C-320-2002

28 de noviembre del 2002

Licenciado

Freddy Antonio Gutiérrez R.

Auditor Interno

Museo Nacional de Costa Rica

S. D.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° AI 064-2002 del 18 de los corrientes, recibido en mi despacho el 22 de este mes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre las siguientes interrogantes:

"I. ¿Quién es el representante legal del Museo Nacional de Costa Rica con plenos poderes?

II. ¿Cuándo debe ejercer la representación del Museo Nacional el Presidente de la Junta Administrativa y cuándo lo debe ejercer el señor Ministro de Cultura? ¿Cuál es el alcance de cada una de estas representaciones?

III. ¿Cuál es el alcance de la desconcentración máxima definida par el Museo Nacional mediante pronunciamiento N.° 159-88 de la Procuraduría General de la República?

IV. ¿Quién agota la vía administrativa en el Museo Nacional de Costa Rica?"

I.- NORMATIVA APLICABLE.

A.- Ley n.° 7429 de 14 de setiembre de 1994, Ley de Donaciones al Museo Nacional.

"ARTICULO 1.- Personalidad jurídica

El Museo Nacional es un órgano desconcentrado, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes."

B- Decreto Ejecutivo n.° DE-11496-C de 14 de mayo de 1980, Reglamento del Museo Nacional.

"Artículo 1º—La administración del Museo Nacional será ejercida por una Junta Administrativa integrada por siete miembros de libre elección del Poder Ejecutivo. Los miembros de la Junta ejercerán su cargo ad-honorem por un período de dos años y podrán ser reelectos indefinidamente. No obstante cesará de ser miembro el que sin causa justificada faltare a tres sesiones consecutivas o seis no consecutivas; en un año calendario.

    Los que sean nombrados para llenar vacantes por incompatibilidad, renuncia o muerte lo serán por el resto del período."

    (Así reformado por el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 24293, del 2 de mayo de 1995)

"Artículo 4º.- El Presidente tendrá la representación del Museo en todos aquellos actos y contratos que se celebren de acuerdo con las leyes, convocará a las sesiones de la Junta y firmará las actas. Su representación y funciones las podrá delegar en el Director del Museo cuando lo estimare conveniente."

    "Artículo 8°—Son atribuciones de la Junta Administrativa del Museo Nacional:

1) Administrar e invertir los fondos que obtenga para el sostenimiento y progreso del Museo y los Museos Regionales que este asesore y que provengan del Estado o de donativos o contribuciones, de otros ingresos según los artículos 9°, 10 y 11 de este Reglamento, así como a los que se refiere la ley N^o 6828 del 29 de noviembre de 1982 y sus reformas, que deberá destinarlos para el Museo Nacional y los Museos Regionales, según los porcentajes asignados por las disposiciones legales apuntadas.

2) Dirigir la marcha administrativa del Museo y de los Museos Regionales, dictando las disposiciones necesarias para su desarrollo, mediante la conservación, guarda y adquisición de objetos, crecimiento y mantenimiento de su mobiliario y edificios y acciones de proyección del conocimiento de la sociedad.

3) Examinará y resolverá, previa consulta a la Dirección del Museo Nacional, las solicitudes de exportación de cualesquiera objetos o partes del patrimonio cultural, histórico, artístico y científico del país.

4) Hacer cumplir las disposiciones de la ley N° 7 del 6 de octubre de 1938, la ley N^o 6703 del 19 de enero de 1982 y de las modificaciones que de ella se hagan, o de nuevas leyes sobre protección y conservación del patrimonio cultural nacional, que no releven al Museo de esa obligación, ejerciendo las funciones y atribuciones que esas leyes encargan a las autoridades y a la Dirección del Museo.

5) Nombrar y remover los empleados del Museo, señalarles sus dotaciones y horas de trabajo, de acuerdo con el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, el Reglamento Interior de Trabajo o mediante contratos específicos que a este efecto le someta la Dirección del Museo.

6) Aprobar los programas sometidos por la Dirección General del Museo Nacional.

7) Promover el interés de particulares y de entidades nacionales o extranjeras por el Museo y los Museos Regionales, tanto en los aspectos científicos y culturales, como para obtener donativos y contribuciones y participación efectiva, para la implementación y mejoramiento de sus programas.

8) Propiciar las asociaciones de amigos del Museo Nacional y de los Museos Regionales y promover conferencias y publicaciones para divulgar el conocimiento de nuestras riquezas prehistóricas e históricas, de las ciencias y artes relacionadas con las actividades del Museo y los Museos Regionales, así como realizar todas aquellas gestiones públicas necesarias para el buen funcionamiento de la Institución.

9) Presentar anualmente al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, un informe de las actividades realizadas."

    (Así reformado por el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 28089, del 24 de agosto de 1999)

II.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio del Órgano consultante.

    En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, no se adjunta el criterio legal respectivo.

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

    El órgano asesor, se ha referido a los temas consultados en dos dictámenes: el C-159-1988 de 02 de setiembre de 1988 y el C-090-2000 de 9 de mayo del 2000. En el primero de ellos, en lo que interesa, expresamos lo siguiente:

"Finalmente, cabe señalar que de acuerdo con toda la normativa analizada puede decirse que el Museo Nacional de Costa Rica posee un grado máximo de desconcentración, con las consecuencias legales que la Ley General de Administración Pública atribuye al mismo."

III.- SOBRE EL FONDO.

    Debido a que se nos plantean varias interrogantes sobre el funcionamiento del Museo Nacional, por razones de orden, vamos a responderlas cada una en forma separada.

A.- ¿Quién es el representante legal del Museo Nacional de Costa Rica con plenos poderes?

    En vista de que estamos en presencia de un órgano con desconcentración máxima con personalidad y capacidad jurídica instrumentales, tal y como se desprende del numeral 1° de la Ley número 7429, de nuestro dictamen (C-159-1988) y de dos oficios de la Contraloría General de la República (n.° 2619 de 7 de marzo del 2002 y n.° 7449 de 25 de junio del 2002), aspecto sobre el cual volveremos más adelante, debemos determinar cuál funcionario que ejerce la representación legal del Museo Nacional de Costa Rica.

    Con base en el ordenamiento jurídico vigente, corresponde al Presidente de la Junta Administrativa la representación legal del Museo Nacional de Costa Rica. Así se desprende, sin lugar a duda, del numeral 4° del Reglamento del Museo Nacional, al disponer que este funcionario tendrá su representación en todos aquellos actos y contratos que se celebren de acuerdo con las leyes. En vista de lo anterior, el asunto no amerita mayores comentarios.

B.- ¿Cuándo debe ejercer la representación del Museo Nacional el Presidente de la Junta Administrativa y cuándo lo debe ejercer el señor Ministro de Cultura? ¿Cuál es el alcance de cada una de estas representaciones?

    De conformidad con lo que se señaló en el punto anterior, al señor Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no le corresponde ejercer la representación del Museo Nacional de Costa Rica, por la sencilla razón de que esta competencia le ha sido asignada al Presidente de la Junta Administrativa por el ordenamiento jurídico. Al Ministro lo que le compete es ejercer la representación extrajudicial del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, de conformidad con el numeral 103 de la Ley General de la Administración Pública.

C.- ¿Cuál es el alcance de la desconcentración máxima definida para el Museo Nacional de Costa Rica mediante pronunciamiento N.° 159-88 de la Procuraduría General de la República?

    Antes de entrar a la respuesta puntual de la interrogante, es importante traer a colación lo que el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 11657-2001, expresó sobre la personalidad jurídica instrumental. Al respecto, señaló lo siguiente:

".... No obstante lo anterior, en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura denominada "personificaciones presupuestaria", según las cuales en algunos casos el legislador opta por da a ciertos órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado Central, al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Esta práctica ha sido analizada por esta Sala al menos en dos ocasiones, la primera de ellas en la sentencia número 06240-93 de las catorce horas del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, en la cual se consideró que:

(….).

Posteriormente, esta Sala revisó el criterio antes citado, y en la sentencia número 03513-94 de las ocho horas cincuenta y siete minutos del quince de julio de mil novecientos noventa y cuatro, que:

(…).

