C-255-2002

25 de setiembre del 2002

 

 

 

Licenciado

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S. O.

 

 

 

Estimado señor:

 

Reciba un atento saludo.

 

        Con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio Direc. 0780-02-2002, de fecha 02 de julio del 2002, recibido en esta Institución el 5 del mismo mes y año, por medio del cual nos comunica el Acuerdo tomado por el Directorio Legislativo de la Asamblea Legislativa, en Sesión No. 8-2002, celebrada el pasado 25 de junio. En el artículo 2 de esa Sesión, el Directorio Legislativo acordó solicitar el criterio de este Órgano Asesor acerca del nombramiento, prórroga y cese del personal interino de la Asamblea Legislativa.

 

        Al respecto nos permitimos manifestar lo siguiente.

 

I.- PROBLEMA PLANTEADO.-

 

        Específicamente, los Señores Diputados plantean las siguientes interrogantes:

 

        1.- Si las prórrogas de nombramientos interinos realizadas por el Directorio Legislativo se encuentran a derecho para aquellos casos en que sobrepasan la fecha en que concluye el período de gestión de ese Directorio.

 

        2.- Si los funcionarios interinos pueden ser cesados de inmediato o debe hacerse únicamente cuando concluya su nombramiento.

 

        3.- Cuál sería la situación con aquellos funcionarios que concursaron para obtener su propiedad bajo el Régimen de Servicio Civil y que no han podido ser nombrados por el recurso interpuesto ante la Sala Constitucional.

 

        De previo a pronunciarnos sobre cada uno de las interrogantes planteadas y en aras de disponer de mayores criterios sobre el tema, procederemos a abordar la figura del interinato en el empleo público. Para ello, se expondrán distintos criterios que ha externado, sobre el particular, tanto este Órgano Asesor, como el Tribunal Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

 

II.- SOBRE LOS SERVIDORES INTERINOS.-

 

        Sobre el tema de los servidores interinos encontramos gran cantidad de pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría, amén de la importante jurisprudencia laboral y constitucional que se ha producido y que delimitan el concepto, finalidad, condiciones y características de esta figura. En este sentido se destaca la cada vez mayor protección constitucional que el Tribunal conocedor de la materia le ha dado a la figura del interinato en el sector público.

 

        Los siguientes ejes temáticos abordan la figura del servidor interino desde la óptica administrativa, judicial y constitucional.

A)    Concepto:

        Esta Procuraduría ha señalado que el servidor interino es el que ejerce "temporalmente un determinado cargo, hasta tanto sea nombrado el servidor regular correspondiente; o bien, es el llamado a atender las funciones del titular del puesto, que se encuentra incapacitado por enfermedad, o por un riesgo de trabajo, o se encuentra disfrutando de un permiso sin goce de salario según lo previsto en el artículo 37, incisos c), d), k), y j) del Estatuto de Servicio Civil, y en los supuestos del artículo 33 y 34 de su Reglamento" (dictamen C-054-98).

        De forma más puntual, evocando las características del interinato dentro de una relación laboral estatutaria, en dictamen C-135-98, este Órgano Asesor afirmó que la referencia que se hace a un "servidor interino es en atención al que ocupa una plaza, dentro de las características de una relación de servicio común, contentiva de la prestación personal del trabajo, el salario, y la subordinación jurídica, siendo este último elemento el que en definitiva la define como corriente". Claro está, precisando que esta relación de servicio es provisional en virtud de que, como se vio, la condición de interino se adquiere por la ocupación de una plaza vacante o en sustitución de un titular en la misma.

 

        Por su parte, también la Sala Constitucional ha sido clara al precisar, además del concepto de servidor interino, las características propias de esa condición y la finalidad que tiene tal figura dentro de la Administración Pública. Sobre lo primero ha señalado que:

"El servidor interino puede definirse como aquel que se llama a ocupar de manera temporal un determinado puesto, durante la ausencia de su propietario o bien mientras nombra a un servidor regular. Es importante subrayar entonces que la característica más importante del nombramiento interino es su provisionalidad y ese carácter permite distinguirlo válidamente del servidor propietario, pues este último goza de estabilidad laboral lo cual le otorga ciertos derechos de los que no disfruta el sustituto" (Voto 648-2001)

        Y en lo que se refiere a la finalidad del interinato, el Tribunal Constitucional ha insistido en señalar que esa sustitución temporal de servidores regulares busca garantizar la continuidad y eficiencia en la labor del Estado (ver entre otros los Votos 3005-2001 y 2150-2002).

 

B)        Los tipos de servidores interinos en la Administración Pública:

 

        Esta Procuraduría General, al igual que la jurisprudencia nacional, ha aceptado la existencia de dos tipos de servidores interinos, coincidiendo ambas en que esta provisionalidad en el nombramiento de una persona en una plaza, de por sí protegida por la permanencia e inamovilidad, tiene dos formas claramente diferenciables una de la otra.

 

        Por un lado, existe el denominado servidor interino en plaza vacante. Éste cumple con funciones permanentes a las que no se les puede fijar un plazo específico en la prestación del servicio por ser ésta una relación prestacional continua. La relación laboral concluye cuando la Administración culmina con el concurso público por el que busca seleccionar a un titular para el puesto con estricto apego a criterios de libre participación e idoneidad. En otras palabras, a este tipo de interinos se les nombra mientras se realizan los trámites de concurso y selección para nombrar a un servidor en ese puesto (artículo 12 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil).

 

        Y por otro lado, tenemos la figura del funcionario interino sustituto, el cual es nombrado en sustitución de otro servidor titular del puesto que goza no sólo de estabilidad en el puesto sino, también, de la llamada inamovilidad en el mismo. En este caso la relación laboral con el servidor interino cesa cuando se reincorpora al puesto el servidor sustituido (artículo 10, párrafo 2° del Estatuto de Servicio Civil).

 

        Al respecto, este Órgano Asesor en su dictamen C-054-98, analizó los dos supuestos en los que opera el nombramiento de servidores interinos, determinando, respectivamente, que se puede dar:

"1.- El nombramiento de un trabajador con carácter interino para ocupar una plaza vacante, hasta que se hagan los respectivos trámites administrativos y legales, de acuerdo con lo estipulado en el Capítulo V del Título Primero del enunciado Estatuto de Servicio Civil, a fin de proceder a la ocupación de esa plaza en propiedad.

 

2.- (…) el nombramiento interino se sustenta en que el titular de la plaza puede encontrarse en estado de incapacidad, ya sea por enfermedad o accidente, o bien se encuentra disfrutando de una licencia o cualquier otra causa de suspensión de la relación de servicio, razón por la que usualmente se le denomina a los servidores nombrados interinos bajo esas circunstancias como interinos sustitutos".

 

C)    Sobre la protección constitucional a la condición de interino:

       

La protección constitucional a la condición de interinato es un asunto que se ha venido asumiendo con mayor rigor desde la década pasada. Vemos, así, como el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucionales gran cantidad de normas que presentan contenidos discriminatorios para con los interinos. Para mayor ilustración sobre el particular, entre otros fallos, tenemos los siguientes:

" La Sala en otras oportunidades ya se ha manifestado sobre la discriminación que algunas normas establecen en relación con los interinos, por esa mera condición, declarándolas inconstitucionales. Tal es el caso de las resoluciones número 2790-92, ... 346-93, ... 1848-92 ... por violar el principio de igualdad, al establecer discriminaciones irracionales en perjuicio de la estabilidad y derechos laborales de los profesionales interinos" (Voto No. 6495-93).

 

"... pues el derecho al trabajo es considerado un derecho natural al hombre, cuyo ejercicio le permite lograr una existencia digna, no debiendo ser considerado como un concesión graciosa del Estado, sino un derecho cuyo cumplimiento debe éste vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes, cerciorándose de que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo, pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con requisitos razonables impuestos por ley ... Ello lógicamente, no implica que el interino deba ser nombrado en el puesto en el cual concursa, aunque hubiese venido por interinazgos ocupándolo, pues allí el organismo encargado del nombramiento, tomará en cuenta para la designación las calificaciones, tiempo de servicio y cualesquiera otras condiciones necesarias para el puesto el cual está concursando, de acuerdo con criterios de idoneidad. No resulta razonable diferenciar entre la condición de propietario e interino para basar un tratamiento desigual entre profesionales de la misma institución ..." (Voto No. 3467-93).

 

"Bien visto, el reclamo del accionante, no se vincula con el artículo 57 de la Carta Magna que establece la igualdad salarial, puesto que en el caso subexamine, no se plantea una diferente remuneración por las labores realizadas, sino que la discriminación se presenta en la aplicación de los denominados "pluses salariales" o sobresueldos como lo es este caso concreto el pago de "dedicación exclusiva". Esa diferenciación consiste en que el interino no tendrá derecho a optar por acogerse al pago de dedicación exclusiva como si lo tiene el propietario, y como se puede notar, tal desigualdad de trato no tiene un fundamento claro, pues lo cierto es que el interino, ocupa de pleno derecho -y mientras dure su nombramiento- la plaza o cargo del propietario, y si dicho cargo conlleva un serie de ventajas inherentes al puesto como lo es en este caso la opción de acogerse al régimen de dedicación exclusiva, no parece admisible que el simple hecho de la provisionalidad del nombramiento implique la pérdida para el interino de tal derecho, que le viene atribuido con el puesto. Expresado en otros términos, la norma en cuestión carece de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto establece que para poder aspirar al pago de los denominados pluses salariales, el servidor debe tener la propiedad del puesto, con lo que se olvida que independientemente de la condición que ostenten (interina o en propiedad), su condición laboral frente al cargo que desempeñan es similar, por lo cual, deben tener las mismas posibilidades para disfrutar del pago por concepto de prohibición o dedicación exclusiva, entre otros pluses, que ofrece el mismo cargo, de modo que la distinción hecha por la norma en discusión carece de validez y sustento. A mayor abundamiento, no se aprecian valoraciones objetivas, que justifiquen tal distinción, por lo que estamos al frente de una norma meramente conculcadora del derecho fundamental a la igualdad del servidor interino frente al propietario y que induce a la Administración a actos arbitrarios y evidentemente inconstitucionales, con infracción del principio de igualdad y razonabilidad que rige los actos emanados de entes públicos.-" (Voto No. 04845-99)

 

"Sobre el otorgamiento de incentivos, ventajas o sobresueldos, esta Sala ha venido delineando claramente una política de asimilación entre los funcionarios interinos y propietarios, bajo la premisa de que solo pueden admitirse aquellas diferencias que tengan su fundamento estrictamente en la condición de interinidad de los primeros". (Voto No. 4846-99)

        Queda así establecida la protección constitucional de que goza el servidor interino. Esta tutela, dirigida a casi todos los ámbitos en los que se desenvuelve un servidor interino, pretende asegurarle su no discriminación, por demás irracional e injustificada, en el ámbito jurídico, salarial y prestacional, con respecto al denominado funcionario regular nombrado en propiedad.

 

        Ahora bien, por la naturaleza de la relación de servicio, existe una diferencia claramente definida entre los funcionarios en condición de interinidad y los que se encuentran en propiedad. Ésta va estrechamente ligada con la condición misma de provisionalidad en la gestión, repercutiendo tal condición en las causales por las que se puede cesar al servidor interino.

 

        A esta condición es a la que la Sala Constitucional ha denominado estabilidad impropia, la cual se refiere a que el Estado puede prescindir del personal interino, únicamente por una situación objetiva de necesidad o causa justa. Para mayor claridad sobre el particular, se cita el Voto Nº 4819-95 de la Sala Constitucional, que establece lo siguiente:

"En reiteradas ocasiones esta Sala ha establecido que la estabilidad impropia, entendida ésta como la que se posee en virtud de su condición de interino, se caracteriza porque el patrono puede prescindir de este personal, aún sin procedimiento previo, siempre que actúe dentro de las situaciones objetivas de necesidad de servicio. También se ha establecido la imposibilidad que existe de sustituir a un funcionario interino, por otro que está en esa misma condición, siendo que las únicas razones para prescindir de este funcionario, sea, que el titular de la plaza que ocupaba en forma interina retorne a su plaza, o que se nombre a otra persona en propiedad, o bien, como se dijo anteriormente, que exista una situación objetiva de necesidad de servicio, que como consecuencia haga desaparecer la causa que dio origen al nombramiento". (También, sobre el particular ver los Votos No. 950-98 y No. 2528-2000)

        Una vez establecida la estabilidad impropia de que goza el servidor interino, por la cual éste no puede ser removido en forma arbitraria o injustificada, para nuestro interés, lo procedente es examinar en detalle las causales por las cuales la Administración puede prescindir de un funcionario interino.

 

D)          Sobre el cese de funcionarios interinos:

 

        Desde nuestra óptica y tomando como referencia distintos pronunciamientos de la Sala Constitucional y de la Sala Segunda sobre el tema, el precisar, en detalle, cada una de las causales por las que se puede cesar a un funcionario interino, no es una tarea fácil, aún cuando existen pronunciamientos que han sido categóricos en enumerar esos motivos. A continuación se presentan las siguientes referencias jurisprudenciales:

 

        En reciente Voto 2150-2002, la Sala Constitucional expresamente señaló que:

 

"(…) la jurisprudencia constitucional ha establecido claramente cuáles son las únicas condiciones válidas para proceder al cese de un interinato:

a. Cuando el titular de la plaza que ocupa el servidor interino regresa a su puesto;

b. Cuando se nombra en propiedad a otra persona para ejercer el cargo que desempeña el servidor interino;

c. Y por último, cuando se presentan casos de inopia de personal, en los cuales el nombramiento del servidor queda sujeto –por obvias razones- a la existencia de oferentes calificados para el cargo, y por ende, constituye el único supuesto en el que la Administración puede válidamente sustituir a un servidor interino por otro"

        Las dos primeras formas van aparejadas con los tipos de nombramientos interinos, que como vimos, existen en nuestro ordenamiento y por ello, también la forma en que se cesa a estos servidores se puede calificar como común, usual o hasta normal.

 

        Ahora bien, interesa destacar que la Sala Constitucional, reiteradamente, ha sido categórica en decir que "un servidor interino sólo puede ser sustituido por otro servidor nombrado en propiedad, pero no por otro interino. Si bien el funcionario no goza de inamovilidad en el puesto, si posee estabilidad, la cual puede hacerse valer frente a cualquier otro funcionario que pretenda nombrarse en forma interina en el mismo puesto por él ocupado" (Voto 485-2000). Siendo así, encontramos que la inopia es una excepción a esta regla, permitiéndose, por norma expresa, que un servidor interino pueda ser sustituido por otro interino. El Voto No. 3930-94, nos ilustra al respecto, al señalar que:

 

"De igual forma, la jurisprudencia ha establecido reiteradamente sobre el tema de los funcionarios interinos que aunque éstos no gozan del derecho de inamovilidad (sic.) que consagra el artículo 192 de la Constitución Política a favor de los funcionarios que se encuentran bajo el Régimen del Servicio Civil, sí existe a favor de ellos el derecho constitucional al trabajo consagrado en el artículo 56 de la Carta Magna. Sin embargo, en el presente asunto, la hipótesis es diferente, en virtud de que el recurrente fue nombrado interinamente en sustitución de la funcionaria que ocupa la plaza en cuestión en calidad de propietaria, además de que el accionante ocupó el puesto en condición de "aspirante" (Véase acción de personal No. 94-153423 a Folio 22) al no contar con título académico que lo acredite como docente. Sobre esta categoría, el artículo 97 del Estatuto de Servicio Civil señala que "a falta de personal calificado para servir plazas en instituciones educativas de cualquier tipo, podrán ser designados para ocuparlas, candidatos que, sin reunir la totalidad de los requisitos, se hayan sometido a pruebas de aptitud o concurso de antecedentes, que permitan seleccionar el candidato de mayor idoneidad". Asimismo el citado numeral establece que "estos servidores ocuparán los cargos en calidad de "autorizados" o "aspirantes" y permanecerán en sus puestos mientras no haya personal calificado". Del informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida se desprende que el período de nombramiento del accionante y las prórrogas que operaron, fueron en todo momento respetados y que la decisión de no prorrogar una vez más el interinazgo tiene fundamento en el hecho de que existía la posibilidad de ocupar la plaza con un servidor profesional calificado en condición de ascenso interino. En consecuencia, no encuentra esta Sala que se haya violentado derecho constitucional alguno del accionante, por cuanto la actuación del Ministerio de Educación es conforme a la normativa aplicable a la situación. Así las cosas, lo procedente es declarar sin lugar el recurso."

       

Siguiendo con el repaso constitucional de las condiciones para cesar un nombramiento interino, encontramos que, adicional a estas tres formas expuestas, la propia Constitución Política en su numeral 192 reconoce dos más. Es importante destacar que el alcance jurídico de este numeral involucra a los servidores regulares y por ello, siguiendo la orientación que la jurisprudencia ha mantenido en los últimos años, los interinos no están exentos en su aplicación. La norma constitucional señala la remoción de los servidores públicos por las causales de despido justificado que exprese la normativa laboral y la reducción forzosa de servicios, sea ésta por falta de fondos o para conseguir una mejor organización administrativa.

 

        La causal de despido justificado, ha tenido amplio desarrollo constitucional y laboral, reconociéndose que "la separación del cargo del interino como medida disciplinaria" procede para cesar a funcionarios interinos (Voto 2528-2000)

 

        En lo que se refiere a la reducción forzosa de servicios, por el mecanismo de la reorganización, el Tribunal Constitucional ha establecido, sin apelaciones, lo siguiente:

 

"IV.- Esta Sala ha señalado que los servidores sólo pueden ser removidos por vía de excepción, ante una causal de despido justificado o en el caso de reducción forzosa de servicios, siendo uno de los casos precisamente los procesos de reestructuración a que puede someterse una institución, encontrándose esto último, además, en consonancia con los principios que se derivan del artículo 192 de la Constitución Política. Ahora bien, el sometimiento a un proceso legítimo de modernización, que garantice la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la prestación de los servicios encomendados a una institución, es, desde luego, un motivo legítimo para ejecutar cambios organizacionales que, en la mayoría de los casos, irremediablemente conllevan la supresión de determinadas plazas. Pero justamente por ser una excepción a la garantía constitucional de estabilidad para el trabajador, su aplicación por parte de la Administración debe ser ejecutada con absoluta objetividad, transparencia y seriedad, y de ahí la exigencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. Bajo este orden de ideas, esta Sala admite que si la nueva estructura no puede dar cabida a la reubicación de un funcionario, toda vez que las funciones sustantivas que venía desempeñando desaparecen, por suprimirse en atención a criterios de eficiencia y modernización, es legítimo su cese con apego a la disposición constitucional comentada" (Voto 890-2001) (En el mismo sentido ver el Voto No. 21777-2000 y No. 4063-2001) .

