C-314-2002

22 de noviembre de 2002

 

 

 

Señor

Jorge Walter Bolaños Rojas

Ministro de Hacienda

S. D.

 

 

 

Estimado señor Ministro:

 

        Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° DM-1559-2002 de 28 de octubre último, por medio del cual consulta:

"1-. Si es facultad de la Administración publicar vía Internet la lista de sujetos pasivos morosos por concepto de las deudas determinadas por concepto de la obligación tributaria.

2-. Si es facultad de la Administración el publicar por la misma vía, la lista de sujetos pasivos por el incumplimiento de los deberes formales".

        Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, oficio N° DJH-1619-2002 de 4 de octubre último, por medio del cual se indica que la obligación tributaria es un deber que tiene el sujeto pasivo del tributo y que en virtud de su carácter obligatorio, la Administración puede imponer el cumplimiento coactivo. Se trata de una obligación en la que están de por medio fondos públicos, que son de carácter prioritario. En cuanto a la confidencialidad de las informaciones, se sostiene que el artículo 117 del Código Tributario tiende a proteger la información obtenida por la Administración Tributaria para el cumplimiento de sus fines, entendiéndose que la confidencialidad está referida a la información que es de "trascendencia tributaria", porque debe permitir a la Administración Tributaria el ejercicio de sus propias funciones, referidas a la determinación y liquidación de tributos, fiscalización y revisión de los actos administrativos de contenido tributario y poder ejercer la potestad de sancionar administrativamente las infracciones que procedan o instar a la autoridad judicial en caso de que el sujeto pasivo incurra en infracciones penales. Agrega que el deber de confidencialidad de la Administración no puede ser invocado por las personas que incumplan la obligación tributaria, porque como incumplidores no pueden escudarse al amparo de ese Derecho y la Administración debe tener a mano las acciones para poder hacer efectivo el cobro del dinero que debe recaudarse por concepto de tributos. Estima que el incumplimiento o morosidad constituye un asunto de interés público por cuanto afecta la recaudación de dinero que tiene el carácter de público. Por lo que la Asesoría considera que la condición de moroso del sujeto pasivo de la obligación tributaria refleja un incumplimiento del deber constitucional de contribuir al financiamiento del gasto público, provocando así un descalabro de la estabilidad financiera y de la economía nacional, que puede producir una crisis financiera y en la prestación del servicio público. Cita, al efecto, lo señalado en el dictamen N° C-174-2000 de esta Procuraduría. Concluye agregando que existe la posibilidad de publicar la lista de los sujetos pasivos por incumplimiento de los deberes formales, ya que lo que se indicará es que esas personas no han cumplido con todos y cada uno de los requisitos formales, sin que pueda trascender otro tipo de información que comprometa la seguridad o imagen de la persona.

 

A.- LA MOROSIDAD Y EL INTERES PUBLICO

 

        La Constitución Política garantiza diversos derechos fundamentales, cuyo ejercicio puede plantear distintos conflictos. Tal es el caso del dilema entre los derechos de obtener y conocer información de interés público, por una parte, y la garantía de la inviolabilidad de los documentos privados y de la información que sea de interés privado, por otra parte. Las respuestas que el ordenamiento dé a tal situación deben ponderar normalmente el interés público, puesto que este criterio delimita la posibilidad o no del acceso a la información. Al contrario, si no existe interés publico, el ordenamiento debe dar prevalencia al interés privado. Este criterio permite también determinar en qué ocasiones un problema como la morosidad de las personas públicas y privadas alcanza relevancia tal que el ordenamiento debe considerar que es de interés público su conocimiento.

 

1-. La información de interés público

 

        Como lo dispone el artículo 30 constitucional, la información que consta en las oficinas públicas es, en tesis de principio, de interés público. Por consiguiente, el principio debe ser que quien haga valer el interés público, pueda solicitar y obtener la información sobre dichos asuntos. El problema es que, como se ha analizado desde el dictamen N°126–93 de 17 de septiembre de 1993, en las oficinas públicas no sólo constan documentos e informaciones públicas sino también diversa información que concierne directamente a personas, físicas o jurídicas, que es de naturaleza privada, en algunas ocasiones confidencial, y que, por consiguiente, la Administración debe mantener reserva sobre ella a menos que el particular autorice su divulgación. Y es claro que el tratamiento que deba darse a una y otra documentación es diferente.

