C-301-2002

8 de noviembre del 2002

Licenciado

Juan Bautista Moya Fernández

Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica

Presente

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° DEJ/1449/02 del 4 de noviembre del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre los siguientes aspectos:

"1) Si en el caso de que el Congreso Nacional Cafetalero no reforme su Reglamento Interno previo a la sesión que corresponde a la elección de Junta Directiva, se debe aplicar el sistema establecido por la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 49 y siguientes, tanto para celebración, quórum, dirección y mayorías;

2) Si la Dirección Ejecutiva puede, ante la ausencia de Junta Directiva, convocar a un Congreso Nacional Cafetalero para conocer del Reglamento Interno previo al nombramiento de la Junta Directiva"

I.- ANTECEDENTES

1.- Criterio Unidad de Asuntos Jurídicos del ente consultante.

            Mediante oficio n.° UAJ-175-2002 del 4 de noviembre del año que corre, suscrito por el Lic. Adolfo Lizano González, jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos del ICAFE, en lo que interesa, se señala lo siguiente:

"1- En el caso de que el Congreso Nacional Cafetalero no reforme su Reglamento Interno previo a la Sesión que corresponde a la elección de miembros de Junta Directiva, se debe respetar el sistema establecido por la Ley General de la Administración Pública, tanto para su celebración, quórum, dirección y mayorías, todo conforme a los artículos 49 y siguientes del citado cuerpo

2- El Director Ejecutivo del ICAFE, en función del interés público, puede convocar directamente a un Congreso Cafetalero Extraordinario para conocer del Reglamento Interno en caso de que no exista Junta Directiva"

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

            En varias oportunidades el órgano asesor se ha pronunciado sobre las reglas de funcionamiento de los órganos colegiados. En efecto, sobre el quórum hemos señalado lo siguiente:

"El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previsto en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (Artículo 182. -2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley’. (Dictamen C-136-88 de 17 de agosto de 1988, reiterado entre otros, por los dictámenes C-195-90 de 30 de noviembre de 1990, C-015-97 de 27 de enero de 1997, C-025-97 de 7 de febrero de 1997, C-055-97 de 15 de abril de 1997, C-091-98 de 18 de mayo de 1998, O.J.-025-98 de 19 de marzo de 1998 y C-138-2001 op. cit.)."

            Por otra parte, sobre el quórum funcional, es decir, el número de votos que se requieren para que un órgano colegiado adopte un acuerdo, en el dictamen C-077-2000 de 12 de abril del 2000, expresamos lo siguiente:

"Conforme se podrá apreciar, la regla general para la adopción de acuerdos por parte de los órganos colegiados, entre ellos los Concejos Municipales, es el de la mayoría absoluta -equivalente a la mitad más uno-- de los miembros presentes. A manera de ejemplo, si a una sesión del Concejo Municipal de Santa Bárbara comparecieran todos sus integrantes (7), para la adopción de un acuerdo se requeriría el voto de 4 regidores. Por el contrario, si sólo sesionaran 5, el quórum funcional -necesario para la validez de los acuerdos que se adopten- lo formarían 3 miembros.

    Ahora bien, es importante destacar que a diferencia del quórum estructural que es fijo --en el caso del Concejo Municipal de Santa Bárbara se conforma con la presencia de un mínimo de 4 regidores--, el quórum funcional varía dependiendo del número de regidores que asistan a las sesiones y de la materia que se conozca.

    En efecto, como bien lo advierte la norma en estudio, el Código Municipal puede exigir para la aprobación de determinados acuerdos relacionados con materias o asuntos que el legislador consideró especiales, una mayoría diferente, normalmente mayor. Por ejemplo, para convocar a los electores del cantón a un plebiscito para la destitución del alcalde, el acuerdo respectivo debe ser aprobado por un mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes (artículo 19); para conocer de asuntos no incluidos en la convocatoria a sesiones extraordinarias, se requiere un acuerdo aprobado por unanimidad (artículo 36); para declarar un acuerdo como definitivamente aprobado, se requiere una mayoría de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Concejo (artículo 45); lo mismo para suspender o sustituir de sus cargos al contador y al auditor (artículo 52, párrafo segundo) y para la aprobación de préstamos (artículo 82, párrafo segundo). En ese sentido, podría presentarse la situación de que un determinado Concejo Municipal cuente con el mínimo de regidores necesario para sesionar válidamente (quórum estructural), pero insuficientes para adoptar un determinado acuerdo (quórum funcional). Por ejemplo, en el caso de una sesión ordinaria del Concejo Municipal de Santa Bárbara a la que sólo asistan 4 regidores, a pesar de que la sesión es válida por contar con el quórum estructural necesario para ello, no sucedería lo mismo para la adopción de un acuerdo que disponga la destitución del auditor puesto que para ello requeriría una mayoría calificada, concretamente, de 5 votos."

II.- SOBRE EL FONDO.

            La consulta involucra dos aspectos, los cuales por razones de orden vamos a analizar en forma separada.

A.- Si el Congreso Nacional Cafetalero no reforma su reglamento interno, previo a la sesión que corresponde a la elección de la Junta Directiva, se debe aplicar el sistema establecido por la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 49 y siguientes para celebración, quórum, dirección y mayorías de las sesiones de los órganos colegiados.

