C-303-2002

12 de noviembre del 2002

Licenciado

Ovidio Pacheco Salazar

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

S.D

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio DMT-210-2002, del 5 de abril del 2002, suscrito por su antecesor, Lic. Bernardo Benavides, por medio del cual nos consulta en torno a las opciones con que cuentan actualmente los servidores de ese Ministerio para jubilarse por un régimen especial de pensiones.

    Para dar respuesta a su consulta, consideramos necesario referirnos a las normas que permitieron en su momento el ingreso de los servidores del Ministerio de Trabajo a un régimen especial, los requisitos que en ellas se exigían para optar a la jubilación y los plazos que existían para ello.

I.- SOBRE LA INCLUSION DE LOS SERVIDORES DEL MINISTERIO DE TRABAJO EN EL REGIMEN DE HACIENDA POR MEDIO DE LA LEY N.° 6963:

    El régimen especial de pensiones de Hacienda fue creado por la ley n.° 148 de 23 de agosto de 1943, con la finalidad de proteger a los funcionarios o empleados de la que en ese momento se denominaba "Secretaría de Hacienda y Comercio". Por tratarse de un régimen más beneficioso que el general, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, se emitieron posteriormente una serie de normas tendentes a incluir, dentro de sus beneficiarios, a otros grupos de servidores públicos.

    Fue así como mediante una ley de presupuesto extraordinario (la n.° 6963 de 31 de julio de 1984) se incluyó a los servidores del Ministerio de Trabajo - entre otros- dentro del régimen de Hacienda. La norma que interesa dispuso lo siguiente:

"Artículo 36.- Agrégase un nuevo párrafo al artículo 14 de la ley de Pensiones de Hacienda, Nº 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, que dirá así: <<Igualmente podrán acogerse a los beneficios de esta ley, los empleados y funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la Dirección General de Servicio Civil y de la Imprenta Nacional>>".

    Así, las personas que al momento de la promulgación de la norma transcrita, o durante su vigencia, fuesen funcionarios del Ministerio de Trabajo y además contaran con 30 años de servicio y 50 de edad, adquirieron el derecho a disfrutar de una pensión ordinaria del régimen de Hacienda. Del mismo modo, quienes hubiesen servido menos de 30 años pero más de 10 durante la vigencia de la norma, adquirieron el derecho a disfrutar de una pensión proporcional a los años servidos, pues así lo establecía el artículo 13 de la ley n.° 148 de cita, según reforma introducida por la ley n.° 7007 de 5 de noviembre de 1985.

    A pesar de lo anterior, el artículo 36 de la ley n.° 6963, fue anulado por la Sala Constitucional mediante su sentencia n.° 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991, por tratarse de una disposición ordinaria aprobada en una ley de presupuesto. Al dimensionar los efectos de dicha nulidad, la Sala Constitucional resolvió:

"De conformidad con lo preceptuado en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la presente declaratoria tiene efectos retroactivos y declarativos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de aquellos derechos adquiridos de buena fe, respecto de aquellas personas que actualmente estén disfrutando de los beneficios que otorgaban esas normas y de aquellos otros derechos nacidos con anterioridad a la primera publicación a que alude el artículo 90, párrafo primero de la Ley que regula a esta jurisdicción, se hayan o no reclamado, o declarado el reconocimiento o comenzado a percibir el monto de la jubilación. De igual forma, se dimensionan los efectos de la presente declaratoria, en el sentido de que todas aquellas personas que hubieren ingresado y cotizado para el Régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley # 7013 de 18 de noviembre de 1985, por haberlo permitido así cualquiera de las normas presupuestarias que se declaran nulas y que esa ley contemple, tendrán derecho a permanecer en él. En cuanto a los servidores que hubieren ingresado al régimen de Pensiones de Hacienda con posterioridad a la promulgación de la Ley N° 7013 de 18 de noviembre de 1985 y aquellos que lo hubieran hecho en el de pensiones de comunicaciones, por haberlo permitido así cualquiera de las normas que se anulan, tendrán derecho a que las cuotas que hubieran pagado sean trasladadas, a su solicitud, al régimen especial de jubilaciones o pensiones que él indique, siempre que hubiese cotizado para él o hubiera estado legalmente facultado para hacerlo y si no lo hubiera hecho en ninguno, o no hubiese estado legalmente facultado para ello, podrá seguir cotizando para la Caja Costarricense del Seguro Social, la que deberá reconocerle el tiempo servido y tendrá derecho a exigir el traslado de las cuotas correspondientes, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias que lo regulan" .

    Atendiendo el dimensionamiento anterior, es posible afirmar que las personas que derivaron derechos como producto de la vigencia del artículo 36 de la ley n.° 6963 de cita, pueden ubicarse en los siguientes grupos:

1. Quienes al momento de la anulación de la norma estuviesen disfrutando del beneficio jubilatorio, podrían seguir haciéndolo.
2. Quienes al 4 de diciembre de 1991 (fecha de la publicación en el Boletín Judicial del primer aviso de la anulación de la norma) habían cumplido ya los requisitos para jubilarse, tendrían derecho a que se les reconociera ese derecho.
3. Quienes hubiesen ingresado y cotizado para el régimen de Hacienda antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 7013 de 18 de noviembre de 1985, conservarían la posibilidad de mantenerse dentro de ese régimen.
4. Quienes hubiesen ingresado al régimen con posterioridad a la vigencia de la ley n.° 7013 citada, ya no tendrían derecho a mantenerse en él, sino solamente a que las cuotas que hubiesen pagado les fuesen trasladadas al régimen especial de pensiones que elijan.

    Cabe mencionar, en lo relativo al grupo de personas que se encuentran en la situación descrita en el punto 3) anterior, que su permanencia dentro del régimen de Hacienda se fundamentó en lo dispuesto en la ley n.° 7013 de 18 de noviembre de 1985, por ello, al anularse ésta última por medio de la sentencia n.° 1633-93, emitida por la Sala Constitucional a las 14:33 horas del 13 de abril de 1993, quedó sin efecto también el dimensionamiento hecho en la sentencia n.° 2136-91 citada. Así lo ha entendido la Sala Segunda en múltiples resoluciones, en las cuales se ha dicho lo siguiente:

"… el derecho de pertenencia establecido en aquel dimensionamiento [se refiere al hecho en la sentencia n.° 2136-91 citada], debe interpretarse conforme al Considerando IV del fallo de comentario, del cual se desprende que éste se basó en lo estipulado en el artículo 1 y en el Transitorio de la Ley 7013. Ese artículo 1, adicionó un artículo 1 bis a la Ley 148, que literalmente dice: <<Además de las personas enumeradas con derecho a acogerse a este régimen de Pensiones, incluidas las que hayan obtenido ese derecho por diversas leyes o normas presupuestarias, quedan igualmente amparados por las disposiciones de esta ley todos los servidores del sector público, centralizado y descentralizado, del Estado y sus instituciones, incluidos los empleados y funcionarios de la Fábrica Nacional de Licores. Exceptúase de lo dispuesto en el párrafo anterior a los servidores amparados por los regímenes especiales de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y del Poder Judicial.>> Por su parte, el Transitorio, indicaba: <<Los servidores públicos que al entrar en vigencia esta ley estén comprendidos dentro de las disposiciones de la ley N° 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, conservarán todos los derechos que reconoce dicha ley en cuanto a edad, tiempo de servicio, monto de cotización y cualesquiera otros extremos, los que se reconocerán como derechos adquiridos.>>. Como esa normativa también fue anulada mediante el Voto de la Sala Constitucional N° 1633, de las 14:33 horas, del 13 de abril de 1993, quedando sin sustento el dimensionamiento del referido Voto número 2136; debemos estarnos, a la dimensión de los efectos de esta otra declaratoria, por la cual se tutela el derecho a la pensión de todas las personas que se acogieron al régimen y tienen declarado el derecho al beneficio y aquellas que adquirieron ese derecho dentro de los dieciocho meses después de la derogatoria de la ley" (Sala Segunda, sentencia n.° 281-2002 de las 10:00 horas del 12 de junio del 2002. Lo escrito entre paréntesis cuadrados y el subrayado no son del original).

    En igual sentido a la resolución transcrita pueden consultarse las sentencias 468-2000, de las 14:30 horas del 12 de mayo del 2000; 849-2000, de las 10:27 horas del 27 de setiembre del 2000; y la 062-2002 de las 10:20 horas del 20 de febrero del 2002; todas dictadas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

    De conformidad con lo expuesto, la posibilidad de los servidores del Ministerio de Trabajo de jubilarse por el régimen de Hacienda en los casos en que no cumplieron los requisitos para ello durante la vigencia de la ley n.° 6963 debe verse a la luz de lo dispuesto en la ley n.° 7013 y del dimensionamiento que hizo la Sala Constitucional al anular dicha ley, asunto del cual nos ocuparemos seguidamente.

II.- SOBRE LA INCLUSION DE LOS SERVIDORES DEL MINISTERIO DE TRABAJO EN EL REGIMEN DE HACIENDA POR MEDIO DE LA LEY N.° 7013:

    A pesar de que los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ya habían sido incluidos dentro del régimen de Hacienda por medio de la ley n.° 6963 de repetida cita, con posterioridad a ésta se emitió la ley n.° 7013, también citada, la cual era una ley ordinaria, aprobada con el propósito de incluir a todos los servidores del sector público dentro del régimen de Hacienda.