 

        La Procuraduría ha reiteradamente señalado que la Administración debe dar información sobre su actividad, pero debe respetar la confidencialidad de la información privada, así como ha considerado como tal aquélla en la cual no hay un interés público. El derecho de acceso a la información constante en ese Órgano tiene, entonces, como límite el respeto a la confidencialidad de los documentos privados y a la información que sólo pueda ser de interés para el involucrado. La valoración del interés público corresponde a la Administración, pero el interesado en ella debe manifestar por qué existe interés público en tal divulgación. El punto es cuándo hay interés público y cuándo debe mantenerse reserva. Pues bien, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y administrativa, el principio de acceso a la información constante en las oficinas públicas cede en los siguientes supuestos:

·         Se está en presencia de documentos e informes privados, garantizados por el principio de inviolabilidad de los documentos privados o en su caso, por el derecho a la intimidad, caso de las personas físicas, o del derecho al honor objetivo o prestigio, personas jurídicas (así, Sala Constitucional, resolución N° 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994).

·         La prohibición de acceso comprende el suministro o divulgación de los datos contenidos en los documentos privados o bien, de los datos que constando en documentos públicos afecten el derecho a la intimidad. En relación con esa información, debe garantizarse que un tercero no pueda identificar a quién corresponde la información. Aspecto que asume relevancia en tratándose de la información de relevancia tributaria, como se indicará luego.

·         Para los efectos anteriores, por tercero se entiende cualquier persona pública o privada diferente de la Administración Pública extraña a aquélla en que consta la documentación privada o a la cual debe ser suministrada. Se exceptúan las excepciones expresamente establecidas en la Constitución o en la Ley emitida conforme lo dispuesto en el artículo 24 constitucional. Fuera de los supuestos legalmente establecidos, la comunicación de los documentos o información sólo procede con el consentimiento del derecho habiente.

·         La prohibición de dar a conocer a terceros documentos o comunicaciones privadas se impone incluso cuando constituyan el fundamento de actos administrativos.

·         En igual forma, la Administración debe abstenerse de suministrar información que resulte confidencial en razón del interés privado presente en ella. La divulgación de esa información puede afectar los derechos de la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad, entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala Constitucional, N° 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991).

·         En relación con el derecho de información, debe tomarse en consideración, además, el derecho a la autodeterminación informativa. Dicho derecho fundamental protege los datos personales, es decir aquéllos que se refieran a una persona determinada o determinable. La Administración o el particular que tiene en sus registros datos personales, sólo puede darlos a conocer cuando el interés público lo determina o bien con el consentimiento del derecho habiente.

·         La necesidad de asegurar la transparencia, claridad y publicidad como principios rectores de la actuación administrativa determina e impone, por el contrario, el derecho de las distintas personas a conocer la actuación administrativa, a pedir explicaciones sobre dicho accionar y a que se divulgue la distinta información que en las oficinas administrativas conste. En consecuencia, cualquier interesado puede enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos. Se encuentra dentro de ese supuesto la información relativa a la función pública (resolución N° 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional), aquélla directamente referida al manejo de los fondos públicos, o como se indicará de seguido, la referida a determinados supuestos de morosidad.

        Empero, el acceso a la información o documentos que constan en los expedientes administrativos en trámite está limitado por lo establecido en el artículo 274 de la Ley General de la Administración Pública, de manera que la naturaleza pública del expediente administrativo no es fundamento para tal acceso, lo que se justifica por la necesidad de salvaguardar tanto los derechos de las partes como el interés de la Administración.

 

2-. En cuanto a la morosidad 

 

        La Administración se ha interrogado sobre la posibilidad de dar información en supuestos en que existe morosidad. De ese hecho, la Procuraduría ha sido llamada a dilucidar si la información sobre morosidad en el sector público es o no de interés público. Como señala la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, el dictamen de base es el N. C-174-2000 de 4 de agosto 2002, que responde a la duda generada por la morosidad en operaciones crediticias del extinto Banco Anglo Costarricense. En esa ocasión se determinó que la morosidad no es per se un asunto de interés público, pero que puede serlo cuando se presentan determinadas condiciones

·         una afectación a fondos públicos

·         el cumplimiento de los deberes de la función pública. Debe tomarse en consideración, por demás, que estos deberes comprenden también elementos axiológicos que se analizan como parte de la ética de la función pública.

·         Cuando se afecta la estabilidad, solvencia y seguridad del ente público y la economía del país.

·         cuando la morosidad afecta la estabilidad financiera, la correcta prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de los fines que justifican la existencia de la entidad pública.

·         Cuando el deudor es titular de una situación de poder económico, político o social susceptible de influir en la gestión de la entidad. "Por consiguiente, para determinar si hay interés público es importante observar la calidad del deudor".

·         Cuando la morosidad concierne las cuotas del seguro social, ya que pone en peligro uno de los baluartes del Estado Social de Derecho, sea la seguridad social.

        En el dictamen N° C-174-2000 se enfatiza en la necesidad de que la Administración informe sobre cuáles acciones ha emprendido para evitar la morosidad y los efectos que ésta puede producir en su estabilidad financiera y en la calidad de la función o servicio público que está llamada a desempeñar. Se concluyó en esa ocasión que:

"1-. La información relativa a los problemas de morosidad consta en documentos públicos, documentos que no están cubiertos por la garantía del artículo 24 constitucional. Resulta aplicable, sin embargo, lo dispuesto en el artículo 30 de la Carta Política.

2-. En la apreciación del interés público debe considerarse no solo el Derecho positivo, sino también las consideraciones axiológicas que fundan el ordenamiento jurídico y, en especial la ética de la función pública.

3-. Tratándose de organismos públicos interesa la situación de morosidad entendida como retardo o incumplimiento de las obligaciones. Lo anterior partiendo de que el organismo público tiene el deber de realizar todas las acciones necesarias para exigir el cumplimiento de las obligaciones que existen a su favor, máxime si esas obligaciones se refieren a fondos públicos.

4-. El problema de morosidad en las operaciones regulares no es per se un aspecto de interés público. Sin embargo, esa morosidad puede ocasionar un perjuicio al interés público cuando se afecte el correcto manejo de los fondos públicos o el cumplimiento de los deberes de la función pública. En ese sentido, el interés público se pone en entredicho no sólo por la renuencia del deudor de cumplir sus obligaciones, sino por la conducta omisiva, complaciente o discriminatoria de la organización pública en relación con ese incumplimiento. Actuación que debe analizarse no sólo en la etapa de formación de las obligaciones sino también en su fase de ejecución.

5-. Más allá de esos fondos públicos, la morosidad es causa de interés público cuando afecta la estabilidad, solvencia y seguridad del ente público y, por esa vía, la economía general del país.

6-. Por ello, cuando la morosidad afecta la estabilidad financiera, la correcta prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de los fines que justifican la existencia de la entidad pública, existe interés público en el conocimiento de esa morosidad.

7. En igual forma, puede decirse que se atenta contra el interés público cuando la morosidad se presenta respecto de un deudor que es titular de una situación de poder económico, político o social susceptible de influir en la gestión de la entidad respecto de su actividad crediticia. Por consiguiente, para determinar si hay interés público es importante observar la calidad del deudor.

8-. Puesto que la actuación administrativa debe regirse por el interés público, es de interés conocer cuáles son las acciones que los organismos públicos emprenden para recuperar sus créditos y evitar que el incumplimiento de algunos deudores repercuta en terceros.

9-. En dicho análisis, deben tomarse en cuenta los aspectos éticos que guían la actuación administrativa. 10-. Se ratifica en todos sus extremos el dictamen N. C-148-94 de repetida cita y en especial, sus conclusiones.

11-. Se sigue, en consecuencia, que existe un interés público per se en la información sobre la morosidad en las operaciones irregulares otorgadas por el extinto Banco Anglo Costarricense".

B.- LA MOROSIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA

 

        En el dictamen legal que se adjunta, se señala que la morosidad de las obligaciones tributarias afecta los fondos públicos, por lo que se debe aplicar la jurisprudencia administrativa que señala que la presencia de éstos justifica el interés público de la información.

 

1-. La morosidad tributaria lesiona el interés público

 

        Diversas razones apuntan a señalar el interés publico en el conocimiento y divulgación de la información sobre la morosidad tributaria.

 

        Siguiendo lo indicado en el dictamen N° C-174-2000, el concepto de morosidad y de mora, tratándose de los fondos públicos, debe entenderse en un sentido amplio; es decir, referido a un incumplimiento total o parcial de sus obligaciones por parte del deudor. La mora es el retardo o el incumplimiento del deudor, sin que para nuestros efectos sea necesario que el acreedor haya conminado o requerido el cumplimiento de la obligación por el perjuicio que se le está causando. Existe mora cuando la obligación es exigible y no es cumplida.

 

        Los recursos tributarios son uno de los más importantes medios de financiamiento de los gastos públicos, y en tratándose del Estado el más importante. El establecimiento de un tributo se analiza, normalmente, como un medio de allegar recursos frescos para el financiamiento de las distintas necesidades que se plantean a la Administración Pública. En consecuencia, el cumplimiento de la obligación de tributar es indispensable para la gestión pública y la satisfacción de los fines del Estado. Lo que se traduce en la satisfacción de diversas necesidades e intereses de la colectividad.

 

        Luego, contribuir con los gastos públicos por medio de los tributos es un deber constitucional. Por consiguiente, toda persona debe participar en dicho financiamiento de acuerdo con su capacidad económica. El incumplimiento de ese deber afecta no sólo el orden constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución, sino la estabilidad económica y social del país, con menoscabo de la función pública y de la calidad en la prestación de los servicios públicos correspondientes. Por ende, la moralidad no afecta sólo al sujeto acreedor, sino a la sociedad como un todo.

 

        En este orden de ideas, procede recordar que el ejercicio de la potestad tributaria no sólo busca allegar los recursos frescos que el Fisco necesita, sino también cumplir con la función redistributiva que le corresponde al Estado. En ese sentido, la Sala Constitucional ha indicado:

"...por la misma razón, tampoco puede resultar vulnerado el artículo 50 constitucional, precisamente, porque el poder tributario es uno de los medios idóneos para redistribuir la riqueza del país en obras y proyectos públicos....". Sala Constitucional, resolución N. 4497-94 de las 15:30 hrs. de 23 de agosto de 1994, retomada en la N. 4512-94 de 14:57 hrs. De 24 de agosto de 1994. En el mismo sentido, N. 2797-97 de 15:54 hrs. de 21 de mayo de 1997.

La doctrina señala al efecto:

"La función tributaria no está únicamente destinada a la obtención de la recaudación necesaria para la realización de los gastos públicos, sino que viene definida materialmente por los citados principios. Dicho artículo no establece, pues, un deber de contribuir neutral, sino que es un deber orientado a la consecución de determinados fines. En consecuencia, en el marco de la Constitución de 1978, la actividad financiera no puede tener como objetivo único un interés meramente recaudatorio, sino que debe procederse de acuerdo con los mencionados principios constitucionales para obtener la redistribución de la renta y riqueza que permita una mayor igualdad material de los ciudadanos. Los principios del artículo 31 de la CE (justicia tributaria) constituyen, pues, el fundamento del deber de contribuir. De este modo, el deber de contribuir constitucionalizado, de acuerdo con los principios establecidos en el mencionado artículo, se convierte en un principio del Estado social y democrático de derecho susceptible de protección". L.A. MALVAREZ PASCUAL: "La función tributaria en el marco del Estado social y democrático de Derecho", en Derecho Financiero Constitucional, Estudios en memoria del Profesor Jaime García Añoveros, Editorial Civitas, 2001, p. 407.

        En razón del deber constitucional de contribuir a los gastos públicos, el ordenamiento atribuye a la Administración Tributaria potestades para determinar, liquidar, recaudar y fiscalizar y en su caso, sancionar el incumplimiento de dicho deber y de las obligaciones que la situación tributaria entraña. El carácter funcional de dichas potestades revela la presencia del interés público, que también origina la obligación de ejecutar las potestades y realizar, por ende, todas las acciones necesarias para recaudar los tributos, cobrando las deudas tributarias. Puesto que el deber de contribuir está necesariamente ligado al deber de la Administración Tributaria de cobrar, no puede sino considerarse que la morosidad afecta el interés público y lesiona la normativa sobre potestades públicas.

 

        Otra razón que conduce a afirmar la lesión al interés público radica en la existencia misma de valores éticos, en cuanto que la morosidad puede esconder una forma de evasión fiscal. Las infracciones tributarias no sólo entrañan una violación al deber constitucional de contribuir, sino que denotan una conducta contraria a los principios morales y éticos que deben guiar la conducta de los administrados respecto de la Administración y del resto de la sociedad.

 

        Respecto de esta última, la morosidad que lleva a la evasión fiscal afecta los principios de solidaridad y justicia social. Es obvio que si un contribuyente utiliza las posibilidades que su posición o el propio ordenamiento le generan para evadir el cumplimiento de sus obligaciones, la carga fiscal va a descansar sobre los contribuyentes que, sea por honradez o por su posición, no tienen forma alguna de realizar conductas evasivas y trasladar sus obligaciones. Pero, y esto es lo más grave, la evasión incide negativamente en las prestaciones sociales que el ordenamiento prevé para las clases más desposeídas de la población.

 

        En resumen, puede afirmarse que la ausencia de pago de una obligación tributaria implica el desconocimiento del deber constitucional de contribuir con el financiamiento del gasto público (artículo 18 constitucional), una violación de los principios de igualdad jurídica, solidaridad y justicia social. Además, se trata de una infracción que afecta la situación financiera del Estado y a la sociedad en su derecho a recibir una función pública eficiente y servicios públicos de calidad.

 

        Empero, aunque la morosidad afecte el interés público podría cuestionarse la posibilidad de dar a conocer la lista de morosos correspondiente, fundándose en lo dispuesto en el artículo 117 del Código Tributario

 

2.- La confidencialidad de la información tributaria

 

        Dispone el artículo 117 de mérito:

"Carácter confidencial de las informaciones.

Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes.

Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.

Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras. (Así reformado por el artículo 7 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995. El artículo 6 de esa misma ley corrigió la numeración del artículo, traspasándolo del antiguo 112 al actual) (*) (Así reformado tácitamente por el artículo 3 de la indicada Ley de Justicia Tributaria, que corrió la numeración del antiguo artículo 107, siendo ahora 101)

        Se establece la confidencialidad de los datos suministrados por el contribuyente y en particular en relación con la cuantía u origen de las rentas y los datos que consten en las declaraciones, documentos que se consideran confidenciales.

 

        La confidencialidad hace referencia a información que se confía a alguien:

"...con la intención o ánimo de que no sea desvelado a los demás sin el consentimiento del interesado"…Se habla de datos confidenciales cuando los mismos una vez que han sido recabados no son susceptibles de ser utilizados en condiciones y circunstancias ajenas a las que justificaron su almacenamiento. Si la intimidad faculta al individuo a practicar un control eficaz sobre sus propias experiencias y vivencias, la confidencialidad constituye un medio o instrumento de protección de la intimidad. Luego, la intimidad no es tanto una cuestión de ocultamiento o secreto, que corresponda a terceros en atención a las circunstancias que justificaron la revelación, sino de libertad del individuo, de posibilitar la plena disponibilidad sobre su vida y relaciones personales" (A, HERRAN ORTIZ: La violación de la intimidad en la protección de datos personales, Dykinson S.L., 1998, p.13). La cursiva es del original.

        La confidencialidad es una garantía ante el suministro, voluntario o impuesto por el ordenamiento como es el caso de la materia tributaria, de información a un tercero. Se trata, entonces, de información que es suministrada para fines determinados, en el presente caso, fines tributarios y que no puede ser divulgada sin el consentimiento del contribuyente. La confidencialidad puede, entonces, ser analizada como un deber de reserva para la autoridad administrativa. Congruente con lo anterior, el artículo 4 del Reglamento General de Gestión, Fiscalización y Recaudación Tributaria dispone en lo que interesa:

"La información respecto de las bases gravables y la determinación e los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias y en los demás documentos en poder de la Administración Tributaria, tendrá el carácter de información confidencial. Por consiguiente, los funcionarios que por razón del ejercicio de sus cargos tengan conocimiento de ella, sólo podrán utilizarla para el control, gestión, fiscalización, resolución de los recursos, recaudación y administración de los impuestos, y para efectos de informaciones estadísticas impersonales, bajo pena de incurrir en las sanciones que contempla la ley".

        Con motivo de la consulta respecto del aporte al Fondo de Asignaciones Familiares, la Procuraduría examinó los alcances del artículo 117 de mérito, señalando:

"Dicha disposición debe verse dentro del contexto del Código Tributario, en el cual se atribuyen potestades de fiscalización sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias, una de ellas la de requerir información del contribuyente, prevista en el numeral 104 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. La Administración está, así, facultada para solicitar la presentación de cualquier documento. El límite de esa solicitud es la transcendencia tributaria de éste. Podría afirmarse que aún tratándose de los incisos a), b) y c), si un documento no es susceptible de tener transcendencia tributaria respecto del tributo correspondiente, no existiría justificación para que la Administración pueda reclamarlo. El límite de ese derecho es la transcendencia tributaria. Como contrapartida de esa potestad administrativa, el Código Tributario impone obligaciones a la Administración Tributaria, que se explican como derechos del contribuyente. Una de esas obligaciones está dada por la finalidad de la información de trascendencia tributaria: el uso de la información para fines tributarios de la propia Administración solicitante, con la concomitante prohibición de trasladarla a otras instancias administrativas (artículo 115). Prohibición que abarca "cualquier forma de comunicación o divulgación a terceros de la información suministrada" (dictamen N° C-044-97 de 31 de marzo de 1997), por una parte. Derivado de esa prohibición de traslado o remisión a otras oficinas, instituciones, etc, está el deber de reserva del contenido de la información, por otra parte previsto en el transcrito numeral 117

(...)".

Por lo que se concluye que:

"1-. Dado el destino de los recursos del FODESAF, la circunstancia de que dicho Fondo "pertenece" –según la ley- a sus beneficiarios y el carácter público de los fondos, no puede sino concluirse que la información relativa a la morosidad de los patronos contribuyentes del recargo del 5% sobre las planillas que establece el artículo 15 de la Ley N. 5662 de 23 de diciembre de 1974, es de interés público.

2-. Los procedimientos que incoe la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares contra los morosos, particularmente a fin de las obligaciones pendientes de pago, no prescriban deben ser comunicadas conforme lo dispuesto en el numeral 137 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

3-. Consecuentemente, la publicación por edictos en el Diario Oficial o en un diario de circulación general en el país, es posible sólo cuando la DESAF desconozca el domicilio del patrono moroso o bien, si este no estuviere domiciliado en el país, si se desconociere la existencia de un apoderado con domicilio en Costa Rica".