La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentrados y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental…En este caso, no resulta inconstitucional el hecho de que los recursos provenientes del funcionamiento del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría vayan a ser administrados en un fideicomiso en el

Banco Internacional de Costa Rica, toda vez que el Consejo técnico de Aviación Civil es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 166 de la Ley General de Aviación Civil…".

    Por su parte, la Contraloría General de la República, en el citado oficio n.° 2619, manifestó lo siguiente:

"En consecuencia, el Museo Nacional cuenta con la capacidad para contratar en forma independiente, ajustándose a los procedimientos y normativa vigente, así como también goza de capacidad para las decisiones que involucren el manejo de su presupuesto (modificaciones y aprobaciones), manteniéndose siempre su condición de órgano adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, procurándose así la uniformidad de políticas y criterios en materia de cultura costarricense."

    Por su parte, en relación con el fenómeno de la desconcentración, la Procuraduría General de la República ha señalado lo siguiente:

"La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el proceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una distribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe una competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad jurídica para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto administrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria.

Ese proceso conlleva que el jerarca resulte incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que no significa, sin embargo, una pérdida absoluta de competencia sobre el punto. Corresponde a la norma creadora de la desconcentración el definir el ámbito material de ésta y, por ende,

cuáles poderes mantiene el jerarca respecto del inferior, debiéndose concluir que en los demás aspectos de la actividad, el inferior permanece sometido a jerarquía. Importa señalar que el jerarca puede, además, mantener el poder de mando e instrucción

sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determina el grado de desconcentración".

(Dictamen 271-98 del 15 de diciembre de 1998).

    En el caso de la desconcentración se quiebra el principio de jerarquía; no en vano la doctrina italiana habla de la descentralización jerárquica, ya que los poderes del jerarca (mando, revisión y avocación) desaparecen. Ahora bien, la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de las potestades que se derivan de la relación jerárquica. El jerarca conserva aquellos poderes que son compatibles con el fenómeno de la desconcentración, es decir, que no incide en la esfera de las atribuciones exclusivas del órgano. Dentro de estas potestades se encuentran la de vigilancia, la disciplinaria y la de dirimir conflictos de competencia.

    Esta Procuraduría ha señalado:

"La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados". (C-026-97 de 12 de febrero de 1997).

    La desconcentración constituye una excepción a la relación de jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tan compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.

    Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público.

    Dado el carácter excepcional que tiene la figura de la desconcentración, y al afectar uno de los institutos jurídicos más importantes de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como es el principio de jerarquía, es lógico y comprensible suponer que el legislador haya establecido que la desconcentración sólo puede operar por ley o por reglamento. Es por ello, que a la Administración Pública no le está permitido utilizar otras vías o alternativas para operar este fenómeno. En este sentido la ley es clara, y al operador jurídico no le queda otro remedio que ajustarse a lo que dispone.

    En síntesis, la desconcentración máxima implica que el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no puede avocar las competencias del Museo Nacional, revisar o sustituir lo actuado por sus órganos, ni puede darles órdenes, instrucciones o circulares, de conformidad con el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública.

D.- ¿Quién agota la vía administrativa en el Museo Nacional de Costa Rica?

    De conformidad con el inciso c) del artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, compete a la Junta Administrativa dar por agotada la vía administrativa, en vista de que el Museo Nacional de Costa Rica es un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, quien posee una personalidad jurídica instrumental para realizar sus objetivos.

III.- CONCLUSIONES.

1.- Corresponde al Presidente de la Junta Administrativa la representación legal del Museo Nacional de Costa Rica.

2.- Al señor Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no le corresponde ejercer la representación del Museo Nacional de Costa Rica.

3.- La desconcentración máxima implica que el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no puede avocar las competencias del Museo Nacional, revisar o sustituir lo actuado por sus órganos, ni puede darles órdenes, instrucciones o circulares.

4.- Corresponde a la Junta Administrativa del Museo dar por agotada la vía administrativa.

De usted, con toda consideración,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

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