C-300-2002

08 de noviembre de 2002

 

 

Licenciado

José Roberto Garita Navarro

Secretario Ejecutivo

Consejo de Transporte Público

S. O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio N° CTP-SE 02-00, del pasado 12 de agosto, recibido el 14 de agosto, mediante el cual se plantean una serie de inquietudes de orden jurídico que, de seguido, analizamos:

I. PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA

Nos permitimos transcribir literalmente las interrogantes sometidas a nuestra consideración:

"1. ¿En qué manera afecta la interposición de acción de inconstitucionalidad contra el numeral 14 de la Ley 3503, el trámite de autorización de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público y el trámite de funciones operativas que dichas entidades gestionan?

 

2. De conformidad con el ordenamiento jurídico nacional vigente aplicable ¿se encuentra legitimada la autorización de cesiones de acciones de entidades jurídicas operadoras del transporte público y autorización de fusiones operacionales de parte de este Consejo de Transporte Público?"

II. SOBRE EL FONDO

1.- ¿En qué manera afecta la interposición de acción de inconstitucionalidad contra el numeral 14 de la Ley 3503, el trámite de autorización de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público y el trámite de funciones operativas que dichas entidades gestionan?

 

Para determinar si la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el numeral 14 de la Ley N°. 3503, reformado mediante Ley N°. 7964 del 13 de enero de 2001, a criterio de la Procuraduría General de la República, afecta el trámite de autorización de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público y el trámite de fusiones operativas que dichas entidades gestionan, debemos avocarnos al análisis de dos normas procedimentales:

 

A.- ARTÍCULO 81 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. – TRASLADO A LA PROCURADURÍA Y A LA CONTRAPARTE. EFECTO SUSPENSIVO DE LA ACCIÓN.

 

El artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley No. 7135 del 11 de octubre de 1989, establece las condiciones por las cuales una norma cuestionada constitucionalmente debe dejar de ser aplicada. Para tales efectos dicho artículo establece:

" Si el Presidente considerare cumplidos los requisitos de que se ha hecho mérito, conferirá audiencia a la Procuraduría General de la República y a la contraparte que figure en el asunto principal, por un plazo de quince días, a fin de que manifiesten lo que estimen conveniente.

Al mismo tiempo dispondrá enviar nota al tribunal u órgano que conozca del asunto, para que no dicte la resolución final antes de que la Sala se haya pronunciado sobre la acción, y ordenará que se publique un aviso en el Boletín Judicial, por tres veces consecutivas, haciendo saber a los tribunales y a los órganos que agotan la vía administrativa que esa demanda ha sido establecida, a efecto de que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la ley, decreto, disposición, acuerdo o resolución, tampoco se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho pronunciamiento del caso (...) (El subrayado no es del original)

De lo transcrito se aprecia, que la inaplicación de la norma cuestionada sería procedente, en sede administrativa, por aquellos órganos que agotan la vía administrativa, los cuales no podrán emitir resolución final hasta que la Sala Constitucional se haya manifestado sobre el asunto.

 

Dispuso la Sala Constitucional en la resolución de las quince horas cinco minutos del doce de setiembre del dos mil uno, mediante la cual se le da traslado a la Acción de Inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente N°. 01-0008361-0007-CO, que la inaplicación de la norma debe darse en los procedimientos administrativos tendentes a agotar esa vía, que son los que inician con y a partir del recurso de alzada y reposición interpuestos contra un órgano que dicte un acto final.

 

Para determinar si en el presente caso opera la suspensión, es necesario preguntarse si la norma impugnada es de fondo o es de tipo procedimental, resultando necesaria la transcripción del numeral 14 de la Ley N°. 3503, reformada mediante Ley N°. 7964 del 13 de enero de 2001, con el fin de precisar el tipo de norma:

"Las concesiones que otorga esta ley son inembargables y, en principio, intransferibles total o parcialmente; sin embargo, este derecho podrá cederse previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, siempre y cuando el cesionario cumpla con los requisitos para optar a la concesión. El órgano competente verificará el cumplimiento de estos requisitos.

Así mismo, podrán transferirse los derechos concedidos por muerte del concesionario, siempre que exista, ante la vía que corresponda, demostración fehaciente de que el órgano competente apruebas o considera a los herederos o representantes legales capaces de prestar el servicio eficaz y económicamente.

De comprobarse que estas previsiones han sido incumplidas o se trata de alguna forma directa o indirecta de actuar, el órgano competente deberá caducar los derechos concesionados.

El órgano competente podrá autorizar a la empresa operadora del servicio su agrupamiento bajo esquema de consorcios operativos o el de fusión de empresas o corporaciones de transportes, con el propósito de salvaguardar los intereses de los usuarios y mayor ordenamiento técnico del servicio, cuando por razones de interés público la operación del servicio lo requiera".

Como puede apreciarse de lo transcrito, nos encontramos en presencia de una norma de fondo que otorga el derecho de cesión, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, siempre y cuando el cesionario cumpla con los requisitos para optar a la concesión que otorga dicha ley y autoriza igualmente el reagrupamiento de empresas de transporte en consorcios operativos.

 

Cabe agregar igualmente que la norma impugnada es producto de una reciente reforma a la Ley de Transporte Remunerado de Personas, lo que refuerza la tesis de que se trata de una norma de fondo y no procedimental, pues el procedimiento para el otorgamiento de las concesiones se encontraba regulado anteriormente en dicha ley y no fue modificado.

 

Sobre este tema en particular ya se ha expresado este Organo Asesor, en el Dictamen C-249-2000 al señalar:

"De conformidad con lo que establecen los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la interposición de la acción no suspende la vigencia de las normas impugnadas, si no sólo su aplicación en aquellos procesos o procedimientos en que tal cosa se discute. De manera tal, que en los procedimientos administrativos los órganos llamados a agotar la vía administrativa no pueden dictar el acto final aplicando la disposición impugnada, y en los procesos judiciales los juzgados o tribunales, no pueden dictar resolución final aplicando la norma cuestionada. Así lo ha señalado la Sala en las sentencias número 537-91, 554-91 y 881-91, entre otras.

Es decir, que en los procesos o procedimientos donde deba aplicarse la norma impugnada, sólo se suspende el dictado de la resolución final, a menos que, tal como lo señala el artículo 82 ibídem, la norma impugnada deba aplicarse durante la tramitación de los respectivos procesos.

En punto al procedimiento administrativo, lo anterior significa que la única etapa que se suspende es el dictado de la resolución que da por agotada la vía administrativa si para ello la norma impugnada debe ser aplicada. Pero, si la norma impugnada debe ser aplicada durante la tramitación del procedimiento, debe suspenderse aquella otra etapa en que dicha norma debe aplicarse. Por lo tanto, para determinar cuando una norma está suspendida o no en su aplicación ha de tenerse presente lo siguiente:

En primer lugar, que la eventual suspensión lo es únicamente en relación con su aplicación en un procedimiento administrativo o judicial donde la Administración no puede dar por agotada la vía administrativa, que no es lo mismo que dictar un acto final cuando el dictado de un acto administrativo requiere del procedimiento administrativo regulado en el Libro Segundo de la Ley General de Administración Pública, según lo disponen los artículos 215.1 y 308, y el órgano judicial no puede resolver en definitiva. Por ello, no se trata, como lo ha dicho la propia Sala Constitucional en las sentencias citadas supra de una suspensión general de la vigencia de las normas.

En segundo lugar, que en el ámbito exclusivo de los procedimientos administrativos o los procesos judiciales, la naturaleza (de fondo o de forma) de la norma determina si se suspende o no otra etapa distinta a aquella en que deba dictarse la resolución final o darse por agotada la vía administrativa, según el caso. Esto, por cuanto, si la norma es de fondo se aplicaría en la resolución del asunto, y si es de forma o procesal, debería aplicarse durante la tramitación del proceso o procedimiento.

En razón de lo dicho, es necesario determinar la naturaleza procesal o de fondo de las normas (...) que interesan para los efectos del objeto de esta consulta, con la aclaración de que la suspensión se daría únicamente en el supuesto de que la norma deba ser aplicada en un procedimiento administrativo o judicial. (...)

Así las cosas, a la norma impugnada no le son aplicables los supuestos de la suspensión, al no encontrarse supeditada la citada Acción a un procedimiento administrativo de ese tipo. Lo anterior cuenta con sustento jurisprudencial de la Sala Constitucional, reiterada en los votos números 536-91, 1415-91, 1413-91, 1416-91- 1616-91, 1617-91, 1809-91, 2683-91 y 2019-92 entre otros, donde ha establecido lo siguiente:

"La publicación que dispone respecto a la interposición de la acción de inconstitucionalidad, suspende únicamente los actos de aplicación de la norma impugnada por las autoridades judiciales en los procesos, o por las administrativas en los procedimientos tendentes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general, tanto en beneficio como en perjuicio del particular según proceda. De tal manera que –salvo en los casos indicados en que se discuta su aplicación- la norma impugnada seguirá aplicándose, sin perjuicio de la dimensión que, sobre ello, pueda hacer la Sala en el caso de que la acción fuera acogida."

Aunado a lo anterior, según lo dispone el artículo 81 transcrito y la jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional, la interposición de la acción no anula la aplicación de la norma en general, sino únicamente en aquellos procesos judiciales o administrativos que agoten la vía administrativa, en la que la norma deba aplicarse directamente.

 

Por tal motivo debemos preguntarnos si la autorización de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público, y el trámite de fusiones operativas, que realiza el Consejo de Transporte Público, es un procedimiento administrativo tendente a agotar la vía administrativa o no.

 

Para responder esta interrogante, es necesario recurrir al numeral 22 de la Ley 3503, el cual establecía el trámite de autorización y otorgamiento de concesiones; sin embargo este artículo fue derogado tácitamente por los artículos 3, 5, 6, 7, 8, 11, y 12 inciso c) de la Ley 7969 de 22 de diciembre de 1999 (ver sobre este tema el Dictamen C-037-2000), los cuales establecen:

 

                    ARTÍCULO 3.- Ámbito de aplicación

a) El Consejo de Transporte Público, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, regula y controla en todo el territorio nacional el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi.

b) Para la prestación del servicio de taxi, se requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una concesión administrativa, la cual se adjudicará por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en la presente ley.

No obstante lo anterior, se respetarán, en todos los casos, los principios generales que informan la contratación administrativa.

                    CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO

                    ARTÍCULO 5.- Creación

Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental.

                    ARTÍCULO 6.- Naturaleza

La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.

El Consejo establecerá, en los principales centros de población del país, las oficinas que considere necesarias para facilitar los trámites administrativos referentes a la aplicación de esta ley. Para cumplir sus fines, el Consejo podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas tanto públicas como privadas.

                    ARTÍCULO 7.- Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) (...)

g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en materia de transporte público. (...)

                    ARTÍCULO 11.- Funcionamiento del órgano en general

En cuanto al funcionamiento del órgano, salvo lo ordenado en esta ley y su reglamento, supletoriamente se aplicará lo dispuesto en el Título II, Capítulo II, de la Ley General de Administración Pública. Contra las resoluciones del Consejo cabrá recurso de revocatoria ante el órgano que dictó el acto, con apelación en subsidio para ante el Tribunal. Ambos recursos deberán interponerse dentro del plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación ".

Vistas así las normas que regulan el proceso de autorización de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público, y el trámite de fusiones operativas, que realiza el Consejo de Transporte Público, podemos ver que en caso de que dicha autorización sea denegada se inicia el proceso administrativo tendente a agotar la vía administrativa, contemplado en la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, estamos ante dos supuestos.

 

1. En primer lugar, si el Consejo de Transporte Público otorga la autorización para la cesión de acciones o fusiones operativas, estamos ante un proceso de gestión administrativa, que no es tendente a agotar la vía administrativa.

 

Ante tal supuesto, el proceso de autorización de cesión o fusión no queda suspendido por la norma impugnada, quedando supeditada la declaración de ese derecho, a un posible dimensionamiento por parte de la Sala Constitucional de los posibles efectos de una eventual inconstitucionalidad de esa norma.

 

Ello es así, por cuanto el artículo 81 no comprende los supuestos de actos que no requieren un procedimiento administrativo previo a su emisión, de tal forma que la Administración puede dictar el acto administrativo correspondiente.

 

Solamente ante la impugnación del acto que acuerda la cesión o la fusión, debemos regirnos por lo que se establece en el supuesto 2) que se explica a continuación y que suspende la aplicación de la norma por inicio del procedimiento administrativo, hasta la resolución final.

 

2. En segundo lugar, si el Consejo de Transporte Público deniega la solicitud de cesión o de fusión, el solicitante tiene derecho a ejercer todos los recursos administrativos ordinarios y extraordinarios, iniciándose el correspondiente procedimiento administrativo tendente a agotar la vía administrativa. En estos casos, habrá de suspenderse el dictado de la resolución final, de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Lo anterior, cuenta con respaldo de anteriores pronunciamientos de este Organo Asesor, según los cuales:

"Si el interesado planteara algún recurso (...) lo conveniente es suspender el conocimiento del recurso hasta que se resuelva la acción de inconstitucionalidad pendiente (...) El artículo 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que tiene un objeto preventivo, a fin de evitar que procedimientos administrativos o procesos judiciales cuya consecución se funde en normas cuestionadas de constitucionalidad, sean tramitados inútilmente" (Dictamen C-215-2000 de 11 de setiembre de 2000)

Para despejar esta situación que puede ser confusa, nos avocaremos a transcribir lo que como Organo Consultivo hemos dictaminado anteriormente sobre el tema :

"El tema de la eficacia de una norma impugnada mediante una Acción de Inconstitucionalidad ha ocupado reiteradamente la atención de este órgano consultivo. De lo expresado en los distintos pronunciamientos y lo manifestado por la propia Sala Constitucional, particularmente cuando da curso a la Acción de Inconstitucionalidad, se desprende que:

1. El principio general señala la obligatoriedad de las normas jurídicas (artículo 129 de la Constitución Política). En efecto, la norma es obligatoria hasta tanto no sea derogada o declarada inconstitucional por la Sala Constitucional.
2. Lo anterior significa que jurídicamente la Ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad.
3. La Sala debe comunicar al órgano, administrativo o jurisdiccional, que esté conociendo el asunto que sirve como base para plantear una acción de inconstitucionalidad, la suspensión del dictado de la resolución final.
4. A partir de la publicación del aviso de la interposición de una acción de inconstitucionalidad, en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de la norma cuestionada no se puede dictar la resolución final mientras la Sala no se haya pronunciado.
5. Ello significa que si el asunto pendiente se encuentra en vía judicial, se suspende el dictado de la sentencia. .
6. En vía administrativa, la admisión de la demanda de inconstitucionalidad sólo suspende el ejercicio de la competencia para resolver, con agotamiento de la vía administrativa los procedimientos contradictorios que deban ser concluidos mediante resolución o acto administrativo y en los cuales resulten directamente aplicables las disposiciones impugnadas.
7. El artículo 81 no comprende los supuestos de actos que no requieren un procedimiento administrativo previo a su emisión (dictamen N. 002-91 de 3 de enero de 1991). Por lo que la Administración puede dictar el acto administrativo correspondiente.
8. Puesto que sólo se suspende su potestad decisoria, la Administración puede, a contrario, iniciar y continuar los procedimientos administrativos que involucren las normas cuestionadas y dictar las resoluciones de trámite pertinentes.
9. La impugnación de una norma de procedimiento administrativo o judicial, empero, suspende la aplicación de la norma en los supuestos que tenga que ser aplicada.
10. No obstante, la Procuraduría considera que la norma debe ser desaplicada cuando de la jurisprudencia de la Sala se evidencia que la norma cuestionada es inconstitucional.

Conforme lo expuesto, la impugnación por inconstitucionalidad del artículo 36 de la Ley de Biodiversidad no debería ser obstáculo para la eficacia de la norma, salvo si el SINAC estuviera tramitando un procedimiento administrativo destinado a agotar la vía administrativa, en el cual fuera necesario aplicar tal norma. Por el contrario, si un procedimiento con dicha naturaleza no existe, la aplicación del artículo no se suspende y, por el contrario, resulta obligatoria su aplicación. Cabe advertir, por demás, que en razón del contenido de dicho numeral, es difícil que un procedimiento administrativo tendiente a agotar la vía administrativa sea necesario para su aplicación. Por lo que la Administración podría emitir actos finales tendientes a su ejecución".

Partiendo de que no se está ante un procedimiento para agotar la vía administrativa y como consecuencia de que la Acción de Inconstitucionalidad no afecta la vigencia y eficacia del artículo 36 de cita, podría concluirse que el Servicio Nacional de Áreas de Conservación debe darle a la norma la debida aplicación, cumpliendo sus mandatos. Por lo que le correspondería decidir qué instrumentos utiliza para administrar los fondos y, si lo considera conveniente, constituir fideicomisos. (Dictamen C-286-2002 de 23 de octubre de 2002)

En síntesis, la interposición de la acción de inconstitucionalidad, en principio, no suspende los actos de gestión administrativa conducentes a la aplicación del numeral impugnado, como lo es en este caso, el trámite de autorización de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público, y el trámite de fusiones operativas, que realiza el Consejo de Transporte Público, por dos motivos:

1. El trámite de autorización es acto de gestión administrativa y no un procedimiento administrativo tendente a agotar la vía administrativa. Cabe indicar la excepción, en el caso de que un tercero o un solicitante ejerzan los recursos administrativos ordinarios. En tal caso, el acto de gestión administrativa, se transformaría en un proceso tendiente a agotar la vía administrativa, por lo que el dictado de la resolución final debe suspenderse.

2. La norma impugnada no es una norma procedimental, sino que es una norma de fondo, por lo que no se suspende su vigencia y aplicación.

En caso de resultar inconstitucional la norma, la Sala Constitucional, al emitir el fallo, podrá graduar y redimensionar los efectos en el tiempo de la norma impugnada, según lo estipula el numeral 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual establece:

ARTÍCULO 91: La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que este produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales".

De esta manera, las autorizaciones de cesiones de las concesiones o las fusiones operativas que realice el Consejo de Transporte Público, durante el lapso que perdure la Acción de Inconstitucionalidad en los términos señalados supra, o que haya realizado ese Consejo con anterioridad a que la norma fuera impugnada ante la Sala Constitucional, están condicionadas a la vigencia que declare la Sala Constitucional al emitir su fallo o a los posibles dimensionamientos que establezca ante una eventual inconstitucionalidad de la norma.

 

B.- ARTÍCULO 75, PÁRRAFO SEGUNDO DE LA LEY DE JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL.- NECESIDAD DE ASUNTO PENDIENTE EN VÍA JUDICIAL O ADMINISTRATIVA PARA INTERPONER LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. – INTERESES DIFUSOS.

 

Para interponer una acción de inconstitucionalidad, el legislador estableció una serie de requisitos, que se encuentran estipulados en el numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

 

Entre ellos, es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, o bien un procedimiento que pretenda agotar la vía administrativa en que se invoque esa inconstitucionalidad. Sin embargo, dicho caso pendiente de resolución judicial o administrativa, no será necesario para interponer dicha acción, cuando por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses colectivos o difusos o aquellos que atañen a la colectividad en su conjunto.

 

Para ilustrar lo siguiente, citaremos tal precepto normativo:

"Artículo 75: Para interponer la acción de inconstitucionalidad es necesario que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado.

No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto". (...) (el subrayado no es del original)

La acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 14 de la Ley 3503, por el diputado en ese momento Sr. Otto Guevara Guth, no fue presentada con fundamento en un proceso pendiente de resolución administrativa o judicial, sino que dicha acción de inconstitucionalidad fue incoada con fundamento en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, subrayado anteriormente, por estar en presencia de lo que el mismo accionante calificó como "intereses difusos" ante la inexistencia de una lesión individual y directa.

 

De esta manera, y al no existir un proceso o procesos individualizados sobre el cual sea necesario suspender la aplicación de la norma cuestionada constitucionalmente, considera este Organo Asesor Consultivo, que la labor del Consejo de Transporte Público, con relación al otorgamiento de autorizaciones de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público y el trámite de fusiones operativas que dichas entidades gestionan, no se suspende y puede continuar - en los términos señalados en el apartado anterior - al no existir, un proceso o procesos individualizados que hayan sido invocados para interponer la acción de inconstitucionalidad y que requieran su suspensión.