       

Vemos así cómo, tratándose de reorganizaciones administrativas, (claro está, llevadas con estricto apego al procedimiento que la normativa prescribe y tratándose de plazas de las denominadas vacantes) la interinidad puede ser cesada en virtud de la supresión de plazas.

 

        Recapitulando. De lo señalado hasta aquí podemos distinguir claramente cinco motivos por los cuales un funcionario interino puede ser cesado de su puesto. Estos supuestos son los siguientes:

1. Cuando se reincorpora el titular de la plaza (interino sustituto),
2. Cuando es nombrado en propiedad otro funcionario (interino en plaza vacante),
3. Cuando se aplica la figura de la inopia de personal (interino puede ser sustituido por otro interino),
4. Cuando medie alguna causal de despido con justa causa de las señaladas en la legislación laboral,
5. Cuando se proceda con una reducción forzosa de servicios por reorganización administrativa por falta absoluta de fondos (interino en plaza vacante cesado por supresión de plaza) (artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil)

        Ahondando un poco más en otros criterios constitucionales que se han esgrimido, podemos extraer otra causal de cese del interinato. Sobre ella, el Tribunal Constitucional ha profundizado ya que trata sobre la interpretación misma de la regla de que un servidor interino no puede sustituir a otro interino, salvo que se trate, según vimos, de casos de inopia comprobada con respaldo legal y por supuesto, de un despido por justa causa al amparo de lo que establece la legislación laboral. Así, en Voto 7249-94, se indicó lo siguiente:

 

"… un servidor interino sólo puede ser sustituido por otro servidor nombrado en propiedad pero no por otro interino. Si bien el funcionario interino no goza de inamovilidad en el puesto, sí posee estabilidad la cual puede hacer valer frente a cualquier otro funcionario que pretenda nombrarse en forma interina en el mismo puesto por él ocupado" (En el mismo sentido ver, entre otros, los Votos No. 485-2000 y 3698-2002)

 

        Ahora bien, es difícil encontrar resoluciones del Tribunal Constitucional en las que desarrolle la regla establecida en cuanto a que un servidor interino no puede ser sustituido por otra persona que se encuentre en su misma condición laboral. No obstante, en la jurisprudencia constitucional del 2001, encontramos una resolución que además de clarificar la regla descrita, constituye a nuestro entender, una causal adicional por la cual la Administración puede cesar a un funcionario interino. La Sala Constitucional, en el Voto 2492-2001, estableció lo siguiente:

 

"En efecto, de los informes rendidos por la Rectora de la Universidad Nacional, así como de los documentos que obran en autos, se desprende que el último nombramiento interino de la recurrente venció el pasado treinta y uno de octubre de dos mil, razón por la cual se le cesó en dicho puesto a partir del primero de noviembre siguiente, sin que a la fecha, contrario a lo afirmado en el recurso, se haya nombrado a otra persona en el puesto que desempeñaba la recurrente, ni siquiera en propiedad o en forma interina. Esta Sala ciertamente ha dicho que la Administración no puede cesar a un interino -aún cuando la prórroga de su nombramiento hubiese vencido- para nombrar a otro funcionario también en forma interina, ya que ello constituye una violación al derecho de trabajo y a la estabilidad de que goza aún el servidor interino. Pero, si vencido el período para el cual fue nombrado el servidor interino, como en este caso, la Administración prescinde de sus servicios con el pago de los extremos legales correspondientes- y no nombra otro funcionario interino en su lugar, no se produce lesión alguna a sus derechos fundamentales. En efecto, el servidor interino no tiene un derecho subjetivo a que se le prorrogue el nombramiento en forma indefinida, sino a que no se nombre en su lugar a otro funcionario en las mismas circunstancias, sea, en forma interina, hasta tanto la Administración no nombre -a través del procedimiento legal correspondiente- a un funcionario en propiedad o, en su caso, la plaza sea nuevamente ocupada por su titular. En el caso de mérito, la Administración no ha procedido a nombrar a ningún otro funcionario en la plaza que había venido ocupando la recurrente, de modo tal que el hecho de que, una vez vencido el último período por el cual fue nombrado, aquélla haya prescindido de sus servicios, no constituye violación alguna a sus derechos fundamentales. Debe tenerse presente que el servidor interino puede oponer su derecho frente a otro servidor interino que se pretenda nombrar en su sustitución, pero ello no implica que la Administración deba nombrarlo indefinidamente, pues vencido su plazo de nombramiento, el Estado puede prescindir de sus servicios siempre y cuando no nombre a otro funcionario interino bajo sus mismas condiciones en el puesto y especialidad y en este caso la medida es razonable en virtud que lo que pretende la administración es utilizar los recursos de la mejor manera en razón que debe velar por la continuidad y eficacia del servicio público. La recurrente conocía muy bien que su interinazgo vencía el treinta y uno de octubre pasado, ya que así consta en la respectiva acción de personal, de manera que basta la comunicación que le hizo la Administración para que ésta prescindiera de sus servicios. Tampoco se ha producido lesión alguna al derecho al trabajo de la recurrente, pues, como ya se dijo, ésta no tiene un derecho subjetivo a que se le prorrogue en forma indefinida su nombramiento ni a que, por el simple transcurso del tiempo se le nombre en propiedad, sino a que no se le sustituya por otro funcionario interino bajo su mismo puesto y clase, lo que no ha sucedido a la fecha en el presente caso." ( Lo resaltado no es del original)

        Ante la claridad del fallo, esta Procuraduría no puede más que adicionar a lo que ya se ha señalado como causales por las cuales se puede cesar al servidor interino, la que establece esta resolución constitucional; a saber, si vencido el período por el cual fue nombrado el funcionario interino y no se nombra a ningún otro funcionario en la misma condición de aquél –en forma interina-, la Administración, en atención al más adecuado uso y disposición de los recursos públicos, puede disponer lo pertinente con el fin de asegurar la continuidad y eficacia del servicio público, sea nombrando o no a servidores interinos en plazas vacantes, o en sustitución, cuando vence el nombramiento original o la prórroga del nombramiento.

 

        Por lo anteriormente indicado, lo procedente es considerar que la jurisprudencia identifica seis motivos o causales por los cuales el servidor interino puede ser cesado.

 

III.- SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.-

 

        Para responder de manera puntual a las interrogantes formuladas por el Directorio Legislativo, de previo a pronunciarnos sobre cada una de ellas, es necesario tomar en consideración que este Órgano Asesor parte del supuesto que los nombramientos de servidores interinos que ha venido haciendo el Directorio Legislativo, cumplen con los requisitos y trámites que el ordenamiento jurídico estatuye. De no ser así, le corresponderá a la propia Administración activa tomar las medidas pertinentes para corregir cualquier ilegalidad. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

 

"(…), el sistema de nombramientos de los servidores públicos, debe atender a parámetros objetivos y respetando el principio de transparencia en el procedimiento.- Si bien es cierto, una de las potestades discrecionales de la Administración es la de efectuar los nombramientos de los funcionarios idóneos, de acuerdo con las necesidades del servicio público, lo cierto es que ese poder, como toda discrecionalidad reconocida en un Estado de Derecho, es un compuesto de elementos legalmente determinados y de otros configurados por la apreciación subjetiva de la Administración; apreciación que en modo alguno puede ser arbitraria. La discrecionalidad y la arbitrariedad son conceptos antagónicos. El único poder que el Derecho de la Constitución acepta como legítimo en su concreto ejercicio es el que se presenta como resultado de una voluntad racional, demostrándose en cada caso que se cuenta con razones justificativas, objetivas y consistentes." (Voto No. 5694-2001)

 

        En este mismo sentido, cabe hacer una advertencia adicional; cual es, la obligación que tiene la Administración de realizar los concursos que el ordenamiento jurídico le autoriza para asegurarse, a la mayor brevedad, el ingreso de personas cuya idoneidad, previamente, halla sido debidamente comprobada (artículo 192 de la Constitución Política y numerales 20, inciso d) del Estatuto de Servicio Civil y 15 de su Reglamento). En este sentido, la Sala Constitucional ha sido clara al señalar que:

" La Constitución Política establece la existencia de una Estatuto de Servicio Civil que regulará las relaciones entre los servidores públicos y el Estado. Para que estos servidores puedan pertenecer a este Régimen es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande. De este modo, una vez que los candidatos para ocupar determinadas plazas se han sometido a una serie de pruebas y han cumplido con ciertas condiciones establecidas en la ley, pasan a ingresar una lista de elegibles, que posteriormente será tomada en cuenta en el momento de hacer los nombramientos en propiedad, los cuales serán nombrados a base de tal indoneidad." (Voto 60-94)

 

        Hechas las anteriores precisiones, procedemos a dar puntual respuesta a la consulta sometida a nuestro dictamen. Para proceder conforme, es menester advertir que seguiremos el formato de preguntas previamente formuladas por ese Directorio Legislativo y por ello, se responderá por su orden, de la siguiente manera:

 

A) Si las prórrogas de nombramientos interinos realizadas por el Directorio Legislativo se encuentran a derecho para aquellos casos en que sobrepasan la fecha en que concluye el período de gestión de ese Directorio:

 

        Esta pregunta se refiere a la competencia que tiene el Directorio Legislativo para nombrar o bien, prorrogar esos nombramientos interinos, y sobre el particular señalamos lo siguiente.

 

        La competencia que tenía el anterior Directorio Legislativo para prorrogar nombramientos interinos mas allá del período de su gestión, tiene su sustento en el vigente Reglamento de la Asamblea Legislativa, en la Ley General de la Administración Pública (entre otros, en los artículos 59, párrafo 1°, 66, párrafo 1°, 70, 129) y en la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa (No. 4556 de 29 de abril de 1970 y sus reformas).

 

        De la aplicación práctica de esos numerales con la gestión del Directorio Legislativo de la Asamblea Legislativa y, específicamente, refiriéndonos al Acuerdo que se cuestiona, no encontramos norma alguna o prohibición expresa que cercene la capacidad de decisión que tiene el órgano colegiado para tomar acuerdos que vayan mas allá del período de su elección. Claro está, esto es así si el acto que se dictó es conforme a lo que establece el numeral 129 de la Ley General de la Administración Pública, que a la letra señala:

 

"El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia".

 

        Sobre el particular, es oportuno recordar que la competencia es "el medio conferido por el ordenamiento jurídico a un órgano o dependencia que integra un ente para el logro y satisfacción de los fines o cometidos encomendados. La competencia es, entonces, la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los entes públicos y sus órganos para el cumplimiento de los fines públicos generales o específicos asignados." (Jinesta Lobo, Ernesto. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo I, parte general. Biblioteca Jurídica Dike, 2002, pág. 312)

 

        Entendiendo así la competencia, no queda más que analizar las prórrogas de esos nombramientos al amparo de las atribuciones que la ley le ha encomendado al Directorio Legislativo en materia de personal. Así las cosas, de obligada cita está el numeral 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa vigente, el cual, indica que entre las atribuciones que tiene este órgano colegiado se encuentra la de "nombrar a los funcionarios y empleados que se necesiten para el buen funcionamiento de la Asamblea y de la Secretaría, o removerlos de acuerdo con la ley".

 

        De igual manera, la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa (No. 4556 de 29 de abril de 1970), regula expresamente lo concerniente al nombramiento de los funcionarios "regulares y de confianza" (artículo 2°), estableciendo en su numeral 19 lo propio con respecto al nombramiento de servidores interinos. Estos nombramientos, al tenor de lo que establece el Reglamento de la Asamblea Legislativa y el numeral 12 de la Ley de Personal de esa Asamblea, son competencia del Directorio Legislativo.

 

        Por lo anteriormente expuesto, este Órgano Asesor no hace reproche alguno a la posibilidad que tenía el anterior Directorio Legislativo de prorrogar los nombramientos de aquellos servidores que estaban desempeñando sus labores, en forma interina.

 

B) Si los funcionarios interinos pueden ser cesados de inmediato o debe hacerse únicamente cuando concluya su nombramiento.

 

        Esta consulta tiene directa relación con la llamada "estabilidad impropia" de que gozan los funcionarios interinos. Por consiguiente, no es posible cesarlos si no se han presentado razones objetivas que impidan la continuación de la relación. Con esto, el interino está protegido de actuaciones arbitrarias de la Administración.

 

        Ahora bien, tal y como lo apuntamos en el aparte correspondiente, este Órgano Asesor, recapitulando lo que la jurisprudencia constitucional y laboral ha indicado al respecto, advierte que las causales por las que se puede cesar a un interino son las siguientes:

 

1.-    Cuando se reincorpora el titular de la plaza (interino sustituto),

2.-    Cuando es nombrado en propiedad otro funcionario (interino en plaza vacante),

3.-    Cuando se aplica la figura de la inopia de personal (interino puede ser sustituido por otro interino),

4.-    Cuando medie alguna causal de las señaladas en la legislación laboral,

5.-    Cuando se procesa con una reducción forzosa de servicios por reorganización administrativa (interino cesado por          supresión de plaza)

6.-    Cuando vence el plazo o prórroga del nombramiento y no se nombra a otro funcionario interino en esa plaza (Voto de la Sala Constitucional No. 2492-2001)

 

        Vemos así cómo se puede cesar al funcionario interino sin que el advenimiento del plazo haya acaecido. Tal es el caso del despido con justa causa, que el titular del puesto regrese, que se nombre a un funcionario en propiedad o por inopia, o bien, porque se suprime la plaza por reorganización administrativa.