    El artículo 1° de dicha ley agregó un artículo 1° bis a la Ley de Pensiones de Hacienda, n.° 148 de 23 de agosto de 1943, con el siguiente texto:

"Artículo 1º bis.- Además de las personas expresamente enumeradas con derecho a acogerse a este régimen de Pensiones, incluidas las que hayan obtenido ese derecho por diversas leyes o normas presupuestarias, quedan igualmente amparados por las disposiciones de esta ley todos los servidores del sector público, centralizado y descentralizado, del Estado y sus instituciones, incluidos los empleados y funcionarios de la Fábrica Nacional de Licores.

Exceptúase de lo dispuesto en el párrafo anterior a los servidores amparados por los regímenes especiales de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional y del Poder Judicial."

   Así, quienes ingresaron al régimen de Hacienda por medio de la ley n.° 7013, podían optar por una jubilación ordinaria cuando cumpliesen 50 años de edad y 30 de servicios. Igualmente, podían optar por una proporcional cuando cumpliesen 55 años de edad en el caso de las mujeres, ó 57 años tratándose de los hombres, siempre que, en ambos casos, hubiesen servido y cotizado para el sector público durante un período de 10 ó más años.

    Pese a lo anterior, la ley n.° 7013 fue derogada por el artículo 3° de la Ley n.° 7268 de 14 de noviembre de 1991, mediante la cual operó una reforma integral al régimen de pensiones del Magisterio Nacional. Además, dicha ley (la n.° 7013) fue anulada posteriormente por la Sala Constitucional según resolución n.° 1633-93 de las 14:33 horas del 13 de abril de 1993. Para tal anulación se tomó en cuenta que el proyecto que se publicó originalmente y del cual se dio audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social, era radicalmente distinto al que luego se aprobó como ley de la República, con lo cual se violaron las normas constitucionales relativas a la publicidad del procedimiento legislativo y a la consulta obligatoria a las instituciones autónomas interesadas.

    Al dimensionar los efectos de la anulación mencionada, la Sala Constitucional dispuso:

" … se dimensionan los efectos retroactivos en el siguiente sentido: a) El dimensionamiento en el tiempo, se limita al momento mismo de la derogatoria de la ley; b) Todas las personas que se acogieron al régimen y tienen declarado el derecho al beneficio y aquellas que adquirieron ese derecho dentro de los dieciocho meses después de la derogatoria de la ley, conservan esos derechos; c) En todos los casos de derechos adquiridos deberán traspasarse las cuotas a que se refiere al artículo 18 de la Ley de Pensiones de Hacienda, adicionada por la Ley que ahora se anula."

    De conformidad con el dimensionamiento transcrito, únicamente adquirieron derechos con base en la ley n.° 7013 anulada:

1. Las personas que cumplieron los requisitos para jubilarse durante su vigencia.
2. Las personas que cumplieron los requisitos para jubilarse durante los 18 meses posteriores a su derogatoria por la Ley n.° 7268 de 14 de noviembre de 1991, plazo que se cumplió el 19 de mayo de 1993.

    Obsérvese que en el dimensionamiento a que se ha hecho referencia, no se hizo alusión alguna a la posibilidad de mantener dentro del régimen de Hacienda a quienes no alcanzaron los requisitos para jubilarse dentro de los plazos señalados. Por ello, debe entenderse que quienes no lograron ese objetivo quedaron definitivamente excluidos del régimen. En ese sentido se ha pronunciado reiteradamente la Sala Segunda. A manera de ejemplo, en su sentencia n.° 375 de las 9:30 horas del 3 de diciembre de 1999, indicó:

"…quienes cotizaron para el Régimen de Pensiones de Hacienda, al amparo de la Ley N° 7013 y aún quienes lo hicieron al amparo de las normas presupuestarias con anterioridad a la entrada en vigencia de esa Ley, y no adquirieron el derecho a jubilarse en ese régimen de pensiones, en virtud de la disposición ordinaria 7013 o cualesquiera de las extraordinarias, en el período de dieciocho meses del dimensionamiento del Voto 1633-93, continuarán cotizando para su régimen natural de pensiones, sea el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, el cual deberá reconocerle el tiempo servido y tendrá derecho a exigir el traslado de las cuotas correspondientes, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias que lo regulan."

    Debe hacerse énfasis en que lo anterior aplica tanto para las personas que ingresaron al régimen de Hacienda por la ley n.° 7013, como para las que lo hicieron por medio de la n.° 6963 según se explicó en el apartado anterior de este pronunciamiento.

III.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE LOS SERVIDORES DEL MINISTERIO DE TRABAJO DE JUBILARSE EN LOS TERMINOS DEL TRANSITORIO III DE LA LEY N.° 7302.

    La ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992, denominada "Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional" y conocida como "Ley Marco de Pensiones", vino a unificar los requisitos para jubilarse por cualquiera de los regímenes especiales de pensiones del Estado.

    Dicha ley, si bien derogó integralmente las leyes que regulaban algunos de esos regímenes (a saber, la Ley de Pensiones de los Beneméritos de la Patria, Autores de Símbolos Nacionales y otros, así como la Ley de Pensiones de los Galardonados con el Premio Magón) en los demás casos solamente derogó las disposiciones específicas de los regímenes especiales que se le opusieran.

    Tratándose del régimen de pensiones de Hacienda (el cual interesa ahora debido a que fue el único régimen especial al que pudieron haber ingresado los servidores del Ministerio de Trabajo) los requisitos para la jubilación ordinaria quedaron fijados en 60 años de edad y 30 años de servicio, según el artículo 4 de la ley n.° 7302 de cita. No obstante, el transitorio III de la misma ley n.° 7302, abrió la posibilidad a las personas que aún pertenecían a un régimen especial en el momento de su entrada en vigencia, de descontar de la edad de retiro un año por cada dos servidos y cotizados para la Administración Pública, siempre que la edad al momento del retiro no fuese inferior a 55 años. La disposición mencionada, en lo que interesa, indica:

"TRANSITORIO III.- Aquellas personas, cuya edad para pensionarse o jubilarse quede establecida a los sesenta años y que, a la entrada en vigencia de esta Ley, sean o hayan sido servidores de los regímenes contemplados en esta norma, podrán descontar de la edad de retiro un año por cada dos de los años servidos y cotizados para la Administración Pública.

En todo caso, para poder pensionarse o jubilarse, se requerirá tener un mínimo de cincuenta y cinco años de edad y los años servidos que determine su régimen."

    Nótese entonces que la posibilidad de aplicar el transitorio transcrito a aquellas personas que ingresaron al régimen de Hacienda con base en la Ley n.° 7013 queda descartada. Ello, en primer lugar, debido a que al entrar en vigencia la ley n.° 7302 (lo cual ocurrió el 15 de julio de 1992) la ley n.° 7013 se encontraba derogada; y, en segundo lugar, porque el dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional con motivo de su anulación, nada dispuso respecto a la permanencia en el régimen de Hacienda de las personas que ingresaron a él con base en dicha ley o en normas atípicas anteriores.

    Desde esa perspectiva, a los servidores del Ministerio de Trabajo que no cumplieron los requisitos para jubilarse por el régimen de Hacienda antes del 19 de mayo de 1993, no les es aplicable la ley n.° 7302, pues cuando ésta última entró en vigencia, ellos no estaban protegidos ya por el régimen. Sobre ese punto se había pronunciado este Despacho en su dictamen C- 305-2000 del 11 de diciembre del 2000, aparte de que existe una gran cantidad de resoluciones de la Sala Segunda de la Corte en el mismo sentido. Entre las más recientes pueden citarse la n.° 22-2002 de las 9:30 horas del 1° de febrero del 2002; la n.° 197-2002 de las 9:10 horas del 30 de abril del 2002; y la n.° 237-2002 de las 10:00 horas del 22 de mayo del 2002.

IV.- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El único régimen especial al que pudieron tener acceso los servidores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, fue al de Hacienda, por así haberlo permitido la ley n.° 6963 de 31 de julio de 1984 y la n.° 7013 de 18 de noviembre de 1985.

2.- A pesar de lo anterior, la ley n.° 6963 fue anulada por la Sala Constitucional mediante su sentencia n.° 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991. Por su parte, la ley n.° 7013 fue derogada por la n.° 7268 de 14 de noviembre de 1991 y posteriormente anulada por la Sala Constitucional mediante su sentencia n.° 1633-93 de las 14:33 horas del 13 de abril de 1993.

3.- La posibilidad de los servidores del Ministerio de Trabajo de jubilarse por el régimen de Hacienda se circunscribe, en el caso de quienes ingresaron a él por medio del artículo 36 de la ley n.° 6963, a que hubiesen cumplido los requisitos respectivos antes del 4 de diciembre de 1991, fecha de la publicación en el Boletín Judicial del primer aviso de la anulación de esa norma. En el caso de quienes ingresaron al régimen por la ley n.° 7013, debieron haber cumplido los requisitos antes del 19 de mayo de 1993, fecha máxima otorgada por la Sala Constitucional en el dimensionamiento efectuado en su sentencia n.° 1633-93.

4.- Quienes no lograron cumplir los requisitos en los plazos indicados, quedaron excluidos del régimen, por lo que no les es aplicable la ley n.° 7302.

Del señor Ministro de Trabajo, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO

Cc: Lic. Jorge Walter Bolaños Rojas

Ministro de Hacienda

Lic. Olivier Castro

Superintendente de Pensiones

JMM/SAC