 

Lo anteriormente expuesto cuenta con desarrollo jurisprudencial por parte de la Sala Constitucional, al establecer que las acciones directas fundadas en el artículo 75 párrafo 2° (como la presentada contra el numeral 14 de la Ley N°. 3503) no dan lugar a que se suspenda la aplicación de la norma impugnada.

 

De esta manera dijo la Sala Constitucional:

"...las personas que invocando el artículo 75 párrafo segundo, acudan a plantear directamente la acción de inconstitucionalidad, por definición carecen de proceso judicial o de procedimiento administrativo en el cual pueda suspenderse la aplicación de la norma impugnada." (Voto 537-91, 16:15 horas del 12 de marzo de 1991).

Así las cosas y con el fundamento expuesto, al no existir un proceso o procesos individualizados que hayan sido invocados para interponer la acción de inconstitucionalidad y que requieran la suspensión de la aplicación de la norma, el Consejo de Transporte Público puede continuar con el otorgamiento de las autorizaciones que con fundamento en el artículo 14 de la Ley N° 3503 le correspondan, siempre y cuando, su actuar administrativo no se transforme en un procedimiento administrativo, como se ha explicado y delimitado supra.

 

II.- ¿De conformidad con el ordenamiento jurídico nacional vigente aplicable ¿se encuentra legitimada la autorización de cesiones de acciones de entidades jurídicas operadoras del transporte público y autorización de fusiones operacionales de parte de este Consejo de Transporte Público?

 

Sobre esta interrogante en particular, la Procuraduría General de la República no puede emitir criterio alguno, debido a que este es el punto central de la norma impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad planteada.

 

Nótese que la norma objeto de cuestión en la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, establece que:

"Las concesiones que otorga esta ley son inembargables y, en principio, intransferibles total o parcialmente; sin embargo, este derecho podrá cederse previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, siempre y cuando el cesionario cumpla con los requisitos para optar a la concesión. El órgano competente verificará el cumplimiento de estos requisitos.

Así mismo, podrán transferirse los derechos concedidos por muerte del concesionario, siempre que exista, ante la vía que corresponda, demostración fehaciente de que el órgano competente apruebas o considera a los herederos o representantes legales capaces de prestar el servicio eficaz y económicamente.

De comprobarse que estas previsiones han sido incumplidas o se trata de alguna forma directa o indirecta de actuar, el órgano competente deberá caducar los derechos concesionados.

El órgano competente podrá autorizar a la empresa operadora del servicio su agrupamiento bajo esquema de consorcios operativos o el de fusión de empresas o corporaciones de transportes, con el propósito de salvaguardar los intereses de los usuarios y mayor ordenamiento técnico del servicio, cuando por razones de interés público la operación del servicio lo requiera".

Al estar el punto pendiente de resolución por parte de la Sala Constitucional, la competencia para pronunciarse acerca de si las cesiones realizadas son o no legítimas, no corresponde a este Órgano Asesor.

 

Efectivamente, en las actuales circunstancias la determinación definitiva es competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Constitucional, según lo establece el artículo 10 de la Constitución Política:

"Corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público".

Asimismo, este Órgano Asesor en reiterada jurisprudencia administrativa, ha señalado:

"(...) la interpretación que el órgano asesor hará de las normas legales queda supeditada en definitiva a lo que resuelva en su caso la Sala Constitucional. La razón es sencilla, por un lado, es evidente la supremacía del Tribunal Constitucional dentro de la organización del Estado costarricense, al extremo de que su existencia está normada en la Carta Fundamental (órgano de relevancia constitucional) y además sus decisiones son vinculantes erga homnes, excepto para sí misma, por lo cual el órgano asesor está obligado a acatar las decisiones que emita la Sala Constitucional (...) Esto significa, que en este ámbito, debemos estarnos a lo que el Tribunal Constitucional haya resuelto o decida" (Dictamen C- 215-2000 de 11 de setiembre de 2000)

No obstante la imposibilidad señalada, como Organo Asesor Objetivo de la Sala Constitucional, según lo estipula la Ley de la Jurisdicción Constitucional en el artículo 81, emitimos criterio ante el Tribunal Constitucional, al contestar la acción de constitucionalidad planteada, recomendando la inadmisibilidad de esa acción por falta de legitimación.