            La respuesta es afirmativa. En primer lugar, porque la normativa que se encuentra en la Ley General de Administración Pública, se aplica a todos los órganos colegiados, en ausencia de disposiciones especiales de igual rango (artículo 2.1 de la Ley General de la Administración Pública). Además, a partir de los numerales 49 y siguientes de ese cuerpo normativo, se regula ampliamente lo relativo a la celebración, quórum, dirección y mayorías en los órganos colegiados. Desde esta perspectiva, en el eventual caso de que el Congreso Nacional Cafetalero no reforme su reglamento interno con el fin de ajustarlo a la legislación vigente, la Ley General de la Administración Pública ofrece pautas y criterios suficientes para celebrar válidamente la sesión en la que corresponde elegir a la Junta Directiva del ICAFE.

            Por otra parte, la Procuraduría General de la República coincide plenamente con la Asesoría Legal del ICAFE, en el sentido de que las normas reglamentarias que se promulguen necesariamente deben respetar los preceptos que regulan el funcionamiento y los procedimientos de los órganos colegiados que se encuentran en la Ley General de la Administración Pública. La razón es sencilla, la norma inferior no puede prevalecer sobre la superior y, por ende, su contenido debe ajustarse, en todo momento, a lo que dispone la norma legal. Incluso, en el eventual caso de que se dictara una norma inferior (reglamentaria) contraria a la norma legal, el operador jurídico debe optar por la primera, y no por la segunda.

            En resumen, en el eventual caso de que el Congreso Nacional Cafetalero no reforme su reglamento interno, previo a la sesión que corresponde a la elección de los miembros de la Junta Directiva, se deben aplicar las normas de la Ley General de Administración Pública que regulan el funcionamiento y los procedimientos de los órganos colegiados.

B.- Si la Dirección Ejecutiva puede, ante la ausencia de la Junta Directiva, convocar a un Congreso Nacional Cafetalero para conocer de las reformas al reglamento interno previo al nombramiento de los miembros de la Junta Directiva"

            El numeral 113 de la Ley n.° 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas señala lo siguiente:

"Artículo 113.- El Congreso se reunirá, ordinariamente, el primer domingo del mes de diciembre de cada año y, extraordinariamente, cuando lo acuerde la Junta Directiva del Instituto del Café de Costa Rica o cuando lo solicite, mediante documento firmado, por lo menos un veinticinco por ciento (25%) de los delegados en función. Esta solicitud de los delegados será vinculante para la Junta Directiva del Instituto, la cual sin mayor dilación deberá efectuar la respectiva convocatoria. El Congreso dictará su propio reglamento de sesiones, conforme a lo dispuesto en la presente Ley." (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7736 de 19 de diciembre de 1997)

            Como fácilmente se colige de la norma transcrita, la competencia para convocar al Congreso Nacional Cafetalero a una sesión extraordinaria corresponde a la Junta Directiva del ICAFE. Para tal propósito, el legislador estableció dos mecanismos: uno, cuando lo acuerda por motu proprio la Junta Directiva; el otro, cuando lo solicita por lo menos el 25% de los delegados en funciones. Ergo, la norma es clara y precisa. En esta dirección, conviene recordar el aforismo jurídico "de que no debemos distinguir donde la ley no distingue" o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en el dictamen de la Procuraduría General de la República n.° C-019-2000 de 4 de febrero del 2000), por lo que el asunto no requiere de mayor elucubración jurídica.

            Ahora bien, como es de todos conocidos, la Junta Directiva del ICAFE está desintegrada debido a causas que no son pertinentes comentar. Es por ello, que salta la interrogante de si ese hecho constituiría un fundamento jurídico válido para que la Dirección Ejecutiva ejerciera la potestad de convocar al Congreso Nacional Cafetalero a una sesión extraordinaria. De acuerdo con nuestro punto de vista, la respuesta es negativa. En primer lugar, porque el legislador es claro y preciso, en el sentido de que esa atribución es de exclusiva competencia de la Junta Directiva. En segundo término, la Dirección Ejecutiva, al ser un órgano que forma parte de un ente público no estatal, debe observar el principio de legalidad. Ergo, si el ordenamiento jurídico no le atribuye esa competencia, jurídicamente no la puede ejercer. Con base en aquél, los entes y los órganos públicos solo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGADP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

            Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."

            En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."

            En tercer término, tampoco se puede alegar que estemos frente a un incumplimiento legal, toda vez de que el reglamento interno del Congreso Nacional Cafetalero ya se emitió. Lo que ocurre, tal y como se explicó en el dictamen C-290-2002 de 25 de octubre del 2002, es que algunas de sus normas fueron tácitamente derogadas por la entrada en vigencia de una ley. Desde esta perspectiva, no estamos frente a una situación, en la cual se puede alegar de que el ordenamiento jurídico impone el cumplimiento de un deber legal ineludible al Congreso Nacional Cafetalero, ya que se actuó conforme lo previó el legislador.

            Por último, y tal y como se indicó supra, la Ley General de la Administración Pública ofrece los preceptos legales suficientes para que el Congreso Nacional Cafetalero ejerza sus competencias. Así las cosas, la no adecuación del reglamento interno a la legislación vigente no es óbice para que éste pueda ejercer válidamente sus atribuciones.

            En resumen, la Dirección Ejecutiva del ICAFE no tiene competencia para convocar al Congreso Nacional Cafetalero a una sesión extraordinaria.

III.- CONCLUSIONES.

1.- En el eventual caso de que el Congreso Nacional Cafetalero no reforme su reglamento interno, previo a la sesión que corresponde a la elección de los miembros de la Junta Directiva, se deben aplicar las normas de la Ley General de Administración Pública que regulan el funcionamiento y los procedimientos de los órganos colegiados.

2.- La Dirección Ejecutiva del ICAFE no tiene competencia para convoca al Congreso Nacional Cafetalero a una sesión extraordinaria.

            De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional