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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 339
 
  Dictamen : 339 del 13/12/2002   

C-339-2002


San José, 13 de diciembre de 2002


 


 


 


Señora


Lilliam Fonseca Acuña


Secretaria Municipal de Mora


S. D.


 


 


 


Estimada señora:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su nota de 20 de agosto del año en curso, que transcribe el Acuerdo tomado en la sesión N° 21-2002 de 19 de agosto de 2002, que dispuso consultar a este Despacho "…si la fracción de la calle en mención, que está siendo obstruida (…) puede ser desafectada por esta Municipalidad o si se requiere de la aprobación legislativa. Asimismo consultar si la calle que efectivamente está en uso público, la cual es paralela a la obstruida, constituye por su uso de calle pública o no."


    De previo a evacuar la consulta formulada, nos permitimos aclararle que la Procuraduría General de la República, por disposición expresa de nuestra Ley Orgánica (N° 6815, artículo 5°), no puede pronunciarse sobre casos concretos cuya resolución corresponde a la corporación solicitante. Así las cosas, este órgano consultivo se encuentra inhibido para referirse a la supuesta invasión de "Calle El Nance", por parte de varias familias de ese cantón. No obstante, se emite el presente criterio -a manera de consideraciones generales- sobre el asesoramiento solicitado.


 


I.- Antecedentes


    La Licda. Ana Marcia Aguiluz Soto, Asesora Legal a.i de la Municipalidad, mediante Oficio AL-01-2002, de 13 de agosto de 2002, recomienda en lo que interesa:


"ii Iniciar el procedimiento establecido en el artículo 33 de la Ley General de Caminos Públicos, con aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública, para determinar los hechos denunciados y el uso de la calle pública.


iii (…) es facultad de esta [Municipalidad] con base en el artículo 62 del Código Municipal, solicitar la respectiva autorización para desafectar el bien demanial y a la vez donar el mismo (…). No omito manifestar que el único uso legalmente permitido hasta el momento es del (sic) calle Pública y si se va a utilizar con otro fin público, es necesaria la respectiva autorización de la Asamblea Legislativa".


 


II.- Sobre lo consultado


    De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, los bienes de dominio público son aquellos que se encuentran afectos a un uso o servicio público y, por lo tanto, sometidos a un régimen jurídico especial de Derecho administrativo para su uso y protección. El artículo 261 del Código Civil establece que son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y entregadas al uso público. Todas los demás bienes serían privados –u objeto de propiedad particular- aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, no se diferenciarían de cualquier otra persona.


    La doctrina, por su parte, ha calificado a los bienes públicos según el criterio subjetivo de pertenencia, de manera que la titularidad de éstos corresponde a la Administración Pública, y por tanto, se rigen por normas particulares de adquisición, uso, disfrute y enajenación. Asimismo, se distingue entre bienes demaniales y bienes patrimoniales. Respecto de esta distinción, este Órgano Asesor ha señalado:


"Desde este punto de vista, y en principio, los bienes públicos se distinguen de los privados por su pertenencia a un ente público. Ahora bien, la doctrina suele dividir a los bienes públicos en bienes de dominio público y bienes patrimoniales, de forma tal que los primeros son aquellos que, perteneciendo a un ente público, están afectos a un uso público o a un servicio público. Los patrimoniales, aunque pertenecen a un ente público, no están afectos a un uso o servicio público (PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T.III, 1993, p.10).


Por lo tanto, bien de dominio público, o bien demanial como también se le designa, es aquel bien público (por pertenecer a un ente público) afecto a un fin de utilidad pública, en razón de lo cual está sometido a un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes De esta forma, tres son las características de los bienes de dominio público: 1) su pertenencia a un ente público; 2) su afectación a un fin de utilidad pública; y 3) su sometimiento a un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, p.37-40).


La doctrina ha hecho de la afectación a un fin de utilidad pública la principal característica de los bienes demaniales, lo que ha dado lugar a una visión no patrimonialista del dominio público desde la cual todos los bienes cuyo titular sea un ente público, están afectos, en alguna medida, a un fin de interés público. Esto implica algún grado de aplicación de normas de Derecho público a todos los bienes cuyo titular sea un ente público, incluso cuando se trata de bienes patrimoniales del Estado.


Desde la perspectiva anterior, el dominio público refleja un grado tan intenso de afectación a un fin público, que se excluye toda relación de propiedad. De esta forma, cuando se habla de dominio público, se está haciendo referencia a una técnica jurídica que da lugar a un título de intervención administrativa sobre bienes que han de considerarse como res extra comercium, más que un tipo especial de propiedad, y respecto de lo cuales el Estado ejerce una especial tutela con base en potestades (y competencias) reguladas por el Derecho público, con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines a los cuales están afectos dichos bienes (en tal sentido, vid. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, p.24-26). C- 295-2001, de 25 de octubre de 2001.


    Sobre el concepto de bienes públicos, la Sala Constitucional señaló en su Sentencia N° 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, lo siguiente:


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio...En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres..."


    A efecto de dar respuesta a la inquietud planteada, sobre la naturaleza de las calles y caminos públicos, le indico que éstos se encuentran regidos por el régimen de derecho público, de manera que cualquier intento ilegítimo de apropiación, sea ocupación, contrato de compraventa, donación o cesión –tal y como se mencionó supra- estaría viciado de nulidad absoluta, ya que contravendría el fin público para el cual se encuentra afecto (Código Civil, artículos 261, 262, 627, inciso 2), 629, 631, 835 y 837).


    En ese sentido, y tomando como base la distinción entre bienes patrimoniales del Estado y bienes de dominio público o bienes demaniales, es claro que los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro son bienes demaniales, cuya administración corresponde al Gobierno Central o a las municiplidades, según el caso. La Ley General de Caminos Públicos, N° 5060 de 22 de agosto de 1972 y sus reformas, establece en su artículo 1°, una clasificación de los caminos públicos, según su función:


"RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de acuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:


a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.


b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.


c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.


El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.


RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades.


Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:


a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.


b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.


c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento."


(Así reformado por Ley N° 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º. Cfr. Artículo 3° del Decreto N° 30263-MOPT, de 5 de marzo de 2002).


    Del artículo transcrito se desprende que es deber de las Municipalidades administrar la red vial cantonal, garantizando su sostenibilidad, ejecutando las obras de mantenimiento y actuando en su defensa, por ser un bien demanial sujeto a su administración. Para lo cual deben aplicar los procedimientos previstos por la ley con el fin de evitar detentaciones y usos indebidos por parte de particulares. Precisamente, la ley citada supra prohibe levantar cualquier tipo de construcción o edificación frente a las carreteras existentes o en proyecto y los caminos vecinales y calles, sin la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y de la Municipalidad, respectivamente (artículo 19).


    Es de hacer notar que la reapertura de una camino cantonal obstruido, por estar ilegalmente ocupado, es un deber de los funcionarios municipales en atención a la naturaleza demanial de los mismos, cuyo incumplimiento puede acarrear responsabilidad penal, administrativa y civil del funcionario o funcionarios obligados a ello, en razón del cargo o puesto que desempeñan.


    Por otra parte, el artículo 28 prohibe tanto a los gobiernos locales como al MOPT "otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas". En todo caso, los permisos de uso que se otorgan, por ejemplo para el funcionamiento de ventas estacionarias o ambulantes, pueden ser revocados por la Administración unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo requieran. Así lo ha reiterado la Sala Constitucional, en las sentencias 5803-97; 2865-2002; 5700-2002 y 7960-2002, entre otras:


"II.- Es a las Municipalidades, entre otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendientes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros, con mayor razón aún, en el caso del recurrente, pues como él mismo lo reconoce carece de permiso. A mayor abundamiento, esta Sala ha reconocido también la facultad con que cuentan las autoridades municipales de retirar de las aceras y vías, los enseres y mercaderías de los vendedores ambulantes o estacionarios que no se encuentren a derecho, en el entendido claro está, de que los mismos les sean devueltos a sus legítimos propietarios una vez concluido el operativo."


(Sentencia N° 1499-95, de las dieciocho horas con treinta y tres minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y cinco.).


    Distinta es la situación cuando se presenta un cierre parcial o total de una vía pública. Los artículos 32 y 33 de la Ley número 5060, señalan que para proceder a su reapertura, deberá iniciarse el procedimiento allí fijado:


"De conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, existe un procedimiento que debe seguir la Administración cuando, como en este caso, se acusa el cierre de una vía pública. Al tenor de lo dispuesto en dicho numeral, es necesario incoar un procedimiento administrativo, si bien sumario, previo a ordenar la reapertura. Es preciso que la Administración levante una información y reciba el testimonio de al menos tres testigos que verifique que el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo fue cerrado. Asimismo, debe incluirse el informe técnico de la oficina correspondiente.


Además, debe oírse al infractor, lo que implica que ha de conferírsele una audiencia, con la antelación suficiente, para que se refiera a los hechos y aporte la prueba correspondiente.


De modo que, si con base en los elementos de convicción, y una vez seguido el procedimiento descrito, se determina que la vía fue cerrada en forma ilegal, sin autorización alguna, podrá la Administración ordenar su reapertura en un plazo no mayor de tres días. Lógicamente, ese procedimiento implica la apertura de un expediente administrativo en el cual consten las actuaciones de la Administración, las declaraciones de los testigos, el informe respectivo y la audiencia conferida al supuesto infractor." (Sentencia de la Sala Constitucional N° 3162-96, del veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis.).


    Precisamente, por la naturaleza jurídica de los bienes demaniales, su desafectación requiere de la respectiva aprobación legislativa, según lo dispone el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política. Así lo ha reiterado el Tribunal Constitucional:


"De conformidad con lo anterior, ha de entenderse que aquellos bienes que por voluntad del legislador tienen un destino específico, están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial por razones de interés público, reservándose la Administración su utilización en forma directa para los fines destinados o permitiendo que particulares lo hagan bajo su fiscalización. En caso contrario, si lo que pretende la Administración es cambiar el uso predestinado del bien, deberá ser el mismo legislador –entiéndase la Asamblea Legislativa-, el que lo desafecte o varíe su destino.


En este sentido, éste tribunal en sentencia número 5026-97 consideró que:


" En cuanto a los bienes demaniales del Estado, es decir, los propiamente públicos, el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política indica que es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa decretar la enajenación de los bienes propios de la Nación, en el sentido que se explicó antes, y por ello se explica que entre las excepciones a la delegación en comisiones permanentes del conocimiento y aprobación de proyectos de ley, establecidas en el párrafo 3º del artículo 124 de la Constitución, se incluya el ejercicio de las facultades indicadas en el inciso 14) del numeral 121.


Es preciso aclarar que el inciso 14 plantea, no sólo la necesidad de que la afectación de los bienes demaniales a usos públicos sea decretada por la Asamblea Legislativa, como textualmente dice, sino, en virtud del principio de que las cosas se deshacen como se hacen, que su desafectación, cuando ésta sea posible -precisamente para convertirlos en bienes de dominio privado que pueden ser disponibles normalmente- debe ser decretada también por la Asamblea". Sentencia N°2002-02821 de las quince horas con cuatro minutos del diecinueve de marzo del dos mil dos.


    Queda claro, entonces, que la desafectación de bienes demaniales debe hacerse por medio de una ley, siendo improcedentes la vía reglamentaria y las resoluciones administrativas o judiciales. Por lo tanto, cuando el bien está destinado a un fin público, la ley no sólo debe autorizar la donación, sino que expresamente debe desafectar el inmueble.


    De conformidad con lo anterior, en criterio de esta Órgano Consultivo, el artículo 62 del Código Municipal no es aplicable a los bienes demaniales, sino a los bienes patrimoniales de la Administración. Establece el artículo 62 citado:


"Artículo 62: La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.


Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías en favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los intereses municipales.


Como excepción de lo dispuesto en el párrafo anterior, las municipalidades podrán otorgar ayudas temporales a vecinos del cantón que enfrenten situaciones debidamente comprobadas de desgracia o infortunio. También podrán subvencionar a centros de educación pública, beneficencia o servicio social, que presten servicios al respectivo cantón; además, podrán otorgar becas para estudios a sus munícipes de escasos recursos y con capacidad probada para estudiar. Cada municipalidad emitirá el reglamento para regular lo anterior."


    Como se ha dicho y lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, los bienes demaniales requieren de una ley para su desafectación, y el numeral citado da a la Municipalidad la potestad de disponer de sus bienes patrominoniales sin necesidad de una ley que la autorice para cada caso, a menos de que se trate de una donación, para lo cual sí sería necesaria la autorización legislativa, según lo dispone el segundo párrafo de dicho numeral, y lo ha señalado este Órgano Asesor, cuando ha dicho que:


"…cuando el ente público es una Municipalidad, es necesario que el legislador la autorice para donar a cualquier otro ente, todo lo cual tiende a proteger los bienes públicos cuya titularidad corresponde a la Municipalidad y, en consecuencia, a asegurarse que la disposición esté referida a los fines propios de la Corporación municipal." (C-010-2002, de 9 de enero de 2002).


    Finalmente, corresponde a la Municipalidad consultante, determinar si la calle "paralela a la obstruida" constituye un camino vecinal, calle local o camino no clasificado, aplicando los criterios señalados en la normativa citada. Sobre este punto, cabe agregar que el MOPT como entidad rectora en el campo de los transportes y el desarrollo de la red de vías públicas, cuenta con una base de datos que registra la extensión de la red vial de cada cantón, el cual puede ser consultado en la Dirección de Planificación Sectorial.


 


III.- Conclusiones


1.- Los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro son bienes de dominio público, y su desafectación requiere de una ley especial que así lo autorice (artículo 121 inc 14) de la Constitución Política).


2. El artículo 62 de la Ley N° 7794 no es aplicable a los bienes de dominio público pertenecientes o administrados por las Municipalidades, como es el caso de las vías públicas. Como se dijo en la conclusión precedente, en tanto bienes demaniales su desafectación con fines de traspaso, oneroso o gratuito, siempre requiere de una ley que así lo disponga.


3.- En tanto las vías públicas cantonales son bienes demaniales que están bajo administración de las municipalidades, es deber de éstas y sus funcionarios su defensa y protección, lo cual incluye ejercer las acciones administrativas y judiciales para su reinvindicación frente a ocupantes ilegales.


De Usted con toda consideración,


 


 


Dr. Julio Jurado Fernández                        Licda. Gloria Solano Martínez.


Procurador Adjunto.                                   Abogada de Procuraduría.