C-321-2002

28 de noviembre de 2002

 

 

 

Licenciado

Heiner Méndez Barrientos

Presidente

Junta de Educación de San José.

S.O.

 

 

 

Estimado señor:

 

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme al atento oficio sin número, de fecha 13 de agosto del año en curso, y recibido en este Despacho el día 6 de setiembre pasado, suscrito por la Presidenta en ejercicio de ese entonces, señora Olga Mora Calderón, de la siguiente manera:

 

I. PROBLEMA PLANTEADO:

 

        Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, respecto a "la legalidad del pago de salario escolar, el cual se ha venido cancelando a los empleados que laboran en esta Institución".

 

        Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta oficio número AL-013-2002, de fecha 24 de julio del presente año, que contiene la opinión legal de la Institución, concluyéndose, con respecto al tema de interés, que:

"En estricta técnica jurídica, considera la suscrita Asesora que el acto administrativo que originó el pago del salario escolar carece de los elementos esenciales para su validez, esto es que no se cumplieron con las condiciones necesarias para efectuarse, principalmente no se hizo la retención exigida vía reglamento, y durante todos estos años, la Junta de Educación ha asumido unilateralmente el pago de este bono escolar, sin contar con una norma legal o reglamentaria que lo autorice, en clara violación del Principio de Legalidad y de las normas de orden presupuestario. Sin embargo, los trabajadores han percibido este salario, de buena fe, ya que no es su obligación conocer sobre el mecanismo de pago efectuado por la Junta de Educación, por lo que los derechos sobre los salarios ya percibidos, deben mantenerse, no así, los pagos futuros que deben eliminarse si no se realizan las retenciones exigidas, lo cual deberá negociarse con los trabajadores involucrados".

II. PREÁMBULO:

 

        La consulta planteada tiene como objeto precisar, si desde el punto de vista legal, es posible reconocer el pago del salario escolar a los servidores de la Institución consultante, tal y como se ha venido realizando en años anteriores. De previo a examinar el fondo del asunto planteado, consideramos oportuno referirnos a algunos aspectos preliminares que nos ayudarán a dilucidar el tema consultado.

 

        En primer término, es importante traer a colación la definición que sobre el término "salario", desarrolla el autor Guillermo Cabanellas, en su obra "Tratado de Derecho Laboral", indicando al respecto que:

" Toda suma que por cualquier concepto reciba el trabajador, con motivo de la prestación de sus servicios, integra su salario, siempre que la reciba como consecuencia del contrato laboral. Así, constituye salario no solamente lo percibido por el trabajador en dinero efectivo, sino también cualquiera otra retribución, de la naturaleza que fuere, siempre que tenga su origen en el contrato de trabajo y que se traduzca en un beneficio material. (…) En general, en la legislación positiva hispanoamericana se considera como salario la remuneración total a que tiene derecho el trabajador, tanto en dinero como en especie, por obras o por servicios ejecutado por cuenta de un empresario. Resulta así la retribución que el patrono debe pagarle al trabajador como compensación del trabajo realizado, o en virtud de un contrato de trabajo." (Cabanellas, Guillermo. Tratado de Derecho Laboral, Tomo II, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 3º edición, 1988, p. 222).

        En nuestro país, el derecho al salario tiene raigambre constitucional, toda vez que está instaurado en el artículo 57 de nuestra Carta Política Fundamental, que refiere:

"ARTÍCULO 57.- Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia. Todo lo relativo a fijación de salarios mínimos estará a cargo del organismo técnico que la ley determine."

        Asimismo, en el Código de Trabajo, se contempla una regulación específica sobre éste, en el numeral 162, que textualmente señala:

"ARTICULO 162.- Salario o sueldo es la retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud del contrato de trabajo."

        En adición a lo anterior, es importante mencionar que el tema del salario ha sido objeto de tratamiento por parte de nuestra jurisprudencia nacional, que le ha reconocido su gran importancia, al señalar:

"El pago del salario constituye la contraprestación fundamental, a la cual está obligado el patrono, respecto de la prestación de servicios, por parte de un trabajador. Es así que, este incumplimiento, está previsto como una de las causales que le permiten, al trabajador, dar por concluida su contratación, con plena responsabilidad patronal. " (Resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, número 2000-00661, de las 10 horas y 40 minutos del cinco de julio del 2000).

        Teniendo claro el concepto transcrito, es importante referirnos ahora al tema del salario escolar, punto específico de la consulta que por este medio nos ocupa, a fin de delimitar con precisión la figura en cuestión, para finalmente dilucidar si la Institución consultante debe reconocerla a sus servidores.

 

        En primer término, es dable considerar que el salario escolar constituye un pago acumulado que se hace al servidor público en forma anual (mes de enero de cada año), producto de la retención de un cierto porcentaje del reajuste a su sueldo, que por concepto de costo de vida promulga el Poder Ejecutivo, encuadrándose así como un aumento salarial diferido. De lo anterior se deduce, que este rubro económico es parte del salario total del servidor. (Véase en este mismo sentido, dictamen de este Organo Asesor, número C-002-2001, del 04 de enero del 2001).

 

        Dentro de este marco de referencia, es importante mencionar que el salario escolar fue autorizado mediante el Decreto Ejecutivo número 23495-MTSS, de fecha 19 de julio de 1994, publicado en el Diario Oficial La Gaceta, número 138, Alcance número 23, de fecha 20 de julio de 1994, regulándose con respecto al mismo que:

"Artículo 2º.- Los salarios mínimos establecidos en el artículo 1º de este decreto contemplan incrementos de un 8%, 9% y 10%, según corresponda respecto de los fijados en el Decreto Nº 22713-MTSS de 19 de noviembre de 1993, publicado en "La Gaceta" Nº243 del 21 de diciembre de 1993, en la forma de pago en que se detalla a continuación: un 6% a partir de la entrada en vigencia de este decreto en forma mensual o de acuerdo con la modalidad de pago que corresponda para todas las actividades; para "Peones en palma aceitera" un 7%, "Choferes cobradores de buses" un 8%. El pago del 2% restante para todos los trabajadores, incluyendo estos últimos, lo acumulará el patrono mensualmente a partir de la vigencia de este Decreto y lo pagará al trabajador en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero de 1995." (El destacado no corresponde al texto original)

"Artículo 3º.- En caso de ruptura de la relación laboral, antes de verificarse el pago del 2% acumulado, el trabajador tendrá derecho a que se le pague el porcentaje acumulado a la fecha de la conclusión de su contrato de trabajo."

"Artículo 4º.- El pago diferido del aumento queda afecto al pago de las cargas sociales, que serán pagadas con su cancelación. Por esta razón queda claro que no constituye una carga social, sino que es parte del aumento general de salarios."

        El Decreto Ejecutivo en mención, fue modificado mediante Decreto número 23907-H, de 21 de diciembre del mismo año, indicándose al respecto "Que el Salario Escolar, consiste en un ajuste adicional, para los servidores activos, al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1º de julio de 1994, y será un porcentaje del salario nominal de dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año. ( Ver artículo 2 del citado Decreto No. 23907-H). (Según Decreto Ejecutivo número 30610-P-MTSS-H, de 1º de agosto de 2002 (artículo 6º), se mantiene el 8.19% sobre el salario total por concepto de salario escolar, el cual será cancelado en la segunda quincena del mes de enero).

 

        En relación con esa misma normativa, es importante denotar que en el considerando 3º del recién citado Decreto Ejecutivo, se enuncia que mediante la Resolución DG-062-94, la Dirección General del Servicio Civil crea el componente salarial en estudio para los servidores que se encuentran amparados a ese Régimen. En el mismo sentido, se cita la Resolución AP-34-94, mediante la cual la Autoridad Presupuestaria hace extensivo ese rubro económico a las instituciones y empresas públicas cubiertas bajo su ámbito.

 

        Con respecto a los presupuestos jurídicos para su correcto reconocimiento, este Organo Asesor, en dictamen C-297-2001, de fecha 26 de octubre de 2001, expresó:

"…el rubro en cuestión (entiéndase salario escolar), es originado por un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año correspondiente, a fin de obtener un acumulado en el mes de enero de cada año.

En fin, todos aquellos derechos y beneficios salariales provenientes de una relación de servicio habida entre el servidor y algunas de las instituciones del Estado, deben ser pagados desde el momento en que el primero se hizo acreedor de percibirlos, una vez cumplidos con los presupuestos jurídicos para su otorgamiento."

        Finalmente, dentro de este estudio de la figura del salario escolar, es dable manifestar que la misma ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de nuestra jurisprudencia nacional, la cual ha señalado al respecto:

"...es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando "salario escolar", salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda. Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento. De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado "salario escolar" es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio. "Si lo anterior se ajusta a lo dispuesto en el señalado Decreto, el recurrente parte de una premisa falsa, toda vez que lo que el trabajador activo percibe en el mes de enero siguiente al aumento decretado el año anterior, es un dinero que el Estado no paga en forma extraordinaria o como un decimocuarto mes, sino que corresponde a una suma que ya se encontraba dentro del patrimonio del trabajador por cuanto ya había sido reconocida por éste e incluida dentro del salario a percibir, sólo que se le paga en forma diferida..." (Los destacados son nuestros) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Número 0722-98 de las 12 horas y 9 minutos del seis de febrero de 1998.)

II. SOBRE EL FONDO:

 

        Realizadas las consideraciones preliminares, y teniendo claro el marco de regulación existente en nuestro Ordenamiento Jurídico respecto al salario, y en particular a la figura del salario escolar, nos abocaremos al estudio del punto medular de la consulta que nos ocupa, referente a la procedencia del pago del salario escolar a los empleados de la Junta de Educación de San José.

 

        En tal sentido, es importante delimitar con precisión la naturaleza jurídica que tiene la Institución consultante, toda vez que tal y como se denota de las apreciaciones esbozadas en el acápite anterior, el salario escolar está previsto para ser reconocido a los servidores del Estado y sus instituciones.

 

        A este respecto, es importante señalar que en el Código de Educación (que es Ley número 181, de 18 de agosto de 1944), se encuentran establecidas importantes disposiciones que regulan las Juntas de Educación que operan en nuestro país.

 

        En primer término, citamos el numeral 9º del Código de Educación en referencia, que expresa:

"Artículo 9º.- Una Junta de Educación ejercerá en cada distrito escolar, funciones inspectivas, sobre las escuelas, con las atribuciones específicas que le señala este Código. Una Junta Administradora desempeñará, con respecto a los Colegios Oficiales, funciones similares."

        Asimismo, los artículos 33 y 34 del citado Cuerpo Legal, regulan los aspectos relativos al nombramiento de los integrantes de las reseñadas Juntas. Así:

"Artículo 33.- Cuando por motivos legales o justificados, quedare una vacante en el personal de una Junta de Educación durante el lapso regular que la ley determina para el ejercicio de sus funciones, el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela. La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto ante el Inspector Delegado por ésta. Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte al sustituido para completar su período legal. Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación." (Así reformado por la Ley Nº 2581 de 17 de junio de 1960) (El destacado no corresponde al texto original)

 

Artículo 34.- Para ser miembro de la Junta se requiere:

1º.- Ser mayor de edad;

2º.- Saber leer y escribir; y

3º.- Ser de conducta irreprochable.

El desempeño del puesto de miembro de las Juntas de Educación es carga pública; pero el que lo sirve, mientras dure en sus funciones. Está exento de todo servicio militar y de policía, salvo el caso de guerra exterior. Para excusarse de servir el cargo sólo se admitirán las causales señaladas en el artículo 18 de la ley de 24 de julio de 1867. (El resaltado es nuestro)

        En adición a lo anterior, y sobre el tópico en cuestión, es dable destacar que mediante Decreto Ejecutivo número 17763-E, de fecha 03 de setiembre de 1987, se promulgó el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, que contiene artículos de gran trascendencia a los efectos que nos ocupan.

 

        En primer término, el artículo primero del Cuerpo Reglamentario en análisis, dispone que: "Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública que sirven, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo." (El destacado no es del original). En concordancia con esa disposición, el numeral 3º regula la sujeción de las Juntas de Educación a las disposiciones y directrices emanadas de la autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes sometidos a su administración, así como lo relativo a la distribución e inversión de sus recursos económicos.

 

        En relación con lo expuesto, es importante traer a colación la delimitación que sobre la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación ha realizado este Organo Asesor, en anteriores oportunidades, indicando al respecto que:

"(…) si nos atenemos a la verdadera función de las Juntas de Educación dentro de la comunidad, llegamos a la conclusión, que desde el punto de vista teleológico, éstas, lejos de constituirse en corporaciones de carácter municipal o en simples auxiliares de la administración, se constituyen como órganos subordinados al Ministerio de Educación Pública, y las razones para hacer tal afirmación se pueden resumir de la siguiente manera: Si por disposición de los artículos 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, el nombramiento de las Juntas de Educación corresponde a la Municipalidad del Cantón, la injerencia de la Municipalidad en el funcionamiento de éstas, de conformidad con el artículo 4º del Código Municipal se circunscribe a una labor de vigilancia y promoción de obras en los centros educativos que interesen al cantón, mientras que la competencia que ejerce el Ministerio de Educación sobre las Juntas de Educación es más amplia. Según lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, la actuación de las Juntas de Educación debe sujetarse a la política educativa y al planeamiento de la enseñanza que señale el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública, y ello es así, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación como órgano del Poder Ejecutivo la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y cultura de todo lo que corresponde a la ejecución de las disposiciones pertinentes del Título Sétimo de la Constitución Política y de la Ley Fundamental de Educación; y es un hecho, que al haber alcanzado la educación de un alto grado de expansión, no pueden sustraerse las Juntas de Educación del proceso educativo nacional, y consecuentemente del proceso de integración de la comunidad y la escuela. Lo anterior permite afirmar, que las Juntas de Educación como tales, forman parte de la Administración Pública por los fines que persigue, pero subordinadas a la política educativa vigente y a las directrices que emanen del Ministerio de Educación Pública y del Consejo Superior de Educación.

Debe advertirse también, que esta subordinación de las Juntas de Educación al Ministerio del ramo, no se da sólo en cuanto al sistema educativo, sino también en cuanto a su administración, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación a través de la Dirección Regional de Enseñanza la aprobación del presupuesto de ingresos y egresos de las Juntas, ello por cuanto a la luz de los artículos 44 y 45 del Reglamento a la Ley Fundamental de Educación los gastos e inversiones de las Juntas de Educación deben estar estrechamente vinculados con los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense, de suerte, que al estar los bienes y recursos de las Juntas afectos al servicio educativo nacional, deben someterse al control de la Auditoría Interna de las Juntas, creada para tal efecto como una dependencia del Ministerio de Educación Pública." (Dictamen C-128-92, de 17 de agosto de 1992. Véase en el mismo sentido, dictamen C-203-2002, de 13 de agosto de 2002).

        Así las cosas, es dable manifestar que las Juntas de Educación, son organismos de la propia Administración Pública, y en tal carácter se encuentran supeditadas a las directrices emanadas por el Ministerio de Educación Pública, en consonancia con las políticas nacionales de educación.

 

        De otra parte, y dentro de este análisis, es importante mencionar que en el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, específicamente en el numeral 52 se enuncia la siguiente disposición:

"Artículo 52.- Los rubros destinados a la contratación de servicios personales que contuvieren los proyectos del presupuesto, serán improbados por la Dirección Regional de Enseñanza, cuando los fondos fueren insuficientes para cubrir los salarios legalmente fijados y no contenga las previsiones correspondientes para el pago de las obligaciones patronales."

        Del numeral transcrito se infiere, que las Juntas de Educación pueden contratar servicios personales bajo la modalidad del Derecho Laboral puro y simple, contrataciones que, obviamente, no constituyen relaciones de empleo público, según los requerimientos establecidos a ese efecto. Recuérdese, que el régimen de empleo de los servidores que prestan funciones en la Administración Pública, se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de nuestra Constitución Política, numerales que definen que los servidores públicos son nombrados con base en su idoneidad comprobada, lo que les otorga un derecho de estabilidad en su puesto. Lo anterior, nos indica que no todos los empleados que prestan servicios en las Juntas de Educación, y en concreto, en la Junta de Educación de San José, ostentan la condición de funcionarios públicos.

 

        Así las cosas, y retomando los aspectos analizados en el aparte del "Preámbulo", es importante recalcar que el rubro económico denominado salario escolar, está reconocido para todos los funcionarios del Estado y sus Instituciones, según las disposiciones contenidas en los Decretos Ejecutivos que le dieron origen, así como en variada jurisprudencia que sobre el tema, han promulgado los diversos despachos judiciales de nuestro país. Por ello, en apego estricto a tales disposiciones, es dable manifestar que en el caso concreto de la Junta de Educación de San José, el reconocimiento del salario escolar está circunscrito para aquellos servidores de ésta, que ostentan la condición de funcionarios públicos, que son a quiénes precisamente cubre la fijación salarial que realiza el Poder Ejecutivo para el Estado y sus Instituciones, misma que prevé la retención del porcentaje necesario para hacer frente a tal erogación.

 

        En el caso de los empleados de la Junta de Educación de San José, que han sido contratados bajo la modalidad de un contrato laboral puro y simple, y que expresamente no están afectos a dichas fijaciones, no existe disposición normativa sobre la cual fundamentar, desde el punto de vista de relaciones públicas de servicio, el reconocimiento en su favor del rubro en análisis. Sin embargo, tomando en cuenta el ámbito privado de sus relaciones laborales, la Junta de Educación, puede acordar con sus empleados el reconocimiento del salario escolar, tomando en consideración los presupuestos jurídicos bajo los que opera el mismo, sea la retención y el pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado para ese sector, a fin de obtener un acumulado en el mes de enero de cada año.

 

IV. CONCLUSIONES:

 

        Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- La Junta de Educación de San José, constituye un organismo de la Administración Pública, y en tal carácter se encuentra supeditado a las directrices emanadas por el Ministerio de Educación Pública.

2.- El reconocimiento del salario escolar está circunscrito para los servidores de la Junta de Educación de San José, que ostentan la condición de funcionarios públicos, a quiénes precisamente cubre la fijación salarial que realiza el Poder Ejecutivo para el Estado y sus Instituciones, de forma tal que está prevista la retención del porcentaje necesario para hacer frente a tal erogación.

3.- En el caso de los empleados de la Junta de Educación de San José, que han sido contratados bajo la modalidad de un contrato laboral puro y simple, y que expresamente no están afectos a esas fijaciones, no existe disposición normativa sobre la cual fundamentar, desde el punto de vista de relaciones públicas de servicio, el reconocimiento en su favor del rubro denominado salario escolar.

        Del señor Presidente de la Junta de Educación de San José, se suscribe, con toda consideración,

 

 

 

Licda. Irene González Campos.

Procuradora Adjunta.

 

IGC/rg.