente la administración compete también al Ministerio del Ambiente y Energía.

4.- Es preciso señalar que las áreas silvestres protegidas, según el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, número 7788 de 30 de abril de 1998, son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar, que han sido declaradas como tales, por representar significado especial sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades, amén de su significado histórico y cultural. SON CONSIDERADAS CONSECUENTEMENTE, PARTE INTEGRANTE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y COMO TALES SON INEMBARGABLES E INALIENABLES. De ahí que se encuentren sometidas a un régimen de dominio público. Dichas áreas constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de propiedad, ya que satisfacen un interés público imperativo, especial, dada la función esencial, determinante e irreversible en la protección del ambiente. En otras palabras, por voluntad expresa del legislador, su destino es especial, el de servir a la comunidad, AL INTERES PUBLICO.

    No menos importante resulta el contenido del artículo 13 de la Ley Forestal, número 7575 de 13 de febrero de 1996:

"Constitución y administración: El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio... ". (El resaltado no es de su origina).

    El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone al efecto:

"Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural. Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley ". (La negrita no pertenece a su original).

    Sobre el régimen demanial, es decir la exclusión de esos bienes del comercio de los hombres y de las relaciones jurídicas privadas, es preciso indicar que se encuentran al servicio de todos, sin que ningún particular pueda apropiarse de ellos. Sobre este aspecto, la Sala Constitucional ha dicho:

a- " Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad… Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad". (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991). (La negrita y resaltado no pertenecen a su original).

b).- " La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un régimen de propiedad pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal ". (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999). (La negrita no es de su original).

5.- La Ley Forestal es clara en cuanto establece en su artículo primero, en virtud del interés público, prohibición de corta o aprovechamiento de los bosques en áreas silvestres protegidas, propiedad del Estado; entiéndase entre éstas, los parques nacionales, exceptuando los supuestos establecidos en el artículo 18 de ese mismo cuerpo de normas, referidos éstos a la realización o autorización de labores de investigación, capacitación y ecoturismo.

Colaboración del Ministerio de Seguridad Pública en la recuperación de áreas protegidas.

    De conformidad con el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, compete a esa Cartera, entre otras obligaciones ahí estipuladas: "… preservar y mantener la soberanía nacional…velar por la seguridad, tranquilidad y el orden público en el país. La jurisdicción se extiende a todo el territorio nacional..." Debe entenderse, consecuentemente, que tales obligaciones las cumple por medio de las fuerzas de policía, según el caso.

    En el caso de estudio, sea cuando el Ministerio del Ambiente y Energía requiere la colaboración del Ministerio de Seguridad Pública para recuperar áreas protegidas que se encuentran invadidas, no existe duda que estamos ante la hipótesis de una colaboración obligada por parte de la cartera última citada, por tratarse del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa en bienes de dominio público, respecto de la cual no existen -según se afirma- derechos de concesión, ni de ninguna otra índole, en favor de los ocupantes. Por ello, el MINAE, en pleno uso de las facultades de autotutela que la ley le otorga – artículo 43 de la Ley Orgánica del Ambiente -, DEBE adoptar medidas adecuadas para eliminar, en este caso, la ocupación indebida, haciendo respetar la total integridad de las áreas protegidas, sin que sea necesaria la implementación de procedimientos administrativos, ni judiciales. Para ello, y de considerarse conveniente, el Ministerio del Ambiente y Energía contará con la colaboración de la policía.

    Esa posibilidad del Ministerio de Seguridad Pública –de brindar ayuda- se la otorga su Ley Orgánica, pues como ya se expresó, deviene obligado a preservar y mantener la soberanía nacional y a velar por la seguridad, tranquilidad y orden público en el país. Ese deber de colaboración se desprende del contenido del artículo 1 de la Ley General de Policía, No. 7410, del 6 de diciembre de 1994, que, dispone:

"El Estado garantizará la seguridad pública... Al Presidente de la República y al ministro del ramo, les corresponde tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país...".

    En la disposición normativa parcialmente transcrita está presente la obligación estatal de garantizar la soberanía de la Nación. Con la misma orientación, la Ley General de Policía obliga a sus miembros (artículo 2°) a vigilar y conservar la seguridad pública, y también observar y cumplir la Constitución Política, los tratados internacionales, y la ley, es decir, nuestro ordenamiento jurídico. El artículo 8° de ese cuerpo de normas, señala atribuciones generales de todas las fuerzas de policía, entre las cuales son aplicables en el caso que nos ocupa, las especificadas en los incisos c) y e), que a la letra dicen:

"Artículo 8. Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía… c) Velar por la integridad de los bienes y los derechos de la ciudadanía…e) Actuar según el principio de cooperación y auxilio recíprocos, en procura de la debida coordinación, de conformidad con las instancias y los órganos previstos al efecto ".

CONCLUSIONES:

1.- Las áreas protegidas constituyen parte integrante del patrimonio natural del Estado, cuya determinación, control y fiscalización están a cargo del Ministerio del Ambiente y Energía.

2.- De conformidad con las normas citadas y jurisprudencia aludida, el Ministerio del Ambiente y Energía debe ejercer el principio de autotutela administrativa para lograr la recuperación de las áreas protegidas que se encuentren ilegal e ilegítimamente ocupadas por terceros, sin necesidad de recurrir a la sede jurisdiccional.

3.- El Ministerio del Ambiente y Energía no está obligado a requerir al Ministerio de Seguridad Pública el establecimiento de un procedimiento administrativo para desalojar invasores en las áreas protegidas, por cuanto el Legislador le otorgó atribuciones específicas para ejercer, directamente, la potestad de autotutela administrativa.

4.- El Ministerio de Seguridad Pública, por medio de las fuerzas de policía, está en la obligación de prestar su auxilio en la recuperación de las áreas protegidas, cuando así le sea solicitado por el MINAE.

5.- En tratándose de los ocupantes en el área ampliada del Parque Nacional Manuel Antonio, el MINAE deberá verificar que los mismos carezcan, en absoluto, de derechos de ocupación, pues, de lo contrario, deberán ser indemnizados conforme a la ley.

De usted con toda consideración,

Lic. Vivian Avila Jones                      Licda. Marlen Calderón Fallas

PROCURADOR ADJUNTO           ABOGADA DE PROCURADURIA

ci:

Lic. Rogelio Ramos Martínez

Ministro de Seguridad Pública

VAJ/MCF/sac