C-341-2002

18 de diciembre de 2002

Señora

Rina Contreras López

Ministra de la Presidencia

Su Despacho

Estimada señora Ministra:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta a su estimable consulta formulada mediante oficio DM-267-02 del 11 de diciembre de este año, una vez conocida la resolución estimatoria del recurso de amparo interpuesto por la Defensoría de los Habitantes, emitida por la Sala Constitucional, sobre el tema de la duración del curso lectivo para el año 2003, de conformidad con lo establecido en el inciso 7 del artículo 25 del Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación.

    Ese despacho ministerial, luego de reiterar la más absoluta convicción y plena voluntad del Poder Ejecutivo de respetar las decisiones de ese alto órgano jurisdiccional, solicita la opinión de este Organo Superior Consultivo de la Administración sobre, "los procedimientos constitucionales, legales y previstos tanto en el convenio como en los restantes instrumentos del derecho internacional atinentes a este caso; a fin de orientar sus esfuerzos dentro de la legalidad y en el tanto se realizan las reformas programáticas indispensables que justifiquen el óptimo aprovechamiento del tiempo y los recursos públicos destinados a ese fin."

    Realizado el correspondiente estudio a tenor de las normas legales y constitucionales del derecho interno así como de los principios generales que informan el Derecho Internacional Público y las normas contenidas en los instrumentos internacionales, aplicables al caso, me permito comunicarle lo que sigue:

I.- CUESTIONES PRELIMINARES

1.- Posición de la Procuraduria General en este asunto.

    La Procuraduría General de la República dejó claramente expuesto su criterio en cuanto a la duración del curso lectivo en nuestro país, en su más reciente dictamen sobre el tema C- 269-2002 de 10 de octubre de este año, que ratifica con mayores y más fuertes argumentos, la posición sostenida en dictámenes anteriores en el sentido de que una reducción en el calendario escolar de 200 días efectivos de clases conlleva un incumplimiento de los compromisos u obligaciones internacionales asumidas por el Estado costarricense y que la falta de contenido presupuestario no autoriza al Ministerio de Educación Pública a modificar el periodo lectivo de 200 días. Asimismo, consideró la Procuraduría en su oportunidad que "una acción en esa dirección podría vulnerar el derecho fundamental de los habitantes de la República, el cual es justiciable, tanto en las instancias nacionales, como internacionales."

2.- Posición de la Sala Constitucional sobre el caso.

    Al acoger el recurso de amparo interpuesto por la Defensoría de los Habitantes en contra del acuerdo del Consejo de Gobierno adoptado en la sesión No. 24 del 15 de octubre de 2002, Artículo Tercero, que avalaba la posición de la señora Ministra de Educación en el sentido de suspender por un acto de gobierno, la aplicación del Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación y aplicar la norma del artículo 176 de la Ley de Carrera Docente, según el cual "en todos los niveles de la enseñanza, el curso lectivo se iniciará el primer lunes de marzo y terminará el último sábado de noviembre"; en lugar de cumplir con la obligación establecida en el inciso 7 del artículo 25 del mencionado convenio centroamericano; la Sala Constitucional consideró que: " tales actos y actuaciones del Poder Ejecutivo, quebrantan los artículos7° párrafo 1°, 48 y 79 de la Constitución Política y el principio de la jerarquía de la fuentes del ordenamiento jurídico que recoge implícitamente esa norma suprema, puesto que, el artículo 176 de la Ley de Carrera Docente tiene un rango inferior al 25 inciso 7°, del Convenio Centroamericano sobre unificación Básica de la Educción (sic) y le está vedado al Poder Ejecutivo, en aplicación del principio de legalidad - de profunda raigambre constitucional (artículos 11 y 28 de la Constitución Política) apartarse y, por consiguiente, suspender temporalmente la observancia y aplicación de uno de los componentes del parámetro de constitucionalidad - como lo es el Convenio - que debe orientar su gestión y el ejercicio de sus funciones. Conviene agregar, por ultimo, que este instrumento comunitario no ha ido objeto de enmiendas, modificaciones, reservas o denuncias que justifiquen su inaplicación total o parcial."