        Cabe recordar, al respecto, que la Administración Tributaria tiene el derecho de requerir del contribuyente, entre otros, los libros, archivos, los registros contables y cualquier información que tenga trascendencia tributaria, sea que permita a la Administración determinar y en su caso, fiscalizar, las obligaciones tributarias del contribuyente. En la Opinión Jurídica N. 101-2000 de 11 de setiembre de 2000, señalamos sobre la trascendencia tributaria de la información:

"Trascendencia tributaria que implica que la información permite a la Administración Tributaria el ejercicio de sus propias funciones, referidas a la determinación y liquidación de tributos, fiscalización y revisión de los actos administrativos de contenido tributario, y, por ende, eventualmente el ejercicio de la potestad de sancionar administrativa las infracciones que procedan, o en su caso, instar a la autoridad judicial el conocimiento de las infracciones penales. El deber de confidencialidad comprende toda esa información, pero la norma particulariza en relación con la cuantía y origen de las rentas y los datos que consten en las declaraciones, copias, libros o documentos que se refieran a esas declaraciones. Lo que viene a reafirmar la trascendencia tributaria de la información confidencial. Estos datos sólo podrían ser comunicados cuando son considerados para efectos estadísticos, o bien como parte de la jurisprudencia tributaria, así como el registro de bienes inmuebles. Empero, en salvaguardia de la intimidad, se dispone que en dichos supuestos los datos no pueden ser suministrados de manera que pueda identificarse al contribuyente".

        Más allá de estas facultades del 104 del Código Tributario, que podríamos llamar normales de la Administración Tributaria, ésta puede solicitar por resolución al juez una autorización para secuestrar documentos o bienes necesarios para determinar la obligación tributaria o asegurar las pruebas de la existencia de una infracción tributaria (artículo 114 del Código). Toda esta información debe ser suministrada en tanto pueda ser considerada de carácter tributario y por ello mismo debe afirmarse su confidencialidad.

 

        Se desprende de lo anterior que la confidencialidad busca proteger los datos que sean expresión del estado económico y financiero del contribuyente y que, por ende, permitan precisar cuál es el alcance de la obligación tributaria del contribuyente. ¿Puede afirmarse que el nombre del contribuyente está cubierto por ese objetivo?.

 

        El nombre del contribuyente, como el nombre de cualquier persona física, es un dato personal, en cuanto es un dato que permite identificar a una persona. Pero es lo cierto que no puede decirse que ese dato esté cubierto por el derecho a la intimidad. El punto es si el nombre del contribuyente, en tanto deudor de la obligación tributaria puede considerarse cubierto por la confidencialidad.

 

        La Sala Constitucional en una primera resolución llegó a considerar que dicho elemento constituye el "dato principal" de las declaraciones tributarias y por constar en esas declaraciones, estaba cubierto por la confidencialidad. Ello en el tanto permitiría individualizar al sujeto pasivo de la obligación tributaria y su divulgación podría provocar la publicidad de la información correspondiente a otros contribuyentes, afectando la seguridad jurídica (Sala Constitucional, resolución N° 16-90 de 5 de enero de 1990). Empero, esa resolución resulta contradicha por lo resuelto en un Recurso de Amparo en el cual se solicitaba precisamente el nombre del propietario de unos locales. La Sala Constitucional, en su resolución N° 9002-99 de 8:57 hrs. del 19 de noviembre de 1999, acoge el Recurso de Amparo contra la Administración Tributaria por considerar:

"En este punto es conveniente tener en cuenta que los administrados tienen acceso a las oficinas públicas para obtener información de interés público, por lo que es obligación de la Administración permitir el acceso a la documentación solicitada o entregar la información requerida cuando la petición se formule por escrito, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a una administración por particulares, para gestiones determinadas, que conservarán siempre su confidencialidad, siempre y cuando esta se encuentre constitucional o legalmente protegida. En el caso que nos ocupa, el recurrente planteó una solicitud expresa al recurrido a fin de que se le suministrara el nombre de la persona a la que aparecen registradas la Ferreterías Popos, tanto en Barranca como en Puntarenas, la cual le fue negada con base en lo dispuesto en el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que expresamente señala:

(….).

No obstante lo anterior, estima la Sala que la información solicitada a la Administración Tributaria por parte del recurrente solo abarca la que se encuentra en registros públicos –no privados- pues es claro que el amparado no está solicitando la cuantía o el origen de las rentas presentadas por la persona que está tributando, sino sólo el nombre de la persona a quien aparece registrado determinado negocio, de manea que existe, por parte de la entidad recurrida, una mala interpretación de la confidencialidad de las informaciones a las que se refiere el artículo citado, pues el mismo se refiere a los datos que figuren en las declaraciones. Consecuentemente, se estima violentado en perjuicio del accionante, lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Política, por cuanto no se dan ninguna de las limitaciones indicadas en el considerando tercero de esa sentencia, para no proporcionar la información requerida".