En lo que respecta al fondo, puede tenerse clara la posición de defensa por parte de la Procuraduría General de la República, de la constitucionalidad de la norma impugnada, transcribiendo una síntesis de los razonamientos expuestos, en la contestación brindada en la audiencia conferida a este órgano, por la Sala Constitucional.

" No comparte esta Procuraduría, el razonamiento del accionante, pues la normativa impugnada [ si bien es cierto faculta al MOPT a autorizar el agrupamiento de empresas de transporte público bajo el esquema de consorcios operativos o el de fusión de empresas ] , no se puede dejar en abandono una importante razón para ello, razón que se contempla en la norma impugnada cuando señala que tal situación se autorizará " con el propósito de salvaguardar los intereses de los usuarios y mayor ordenamiento técnico del servicio, cuando por razones de interés público la operación del servicio lo requiera".

No cabe duda de la excepcionalidad de la autorización del agrupamiento, orientada a autorizar la conformación de diferentes esquemas organizativos, solamente es posible cuando razones de interés público así lo requieran.

Debe tenerse bien claro que la selección del cocontratante para la prestación de la gestión de ese servicio público de manera indirecta, se hace con el fin de acreditar la capacidad, idoneidad, antecedentes de los aspirantes, y méritos, de acuerdo con las condiciones establecidas por la Administración para el cumplimiento del interés público.

...Tampoco es contrario a la Carta Magna que la misma Ley establezca que se permite el traspaso de la concesión previa autorización, pues lo que se quiere no es prohibir los traspasos. Por tratarse de un servicio público, éstos deben ser prestados con autorización previa de la Administración... En la redacción de la norma impugnada, prevalece el interés general de una gestión y organización sostenible de ese servicio público, de tal forma que se garantice el fin público.

...Esta norma no establece restricciones que afecten el derecho de concurrencia de futuros oferentes del servicio, ni constituye un peligro en lo que hace a la posible conformación de monopolios privados... Por esa razón, el darle la facultad al concesionario de proponer con los otros concesionarios de la misma ruta, un esquema de integración mediante las figuras organizativas que contempla la norma en cuestión, no significa que se esté alentando la práctica monopolística privada ni violentando los procesos de licitación pública. Son los propios concesionarios, no particulares ajenos a la concesión, los que por una mejor organización e integración en el servicio, pueden solicitar la autorización a la Administración, para organizarse internamente, para dar el servicio de la ruta concesionada, solicitud que será autorizada por la Administración, como lo dispone la norma, por razones de interés público y siempre y cuando la operación del servicio lo requiera ". ( Sala Constitucional, Expediente 01-008361-0007-CO, Informe rendido por la Procuraduría General de la República).

III.- CONCLUSIÓN.

 

Se evacuan puntualmente las interrogantes sometidas a nuestra consideración, en el siguiente sentido:

1. La acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el numeral 14 de la Ley 3503, a criterio de la Procuraduría General de la República, en principio, no afecta el trámite de autorización de cesión de acciones de entidades operadoras del transporte público ni el trámite de fusiones operativas que dichas entidades gestionan, con fundamento en el artículo 81 y 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

2. En el caso de que el acto de gestión de autorización de cesión o fusión sea impugnado, se transforma en un procedimiento administrativo, que obliga a no dictar resolución final, hasta que la Sala Constitucional resuelva por el fondo la acción de inconstitucionalidad.

3. Sobre si se encuentra legitimada o es acorde con el ordenamiento jurídico vigente la autorización de cesiones de acciones de entidades jurídicas operadoras del transporte público y autorización de fusiones operacionales de parte de este Consejo de Transporte Público, la Procuraduría General de la República no puede emitir criterio alguno, debido a que este es el punto medular de la norma impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 14 de la Ley N°.3503 reformado por Ley N°.7964, aspecto que deberá ser decidido en definitiva por la Sala Constitucional.

Sin otro particular, se suscriben,

 

Licda. L. Lupita Chaves Cervantes             MSc. Hilel Zomer Befeler

PROCURADORA ADJUNTA                      Abogado de Procuraduría