    Esta Procuraduria, comparte y respeta la tesis jurídica de la Sala Constitucional, plasmada en la sentencia citada antes, que por lo demás, coincide plenamente con los criterios sobre el particular, expresados con anterioridad por este Organo Superior Consultivo de la Administración; y de la misma manera entiende que la violación constitucional se origina precisamente en la inaplicación - de modo unilateral - por el Poder Ejecutivo de una norma del derecho internacional con rango supralegal, hoy vigente e integrada al ordenamiento jurídico interno por la ley No. 3726 del 16 de agosto de l966.

II.- ANALISIS DE FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO.

    Es regla general en Derecho Internacional Público el principio conocido como "Pacta Sunt Servanda", recogido en el artículo 26 de la Convención sobre el Derecho de los Tratados; según el cual los tratados o acuerdos internacionales deben ser cumplidos plenamente y de buena fe por los sujetos parte en los convenios y especialmente por los Estados signatarios, no pudiendo invocarse disposiciones del derecho interno como justificación para el incumplimiento de un tratado. Estos principios están comprendidos, a su vez, en el artículo 7°, párrafo 1° de la Constitución Política, y son los que constituyen el fundamento esencial del dictamen de esta Procuraduría C- 269-2002 del 10 de 2002, así como de la resolución No. 11515-02 de las ocho horas, cincuenta y dos minutos del 6 de diciembre de este año, de la Sala Constitucional, en los cuales se concluye que el Estado costarricense no puede reducir el plazo de la duración del curso lectivo, establecido por el Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación, suscrito por nuestro país en l966, pues ello implicaría una violación del régimen jurídico interno, específicamente el constitucional, y asimismo de las normas del derecho internacional.

    Sin embargo, el propio derecho internacional ( artículo 62 Convención sobre el Derecho de los Tratados) acepta la posibilidad de que las partes comprometidas en un convenio internacional, puedan separarse del pacto por diferentes razones, como sucede cuando un cambio de las circunstancias, no previsto a la hora de la firma del acuerdo, hacen que sea muy difícil, oneroso o imposible, el cumplimiento de las obligaciones en él contenidas. Eso es lo que se conoce en doctrina como la cláusula "Rebus Sic Stantibus", la cual se considera implícitamente incluida en todo tratado o convenio internacional.( Véase VEDROSS, Alfred. "Derecho Internacional Público" Ed. Aguilar 1976, paginas 164 -168. )

III.- POSIBILIDADES PARA DESVINCULARSE DEL CONVENIO.

    Existen en el plano jurídico, tres formas o procedimientos que constituyen otras tantas posibilidades de entre las cuales el Gobierno de la República podría optar por una que le permitiese desvincularse - sin lesionar el ordenamiento jurídico interno e internacional - de la obligación consistente en mantener un curso lectivo de 200 días que le impone esta normativa internacional, de rango superior a la ley nacional. Los aludidos procedimientos son los siguientes:

1.- La denuncia del Convenio.

    Acaso la forma más radical que tiene un sujeto de derecho internacional para desligarse de manera unilateral, de los compromisos u obligaciones contraidas en un tratado o acuerdo internacional, es mediante un acto de soberanía con repercusión internacional, una declaración de voluntad conocida como la "denuncia" del tratado. Es por tal razón que la denuncia se considera como la ultima ratio en materia de terminación de los tratados, debiendo agotarse antes de ejercitarla, los otros medios de solución que presenta el Derecho Internacional Público.

    La denuncia de los tratados es materia regulada en cuanto a requisitos y procedimiento por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Costa Rica mediante la ley No.7615 de 24 de julio de l999, vigente en la actualidad y aplicable al caso en estudio; que se aplica sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especificas sobre el tema, contenidas en el propio Convenio.

    Si bien, la denuncia, podría referirse sólo a una parte del tratado, según lo dispuesto por la Convención ( Artículo 44-1 ) la norma general y la práctica aceptada es que se denuncie el texto completo del acuerdo o convenio, o dicho en términos más sencillos se trata " del todo o nada". La regla según la cual la denuncia debe comprender la totalidad del tratado, intenta evitar que los Estados "se desliguen de las cláusulas onerosas y se beneficien de las que les sean favorables", según dice M. Diez de Velasco. (Instituciones de Derecho Internacional Público. Madrid, l980, página 138).

    Cabe agregar en este punto que el Convenio Centroamericano que nos ocupa sí tiene prevista la posibilidad de la denuncia, y pone como única condición que "el aviso sea notificado a la Secretaria General de la Organización de Estados Centroamericanos, con dos años de anticipación, por lo menos, a la fecha en que termina el periodo inicial de duración establecido o los periodos sucesivos de vigencia del mismo."

    Sin embargo, no contempla el acuerdo, un plazo para que la denuncia surta sus efectos, de manera que por aplicación supletoria de la Convención sobre el Derecho de los Tratados ( Artículo 56-2 ), la denuncia, ya fuere total o parcial, sólo sería aplicable, pasados doce meses de la fecha del aviso.

2.- La enmienda del Convenio.

    En la doctrina del Derecho Internacional Público, se conoce como "enmienda" a una especie de reforma o modificación de una o varias de las cláusulas de un instrumento jurídico internacional que se lleva a cabo por el acuerdo entre las partes, siguiendo al efecto los mismos procedimientos reconocidos por la comunidad internacional para la suscripción y adopción de los tratados ( Artículo 39 y Parte II de la Convención).

    El convenio sub examine contempla la posibilidad de enmienda en el artículo 88 -3, en los siguientes términos: a) Cualquiera de los Estados signatarios puede presentar proyectos de enmienda al Consejo Cultural y Educativo a través de la Secretaria General de la ODECA, despues de un lapso no inferior a cinco años, a partir de su vigencia, mediante estudios sobre los resultados de la aplicación de uno o mas artículos. B) El Consejo Cultural y Educativo estudiará y propondrá a la consideración de los Gobiernos las enmiendas que adopte. C) Las enmiendas aceptadas bajo la forma de protocolo adicional formarán parte de este Convenio.

    Lo anterior supone el nombramiento de plenipotenciarios para de negociación y firma, así como el cumplir con las fases de aprobación, ratificación y depósito del respectivo protocolo donde conste la enmienda; todo lo cual estaría expuesto a sufrir una larga tramitación que se agravaría, en aquellos casos en que el nuevo acuerdo tuviese que pasar el requisito de aprobación de los Poderes Legislativos de los Estados parte; aunque en el caso de Costa Rica, este trámite estaría obviado por disposición del artículo 121, inciso 4) de la Constitución Política, toda vez que exime de la aprobación legislativa los protocolos de menor rango, derivados de tratados públicos o convenios previamente aprobados por el Organo Legislativo, cuando tales protocolos estuvieren previstos en dichos instrumentos, lo cual es así en virtud de la reforma constitucional introducida por la Ley No. 4123 de 31 de mayo de l968, dictada justamente para facilitar la incorporación de Costa Rica en los programas de integración centroamericana y la recepción del Derecho Comunitario Centroamericano dentro del régimen jurídico interno.( Véase: VILLAGRAN KRAMER, Francisco, " Teoría General del Derecho de Integración" Educa, San José, 1969, página 329 )

    Otro de los requisitos para la enmienda, que es también aplicable para la solicitud de suspensión de una norma del tratado, es que no se trate de una cláusula esencial; ello implica que no puede modificarse ni pedirse la suspensión de una norma o disposición que constituya la razón de ser del convenio o que afecte gravemente su eficacia o la finalidad que motivó a los Estados para suscribir el acuerdo.

    Para el caso que nos ocupa, bien podemos afirmar que no estamos en presencia de una cláusula esencial, pues el convenio contiene una larga serie de disposiciones de la mayor importancia tales como la fijación de los fines y objetivos de la educación, los ciclos o niveles en que se divide la educación, el plan mínimo de estudios y los años de duración que corresponden cada uno de esos niveles, unificación de los sistemas de calificación o evaluación, la formación y tecnificación del profesorado; así como una gran cantidad de normas acerca de la carrera docente, el libre ejercicio profesional de la docencia en Centroamérica y la validez de los estudios realizados en los Estados partes, que al igual que las anteriores, nuestro país ha venido cumpliendo cabal y pacíficamente, durante toda vigencia del convenio. Así las cosas, la fijación del curso lectivo en 200 días, no aparece en el Convenio como algo esencial.

    La propia Sala Constitucional, es consciente de esta circunstancia, cuando en parte de sus consideraciones agrega que: " este Tribunal entiende, claramente, que el incremento del ciclo lectivo de 174 a 200 días , aisladamente considerado, no es el factor determinante de la calidad de la enseñanza, puesto que, ese extremo se debe acompañar del diseño e implementación de una serie importante de políticas y medidas tendientes a lograr ese fin". Esas "politicas y medidas" - agregamos nosotros- son precisamente las que señala y establece el Convenio Centroamericano, en su integridad, y que los Estados tratan de llevar a la práctica en sus respectivos programas educativos.

3.- La suspensión del temporal del Convenio.

    El Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación no prevé el mecanismo de suspensión del mismo; sin embargo la suspensión transitoria del acuerdo o de alguna de sus cláusulas es admitida por el Derecho Internacional (artículo 57 de la Convención sobre el Derecho de los Tratados) y por la doctrina, cuando todas las Partes estén de acuerdo, previa consulta al respecto y siempre que no afecte el disfrute de los derechos que a los demás corresponden en virtud del tratado ni al cumplimiento de sus obligaciones. (Véase: LLANOS MANSILLA, Hugo. " Teoría y Práctica del Derecho Internacional Público". Ed. Jurídica de Chile, 1990, pagina 303 -305 )

    De no existir programas previamente establecidos, que concuerden con los 200 días lectivos, en la difícil situación de Costa Rica frente al Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación, la suspensión temporal - por uno o dos años- de la aplicación del inciso 7° del artículo 25 del Convenio, aparece como una opción viable pues no requeriría de profundas reflexiones de las Partes, en la medida que no afecta la validez ni la vigencia del tratado, como tampoco impide la aplicación del resto de su articulado, ni afecta los compromisos adquiridos por los Estados en una serie de aspectos esenciales en el campo de la educación. Además, tendría su origen en un acuerdo unánime de los países signatarios del pacto, logrado mediante un proceso de concertación acerca de las causas que nos impiden por ahora, la realización de un curso lectivo de 200 días efectivos de clases, sin necesidad de entrar en un proceso de confrontación o conflicto, como sí podría darse en el supuesto caso de la denuncia o la enmienda.

    El proceso para lograr el consenso, necesario para la firma del acuerdo, sería dirigido y ejecutado por nuestra Cancillería con el apoyo de las altas autoridades y órganos técnicos de los ministerios de Educación Pública y de Cultura, Juventud y Deportes, cuyos jerarcas son nuestros representantes ante el Consejo Cultural y Educativo Centroamericano.

    La suspensión, una vez autorizada por el consenso del resto de los miembros del mencionado Consejo, operaría como una dispensa transitoria de una obligación contractual a nivel internacional, sin perjuicio de la vigencia del Convenio, para Costa Rica y el resto de los países signatarios.

    Finalmente, no omitimos manifestar que esta Procuraduria, en razón de su propia naturaleza, no entra en consideraciones ni valoraciones de oportunidad o conveniencia en cuanto a la elección de alguno de los mecanismos indicados para lograr la no aplicación de la norma del Convenio que interesa; limitándonos sólo a señalar los procedimientos legales que corresponden a cada uno de ellos; así como los requisitos y las ventajas e inconveniencias que en el aspecto jurídico y práctico les atañen. De llegarse a adoptar alguna decisión en tal sentido, ésta sería de exclusiva competencia del Poder Ejecutivo, limitándose este Organo Asesor a orientar a la Administración sobre cual es la normativa aplicable.

4. CONCLUSION.

    Ante a la imposibilidad material y técnica de cumplir con la obligación que le impone el inciso 7° del artículo 25 del Convenio Centroamericano de Unificación Básica de la Educación, de implementar un curso lectivo de 200 días efectivos de clases, que alega en la actualidad el Gobierno de la República ( aspecto técnico- político que excede nuestro ámbito de competencia institucional) existen tres opciones que pueden ser utilizadas, de conformidad con el ordenamiento jurídico internacional; cuales serían:

1. La denuncia del todo el Convenio.
2. La enmienda, reforma o modificación de la mencionada cláusula, y
3. La suspensión temporal de la obligación contenida en el inciso de cita, autorizada por el acuerdo unánime de los Estados signatarios, reunidos en el seno del Consejo Cultural y Educativo Centroamericano. Se trata en todo caso, de una decisión política del Gobierno que una vez tomada, sería dirigida y gestionada por los canales diplomáticos correspondientes.

Con las seguridades de mi más alta y distinguida consideración, de la señora Ministra, me suscribo.

Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

Copia: Dra. Astrid Fischell Volio

Ministra de Educación Pública.

Lic. Roberto Tovar Faja

Ministro de Relaciones Exteriores y Culto.

Lic. Jorge Walter Bolaños

Ministro de Hacienda.

FVG/mvc