        Conforme lo cual, la Administración debe suministrar el nombre del contribuyente o del propietario del negocio contribuyente, en tanto dicho dato no se refiere directamente a información confidencial presente en las declaraciones. La sentencia es importante porque precisa que la confidencialidad concierne información que figura directamente en la declaración, los libros de contabilidad o sus anexos, sea información de trascendencia tributaria.

 

        Ahora bien, de acuerdo con la consulta, la duda se presenta no sobre la lista de contribuyentes, sino sobre la lista de personas que han incumplido, sea la obligación tributaria, sea los deberes formales como es precisamente el de declarar. Bajo este último supuesto no podría considerarse que el nombre del incumpliente esté en una declaración, precisamente porque en razón del incumplimiento no existe declaración. Por otra parte, puede considerarse que el establecimiento de la lista de morosos es consecuencia del resultado de la fiscalización tributaria y consta en un documento público (que contiene la lista en sí misma) y que es consecuencia de otros documentos públicos, aquéllos en que se expresa la función fiscalizadora y en su caso, determinativa de la Administración.

 

        En el caso de la lista de morosos, considera la Procuraduría que existe interés público suficiente que justifica la publicidad y, por ende, autorizaría a la Administración para divulgarla por medio de INTERNET. Empero, es necesario precisar que esa justificación no excluye el deber de la Administración de proteger la situación económica del contribuyente. Lo cual implica que la publicación debe comprender exclusivamente los nombres de los contribuyentes que han incumplido su obligación y por ende, se encuentran en mora. No existe posibilidad de que la Administración Tributaria dé a la publicidad el monto de la obligación tributaria, sea que ésta corresponda fielmente a la declaración (autoliquidación), sea que dicho monto sea producto de la determinación administrativa. La Administración debe garantizar que la publicidad no conlleve en modo alguno a que terceras personas conozcan el monto de la deuda tributaria, o bien se enteren de alguna forma de los datos que sobre su situación económica el particular haya aportado o que la Administración, en ejercicio de sus potestades, haya recabado. La información debe estar limitada al nombre del contribuyente moroso. Por ende, la Administración Tributaria está inhibida para publicar, por cualquier medio incluyendo INTERNET, datos de contenido económico que permitan a terceros determinar en qué situación financiera se encuentra el contribuyente, cuál es su actividad principal, cuáles son sus socios, etc, con lo que se evita que el conocimiento de esa situación pueda ser utilizada en su perjuicio. Lo cual incluye necesariamente los datos que constan en los libros de contabilidad o sus anexos, o cualquier información de contenido comercial que pueda desprenderse de la declaración del impuesto o en cualquier otro documento presentado o aportado a la Administración .

 

        Igual criterio en orden a la existencia de un interés público debe mantenerse respecto de la persona que incumple sus deberes formales. De la importancia del cumplimiento de estos deberes para la debida realización de los intereses públicos da cuenta la jurisprudencia constitucional. Se ha indicado al efecto:

"…Debe tenerse presente que los contribuyentes tienen para con la Administración Tributaria una concreta obligación o deber jurídico, consistente en la colaboración para la correcta determinación de la obligación tributaria, a fin de permitir con ello que aquélla pueda ejercer las facultades de control, verificación y fiscalización. Esos deberes de colaboración se conocen doctrinariamente como "deberes u obligaciones formales", que son todos aquellos que configuran deberes impuestos al contribuyente, responsable o tercero, tendentes a la determinación de la obligación tributaria o a la verificación y fiscalización del cumplimiento de ella, y cuya violación o incumplimiento constituyen las llamadas infracciones formales, sancionadas según lo prevé la ley que rige la materia…" Resolución N. 1486-98 de 17:39 hrs. del de marzo de 1998.

"…Tomando en cuenta que para poder fiscalizar y verificar el pago de los tributos, la Administración Tributaria necesita de una serie de informaciones, resulta razonable que exija el cumplimiento del deber formal que aquí se analiza, que es la emisión de factura o comprobante debidamente autorizado por la Administración Tributaria y la entrega de ésta al cliente en el acto mismo de la compra, venta o prestación del servicio. Esta es una de las formas materiales en que se puede determinar el fiel cumplimiento de la obligación tributaria por parte de los contribuyentes, siendo no sólo razonable, sino indispensable, para el cumplimiento de los deberes de verificación y fiscalización que tiene la Administración Tributaria. Por otra parte, el Estado tiene la necesidad inexorable de captar recursos para el cumplimiento de sus fines; los impuestos se presentan como el recurso por excelencia para la obtención de ingresos para el cumplimiento de los fines sociales, y si no se establecen adecuadas formas de exigir el pago de estos recursos, la evasión y no el pago será la regla, con el eventual perjuicio de toda la sociedad. En ese sentido, para esta Sala, también resulta razonable, exigir al comerciante que cobre el pago del tributo correspondiente y no lo retenga (art. 20.2), porque de otra forma lo más probable es que no lleguen a las arcas del Estado los recursos. Conforme a lo expuesto, resulta no sólo proporcional, sino indispensable para la recaudación de los impuestos, exigir que éstos sean pagados y que como prueba de ello se exijan las facturas o comprobantes autorizados…" Sala Constitucional, resolución N° 1510-96 de las 9:33 hrs. de 29 de marzo de 1996.