 

        Y es posible cesar al servidor interino cuando el plazo de su nombramiento vence, siempre y cuando, no se nombre a otro funcionario interino en esa plaza. Estas situaciones, al amparo de lo que establece la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (No. 8131 de 18 de setiembre del 2001), se debe regular a través de los lineamientos que sobre materia de empleo, ese Directorio debe establecer. Así, la vacante en esas plazas pueden ocasionar, desde la supresión de la plaza, hasta que la misma se ocupe bajo ciertas restricciones de tiempo y causa.

 

C) Cuál sería la situación con aquellos funcionarios que concursaron para obtener su propiedad bajo el Régimen de Servicio Civil y que no han podido ser nombrados por el recurso interpuesto ante la Sala Constitucional.

 

        Tal y como lo prescribe el numeral 41 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Constitucional, en caso de haberse suspendido el concurso, lo procedente es esperar al fallo que sobre el particular del Tribunal Constitucional.

 

        De previo a indicar lo pertinente, es oportuno señalar que las personas que participaron en el concurso cuentan con una simple expectativa a ser nombrados en las plazas objeto del mismo. Si la Administración ha llevado a cabo el proceso de reclutamiento, mas no ha concluido el de selección, se entiende que el concurso no ha generado "derechos adquiridos" a favor de los aspirantes. Ante estas situaciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:

 

"Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable." (Voto No. 7331-97 de las 15:24 hrs. del 31 de octubre de 1997)

 

        Ahora bien, los nombramientos de los servidores (asumimos que están nombrados interinamente en las plazas) que concursaron y que no han podido ser nombrados por haberse interpuesto el recurso de amparo en contra del Concurso, por la naturaleza de las labores que realizan y por efecto de la denominada "estabilidad impropia", se pueden prorrogar por el tiempo necesario y hasta tanto no resuelva la Sala Constitucional en definitiva sobre el recurso.

 

        En el supuesto de que ese período de nombramiento se extienda más allá del año y sea la prestación ininterrumpida, en caso de que se le cese la Administración debe cancelarle al interino los extremos legales que le corresponden.

Se advierte al órgano consultante que, entre otras, existe una posibilidad de decisión y que fue analizada previamente. Esta opción es la de no prorrogar el nombramiento de servidores interinos sin que se llegue a nombrar a otros funcionarios interinos en las plazas que dejan vacantes, posibilidad según vimos, analizada por la Sala Constitucional.

 

IV.- CONCLUSIÓN.-

 

        De lo señalado y en atención a las interrogantes que plantea el Directorio Legislativo, nos permitimos señalar a modo de conclusión lo siguiente:

 

        1.- El Directorio Legislativo es competente para prorrogar los nombramientos de servidores interinos más allá del período de su legislatura. Esto, claro está, siempre que su actuación se ajuste a lo que la normativa prescribe para estos casos. De igual manera, si esos nombramientos exceden del año, entonces la relación se entenderá a plazo indefinido, salvo que se trate de los casos de servidores interinos sustitutos a los que no se les ha prorrogado su nombramiento más allá de ese tiempo.

 

        2.- Los servidores interinos a los que no se les ha vencido su período de nombramiento pueden ser cesados por los siguientes motivos: despido con justa causa, porque el titular del puesto regrese (interino sustituto), por nombramiento de un funcionario en propiedad o inopia (interino en plaza vacante) o por reorganización administrativa. Por su parte, con el advenimiento del plazo de nombramiento, los interinos pueden ser cesados siempre y cuando no se nombre a otro servidor interino en esa plaza.

 

        3.- Si se está tramitando un concurso para llenar las plazas vacantes y se ha interpuesto un recurso de amparo contra el procedimiento; la Administración, si así se lo ha ordenado la Sala Constitucional, no puede más que suspender la tramitación del mismo, valorando la prórroga de los nombramientos interinos cuando ha acaecido el plazo y no se ha resuelto lo pertinente. Los servidores que venían desempeñándose en forma interina no pueden alegar derecho adquirido alguno en el concurso, en virtud de que, a lo sumo, cuentan con una simple expectativa de derecho.

 

Sin otro particular, suscribo atentamente,

 

Msc. José Armando López Baltodano

Procurador Adjunto

 

KVH

C-255-2002