        El cumplimiento de los deberes formales permite el ejercicio de las potestades de fiscalización por parte de la Administración Tributaria. Su incumplimiento genera costos a la Administración y le dificulta determinar la obligación tributaria. De allí la necesidad de su cumplimiento y, consecuentemente, que la falta de éste se configure como una infracción tributaria dirigida a sancionar al infractor, pero también a disuadir conductas omisivas por parte de los contribuyentes.

 

        En contra de una publicación de las respectivas listas podría argüirse que si el Código obliga a excluir de la publicación de la jurisprudencia administrativa los nombres de los contribuyentes, es porque se considera que ese nombre es un dato confidencial. No obstante, observamos que en los supuestos del artículo 105 la omisión del nombre se justifica por cuanto la sentencia que se publica contiene diversa información protegida por la garantía de confidencialidad. Al cruzarse dicha información con el nombre del contribuyente, es claro que se posibilita no sólo la identificación plena del contribuyente, sino ante todo el conocer cuál es su situación financiera y contable, así como determinar su relación con la Administración Tributaria.

 

        Por otra parte, la Asesoría Jurídica hace referencia a que la morosidad afecta el trabajo del Ministerio de Hacienda y que la publicación por INTERNET de las listas sobre las que se consulta es necesaria para satisfacer los fines que corresponde tutelar al Ministerio. Sobre el particular, debe tomarse en cuenta el reiterado criterio de esta Procuraduría en cuanto que más importante que la lista de los morosos, es la explicación e información que suministre la Administración de que se trate sobre las gestiones que realiza para evitar la morosidad. Por ende, sobre las acciones que emprende para acabar con tales situaciones. Asimismo, procede recordar que la Administración Tributaria Central cuenta con una potestad sancionadora que le permite sancionar en vía administrativa diversos incumplimientos. Por consiguiente, que a través de esa potestad y la de acusar los delitos de contenido tributario, la Administración Tributaria Central cuenta con un cúmulo de facultades que deben incidir en el cumplimiento de las obligaciones y por ende, en la morosidad. En ese sentido no existe una relación de necesaria dependencia entre la publicación de las listas de mérito y el cumplimiento de los fines públicos, aunque obviamente ese cumplimiento debe verse favorecido por la referida publicación.

 

CONCLUSION:

 

        De lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-. El artículo 117 del Código Tributario protege la información de trascendencia tributaria, es decir aquélla información que es indispensable para que la Administración Tributaria ejerza la gestión tributaria en sus diversas fases.

 

2-. De acuerdo con ello, resultan confidenciales los datos contenidos en las declaraciones de los contribuyentes y sus anexos, en los libros de contabilidad u otros documentos necesarios para fiscalizar la referida declaración. La Administración tiene un deber de reserva respecto de esa información.

 

3-. No se encuentran dentro de los supuestos anteriores la publicación de las listas de contribuyentes morosos ni de aquellos que incumplen los deberes formales tributarios. Por el contrario, en tanto que la morosidad tributaria afecta el interés público, puede darse a conocer el nombre de los morosos.

 

4-. No obstante, puesto que la Administración Tributaria tiene un deber de reserva sobre la información de trascendencia tributaria, debe abstenerse de incluir en sus publicaciones cualquier dato cubierto por la garantía de confidencialidad, de manera de evitar que pueda establecerse una relación entre listas de morosos y situaciones financieras de éste.

 

5-. En consecuencia, está excluida la posibilidad de publicar datos que permitan a terceros establecer o vislumbrar el monto de la obligación tributaria a cargo del moroso.

 

6-. Considera conveniente la Procuraduría reiterar que más allá de la publicación de las listas, dirigida a disuadir una conducta contraria al deber de contribuir a los gastos públicos, lo importante es que la Administración ejercite sus potestades de gestión tributaria, que le permitan asegurarse del pago de los tributos que le corresponde y, en su caso, realice las gestiones cobratorias procedentes. Por ende, que ejerza en debida forma las potestades que el ordenamiento le ha atribuido.

 

        Del señor Ministro, muy atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc