"3. CONCLUSIONES.

La creación de la Institución Casa Hogar de la Tía Tere, para asumir competencias que ya han sido asignadas por ley al PANI, evidencia una gestión pública ineficiente y conlleva negativas consecuencias fiscales, porque la misma población podría haberse atendido por medio de alternativas menos costosas, tal como se demuestra con los estudios del PANI. La existencia de dos instituciones públicas con la misma competencia conducen a la creación de dos estructuras organizativas y sus correspondientes costos, desplazando innecesariamente recursos en gastos administrativos que podrían dedicarse a la atención de la población meta.

En el caso que nos ocupa, la institución nace de una organización privada y continúa administrándose como tal en condiciones deficientes, pues la mayoría de sus actividades y procedimientos los realiza al margen del principio de legalidad que rige a las entidades públicas, desde la conformación de su Junta Directiva hasta el más pequeño de sus procesos.

La Junta Directiva de la institución está integrada indebidamente, dado que sólo funciona con tres de sus miembros, en consecuencia los acuerdos adoptados por ella carecen de validez. Además, las relaciones familiares y de negocios que existen entre los miembros de la Junta Directiva, funcionarios y parientes de Casa Hogar provoca un serio conflicto de intereses para la institución y serias fallas en el ambiente de control interno, lo que a su vez ocasiona que se den incumplimientos y deficiencias en los procedimientos y en las actividades de control.

Sobre el particular, en el nivel operativo se presentan incumplimientos legales en materia de contratación administrativa, utilización de recursos públicos provenientes de diferentes fuentes en actividades diferentes de las establecidas en las leyes o convenios, gastos que no están sustentados con sus correspondientes justificantes y comprobantes; y un incumplimiento generalizado de toda la normativa emitida en relación gastos de viaje y de transporte dentro y fuera del país, gastos de representación, kilometraje, combustibles y otros. Además, existen incumplimientos de las normas técnicas en materia financiera, contable y presupuestaria lo que genera dudas sobre la corrección en el uso de los recursos y la confiabilidad y veracidad de la información.

Las deficiencias citadas revelan la ausencia de un adecuado sistema de control interno, situación que se ve agravada por el incumplimiento de deberes del Auditor interno, especialmente en cuanto a la evaluación independiente y objetiva que debe realizar y su participación indebida en labores que son propias de la administración.

Por lo tanto, frente a incumplimientos legales y administrativos como los comentados en este informe, así como a las deficiencias de control interno señaladas, resulta conveniente revisar la existencia de Casa Hogar como entidad pública y tomar la mejor decisión en beneficio de los intereses del país y de la población atendida en esa organización.

A LA JUNTA DIRECTIVA DEL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA.

a) Velar por la protección de los derechos e intereses de las adolescentes que se encuentran en las instalaciones de la Institución Casa Hogar, ante los eventuales cambios que pueden darse en esa organización en virtud de las recomendaciones y disposiciones que se giran en este informe.

b) Emitir las directrices necesarias a la Gerencia Técnica a fin de implementar un modelo de atención específico para la población menor de edad víctima de la explotación sexual comercial, para lo cual podrá considerarse el trabajo desarrollado por el equipo técnico de Casa Hogar.

c) Revisar la participación y alcances de la actuación del Fiscal que nombró ese Patronato en la Casa Hogar de la Tía Tere, según Ley N° 7817.

6. COMUNICACIÓN DE LOS RESULTADOS A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA INSTITUCIÓN CASA HOGAR DE LA TIA TERE.

En virtud de los problemas de integración de la Junta Directiva de la Casa Hogar, señalados en este informe y que la imposibilitan para actuar legal y válidamente, se le comunican los resultados del estudio remitiendo el presente informe para su conocimiento, sin embargo no se emite disposición alguna dadas las circunstancias, además del enfoque y las recomendaciones que se están remitiendo a la Asamblea Legislativa y al Poder Ejecutivo."

"…nos conduce a circunscribir el marco de la relación que existe entre el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y la Institución Casa Hogar de la Tía Tere como una relación no jerárquica. Siendo que la Casa Hogar Tía Tere fue creada por el legislador como un ente público no estatal, que, si bien no está subordinada al PANI por la relación de jerarquía propiamente dicha (jerarquía propia), sí lo está por la función que lleva a cabo. El PANI tiene la potestad de supervisarla y ejercer los controles dispuestos por el legislador en su Ley de Creación No. 7817 del 5 de setiembre de 1998, como a continuación se observa:

Art. 5. "...La Junta Directiva contará con un fiscal nombrado por el Patronato Nacional de la Infancia".

Art. 6. "Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva... e) Rendir un informe anual de actividades a la Contraloría General de la República y al Patronato Nacional de la Infancia".

    Estas disposiciones transcritas, son consecuentes con las obligaciones de supervisión establecidas en la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia (número 7648 del 9 de diciembre de 1996) de los programas que todas las instituciones públicas o privadas desarrollen y ejecuten en materia de atención integral de la niñez, la adolescencia y la familia.

Artículo 3:

"El Patronato Nacional de la Infancia" tendrá los siguientes fines:

...i) Fortalecer, promover y supervisar las iniciativas y la participación de las organizaciones no gubernamentales, en la atención integral de la niñez, la adolescencia y la familia.

k) Mantener una coordinación interinstitucional permanente, con la participación de la sociedad organizada, para ejecutar y fiscalizar las políticas de infancia y adolescencia.

l) Dictar e implementar en coordinación con la sociedad civil y las instituciones estatales, las políticas en materia de infancia, adolescencia y familia".

    Sobre las potestades del Patronato Nacional de la Infancia y su relación con otras instituciones relacionadas con la protección de la niñez, se refirió éste órgano técnico jurídico señalando:

"...En el caso de la Institución consultante, tenemos que por rango constitucional, la titularidad de la competencia la tiene el PANI para la protección de la niñez, la cual no la ejercita por sí sola, sino que participan en ella tanto la Casa Hogar de la Tía Tere, como otras instituciones establecidas por el Legislador, las cuales en el ejercicio de sus objetivos, afectan directa y primariamente a la niñez, y al interés del PANI, por tanto debe preveerse la participación efectiva del PANI en la elaboración y ejecución de funciones que desarrolla el HOGAR, en el tanto integran la titularidad de la competencia del órgano rector de la niñez.

...Puede concluirse... que el PANI es por mandato constitucional, la institución rectora en materia de niñez, siendo, por ende, el órgano encargado del control y fiscalización en esta materia" ( Dictamen C-103-2000 de fecha 15 de mayo de 2000).

    Al transferir el PANI ciertos programas a esta Casa Hogar u otras Instituciones del sector público o privado, no podemos decir, que el PANI está delegando parte de sus funciones, para que otro órgano " delegado " los asuma, como pareciera interpretarse de la interrogante que nos ocupa.

    La implementación y ejecución de una serie de programas por parte del PANI en materia de atención de la niñez, la adolescencia y la familia en riesgo, para que puedan ser ejecutados por " la sociedad civil" o instituciones como la Casa Hogar consultante, cuyo objeto social es la atención de la niñez, es concordante con la normativa transcrita supra de la Ley Orgánica del PANI de promoción, fortalecimiento y participación de otras instituciones en la atención integral de la niñez, adolescencia y familia.

    Pero ello no conlleva un fraccionamiento o disminución de funciones por parte del PANI, que enmarquen esta figura o implementación de programas de atención de la niñez por parte de otros órganos dentro del concepto jurídico de " delegación " en los términos doctrinarios supra transcritos y de la forma en que lo dispone nuestra Ley General de la Administración Pública.

    El PANI no pierde su titularidad y competencia como Institución rectora en materia de infancia, adolescencia y familia, obligación otorgada por la misma Constitución Política en su artículo 55, y se limita a mantener una coordinación interinstitucional permanente con los sujetos que desarrollan y ejecutan estos programas.

    Nuestra Constitución Política en su artículo 55 utiliza el término de colaboración por parte de otras instituciones con el PANI, para llevar a cabo la función encomendada, término que se aclara, si nos remitimos a las Actas de la Asamblea Constituyente, específicamente a la moción presentada por el constituyente González Flores, que fue la aprobada en los términos en que quedó consignado el artículo 55 constitucional, como a continuación se extrae:

" El Diputado González Flores aclaró que la aprobación de la moción que han presentado no excluye a las otras instituciones dedicadas en Costa Rica al cuidado de la madre y del niño. Todo lo contrario. El Patronato siempre se ha valido y continuará haciéndolo de esas instituciones, que en todo momento han colaborado con sus actividades....

    En este sentido, debe tenerse presente que el PANI fue creado por norma constitucional, y su competencia fue otorgada por medio de su ley orgánica, misma que le autoriza a coordinar programas con otras Instituciones públicas o privadas, para implementar la colaboración necesaria de otras instituciones dedicadas en Costa Rica al cuidado de la niñez.

    Es evidente que, en el caso en cuestión, el Patronato no realiza una transferencia de atribuciones al Hogar de la Tía Tere; se limita a encomendar la realización de una serie de programas en materia de atención de la niñez, la adolescencia y la familia en riesgo, pero no confiere la titularidad de la misma a dicha Institución.

    De esta forma, la Casa Hogar Tía Tere coadyuva, por disposición legislativa, en proteger la niñez en riesgo, sin que ello implique una desconcentración y delegación de servicios, con el fin de prestar un mayor y mejor servicio a los administrados a través de la transferencia de programas.

    En el Dictamen C-002-2002 de fecha 7 de enero de 2002, esta Procuraduría se refirió a la obligación de PANI de promover la participación de la sociedad civil en el cuidado de los menores, como a continuación se expone:

" Hay que reiterar, sin embargo, que ese deber no entraña que el cuidado de los menores constituya una actividad exclusiva y excluyente del PANI, de manera tal que pueda afirmarse que se trata de una actividad de titularidad pública, que sólo pueda ser prestada por los particulares en virtud de una habilitación, como es lo propio del servicio público... En efecto, de conformidad con la definición de fines que debe perseguir el Instituto, el PANI no sólo no asume en exclusividad la realización de determinadas actividades, sino que, por el contrario, está obligado a promover la participación de la sociedad civil (ergo, de entidades privadas) en la satisfacción de necesidades de los menores... Lo cual implica que la protección de los menores es una actividad que involucra a toda la sociedad civil y, por ende, que no es exclusiva del Estado, aunque sí está bajo la rectoría de un ente público, sea el Patronato. Es por ello que el ordenamiento jurídico no sólo tutela sino que propicia que los privados se organicen constituyendo entidades que tendrán como objeto prestar actividades como las descritas a favor de los menores... En resumen, protección integral no significa en modo alguno que el Patronato asuma en forma exclusiva la atención y protección de los menores. Empero, es claro que el Ente ejerce una función de regulación respecto de las diversas entidades y órganos, públicos o privados, que deben o pueden intervenir en la atención y protección del menor...".

    De acuerdo con la doctrina y los aspectos legales desarrollados, no existe ningún impedimento legal para que el Patronato Nacional de la Infancia confiera a la Institución Casa Hogar de la Tía Tere la implementación de programas relacionados con la niñez, máxime que dicha Institución fue creada, precisamente para asistir al PANI, en la atención integral de la niñez, la adolescencia y la familia, y brindar asistencia social a los menores de edad abandonados en riesgo social o con necesidades físicas o morales, como lo establece el artículo 2 de la Ley No. 7817, Ley de creación de esa Casa Hogar.

Artículo 2.- "Son fines de la Casa Hogar Tía Tere:

a) Brindar asistencia social a los menores de edad abandonados en riesgo social o con necesidades físicas o morales..."

"De lo anteriormente expuesto, se desprende la existencia de un vínculo que nace de la coincidencia entre los fines y objetivos que persiguen tanto el PANI como la Casa Hogar consultante, pero siendo el PANI – por mandato constitucional- el ente rector en materia de infancia y adolescencia, debe ejercer una función de fiscalización sobre instituciones, como la Casa Hogar de la Tía Tere, dedicadas a la ejecución de programas tendientes a la protección y desarrollo de mejores condiciones para menores en riesgo social.

Se extrae así la supremacía del PANI sobre la institución consultante, que nace de la diferente fuente normativa que las crea, por un lado el PANI establecido por mandato constitucional en el artículo 55 de nuestra Carta Magna, y por otro la Casa Hogar creada como un ente público no estatal en virtud de la Ley No. 7817."

El planteamiento que se encuentra de fondo gira en torno a las facultades del Poder Ejecutivo en relación con las instituciones autónomas, y tiene relación particular con lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley General de la Administración Pública, en el que se indica lo siguiente:

"1. El Poder Ejecutivo dentro del ramo correspondiente, podrá remover y sustituir, sin responsabilidad para el Estado al inferior no jerárquico, individual o colegiado, del Estado o de cualquier otro ente descentralizado, que desobedezca reiteradamente las directrices que aquél le haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas. Cuando se trate de directores de instituciones autónomas la remoción deberá hacerla el Consejo de Gobierno.

2. El servidor o colegio sustituto tendrá todas las potestades y atribuciones del titular ordinario, pero deberá usarlas para lo estrictamente indispensable al restablecimiento de la armonía de la normalidad administrativa, so pena de incurrir en nulidad.

3. Los actos del sustituto, en este caso, se reputarán propios del ente u órgano que ha sufrido la sustitución, para todo efecto legal.

4. La sustitución regulada por este artículo creará un vínculo jerárquico entre el Poder Ejecutivo y el sustituto, pero ninguna entre éste y el sustituto.

5. La sustitución deberá ser precedida por al menos tres intimaciones instando al inferior a justificar su conducta y a cumplir.

6. El silencio del sustituto será por sí justa causa para la sustitución.

7. Para hacer la intimación bastará carta certificada, en los términos señalados en el artículo anterior."

A través del citado procedimiento, el legislador trata de proteger la autonomía administrativa que tienen los entes descentralizados, equilibrándola con la potestad de dirección que cuenta el Poder Ejecutivo en materia de gobierno.

Cuando se discutía el proyecto de ley, el profesor Eduardo Ortíz Ortíz, explica el supra transcrito numeral de la siguiente manera:

"En estos casos, que fuera de la hipótesis de los colegios se dan también cuando se da la desconcentración que hablábamos ayer, ocurre que aunque ya no hay subordinación a lo que se llaman directrices y esto se explica más comúnmente con motivo de lo que se llama la tutela administrativa, que es la relación que se da entre el Estado y los entes descentralizados. Es poco frecuente esta misma relación dentro de la Administración centralizada, pero es la relación normal que hay entre Estado y entes descentralizados en los sistemas que la admiten. Yo creo que con la reforma a la Constitución auspiciada por el mismo Lic. Gutiérrez e introducida recientemente al 188 de la Constitución, este artículo es perfectamente constitucional, tiende en síntesis a esto: los entes autónomos estarán sujetos, por ejemplo, a directrices que les imparte el Poder Ejecutivo ¿Qué significan directrices? Son normas que le fijan las metas, programas y resultados importantes a conseguir a una institución en toda su actividad anual o semestral, o sea, en períodos largos. No se refiere a actos concretos, ni indican cómo se deben realizar actos concretos, lo que equivaldría a una orden, eso no lo puede hacer el Poder Ejecutivo, pero sí puede, digamos, programar o dirigir la conducta de entes descentralizados, fijándoles metas, lineamientos generales sobre los medios que deben emplear para suprimirlos. Claro que si hay una discrepancia seria entre el ente, la directiva de ese ente y el Poder Ejecutivo, reiterada y sin justificación desde el punto de vista de la técnica o especialización que le corresponde al ente a gestionar en su función administrativa propia, hay una justa causa para considerar que hay un discrepancia seria entre el Poder Ejecutivo y los entes autónomos, que debe facultar al Poder Ejecutivo eventualmente, en casos extremos, para despedir al Director y sustituirlo con una Junta Directiva que ponga las cosas a marchar de acuerdo con los programas fijados por el Poder Central y de nuevo, como si se tratara de un gobierno de facto, devuelva el poder a la nueva junta directiva, ya definitiva, normal, que nombre nuevamente el Poder Ejecutivo, o sea, es simplemente esta potestad de dar directrices, y esta potestad de sustituir al órgano titular que no las obedezca reiteradamente a través de un lapso prolongado de tiempo, de mantener la supremacía del Poder Ejecutivo sobre los entes autónomos..." (Tomado de Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, pág. 188)

Queda evidenciada, de esta forma, la relación del tema con la potestad de dirección del Poder Ejecutivo y la autonomía de los entes autónomos. En razón de que estos tópicos ya fueron desarrollados en dictámenes y pronunciamientos anteriores, a pesar de la extensión, nos permitiremos hacer la siguiente cita, en razón de que en ella se desarrolla el tema de manera exhaustiva.

"La potestad de dirección del Poder Ejecutivo y su relación con el concepto de autonomía

Lo primero que debe puntualizarse es que el Estado costarricense es un Estado unitario, que procura alcanzar de la manera más eficiente los fines, objetivos y metas que determina el ordenamiento jurídico vigente.

Nuestra Constitución Política, partiendo de dicho carácter unitario y por razones de limitación del poder y funcionales, estableció un diseño organizacional fundado tanto en la división de poderes (artículo 9), con en la creación de un modelo de descentralización administrativa, por criterios territoriales (Municipalidades), como de especialización (instituciones autónomas).

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha señalado:

"Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial –municipios– o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa, y otras formas posibles de descentralización, la política." (Resolución Nº 4091-94 de 9 de agosto de 1994, reiterada por la Nº 7528-97 de 12 de noviembre de 1997)

La creación de un modelo de descentralización administrativa favorece, por una parte, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar de ello, y del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado debe procurar mantener la unidad y armonía de su acción.

Conforme a nuestra Constitución, y como esta Procuraduría lo ha señalado, según posteriormente se verá, es obligación del Poder Ejecutivo mantener la unidad de la acción estatal, y por ello, tiene la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, independientemente de quién sea el sujeto dirigido.

El artículo 140, incisos 6) y 8) de la Carta Magna, establece como atribución del Poder Ejecutivo, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas, y vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativos. De lo anterior se deriva una competencia constitucional que le permite a dicho Poder tomar las acciones necesarias, a través de los instrumentos que legalmente se le otorguen, para buscar que la Administración cumpla, dentro del marco de los principios constitucionales, con la satisfacción de los fines públicos que justifican su existencia.

Dicha competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder Ejecutivo, sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anteriormente señalado con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales, de los que se desprende el principio de unidad estatal.

Como complemento de los textos constitucionales citados, se debe señalar que la potestad de dirección va implícita en la relación Estado–entes descentralizados, y está inspirada en los principios de unidad e integridad del Estado costarricense, y como parte de las funciones de orientación política asignadas al Poder Ejecutivo.

Recuérdese la primacía funcional del Poder Ejecutivo, y por ello, la atribución constitucional del poder de dirección, y su deber de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, así como de tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas.

En torno a la naturaleza de la potestad, debe indicarse que se trata de un poder discrecional, por el cual el Poder Ejecutivo, orienta y coordina las acciones de los distintos órganos y entes públicos.

Conforme al significado de la palabra dirigir, según la Real Academia Española, es "encaminar la intención y las operaciones a determinado fin" o "gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia, empresa o pretensión" u "orientar, guiar, aconsejar a quien realiza un trabajo."

Por su parte, coordinar es "concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común."

Así, puede decirse que la potestad de dirección, que lleva necesariamente también la de coordinación, es la facultad de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado. A manera de comparación, puede decirse que el Poder Ejecutivo es el director de una gran orquesta que es el Estado, en donde la mezcla de sonidos e instrumentos da lugar a una armoniosa sinfonía.

En los términos expuestos, señala la doctrina:

"No menos difícil se plantea, en principio, la tarea definitoria de la potestad de dirección y coordinación. Como dato previo, no obstante, adelanto que se trata a nuestro juicio, de una potestad única, en cuyo origen y fines no puede escindirse la necesaria fusión de los dos aspectos de la misma, el directivo y el coordinador.

Tal potestad aparece estudiada de manera especial por la doctrina italiana, siendo el punto de arranque la obra de BACHELETE, en la que se considera la directiva como extrisecación de la función de coordinación. De este modo, la función o potestad directiva se incardina en las relaciones verticales, siendo cuestionable, no obstante, el identificarlas en este lugar con las relaciones jerárquicas. Si bien es cierto que algunos autores, como D’ALBERGO, conciben de un modo muy lato la función directiva haciéndola sinónima de jerarquía en el marco de los ordenamientos sectoriales y las relaciones de supremacía especial, otros, como OTTAVIANO, contemplando el tema desde la perspectiva de las relaciones entre el Estado y los llamados entes auxiliares, llegan a la conclusión de que la eficacia vinculante de la directiva radica en la relación institucional entre el Ministerio y el ente auxiliar. Con posterioridad, y aun sin desconocer que la potestad de dirección ha sido incorporada a diversos campos jurídicos, la cuestión esencial sobre la que se libra el debate doctrinal es la relativa a la obligatoriedad y eficacia de la directiva, siendo especialmente interesante la discusión centrada en la referencia a los llamados entes de gestión, donde se ha evidenciado el nexo entre dirección, relación de confianza entre el Estado y los administradores de dichos entes y autonomía técnico–empresarial de éstos.

En la actualidad, cualquiera que sea el enfoque y el área considerada, lo que no puede negarse es que en diversos ordenamientos sectoriales, especialmente en el económico, las relaciones verticales no pueden resolverse con la simple referencia a la jerarquía y a la orden como acto típico de manifestación de la misma. En el ejercicio de la potestad de dirección la autoridad titular de la misma limita, sin duda, la actividad del destinatario, pero es obvio que, so pena de restablecer la dicotomía colectivismo–liberalismo, debe recordarse un poder distinto del puramente ordenancista con el que verificar la unión intervención pública—libertad, típica del estado social." (Hernández Marques, Hilario, Las potestades de dirección y supervisión. Especial referencia a las del Banco de España, pág. 132. En: Estudios de Derecho Público Bancario, Editorial Ceura, Madrid, 1987)

El poder de dirección y coordinación se concreta a través de diversos instrumentos, encontrándose regulada en nuestro ordenamiento jurídico el de la directriz, que consiste, precisamente, en un acto general, cuyo contenido es un conjunto de instrucciones o normas generales para el cumplimiento de fines públicos.

La doctrina francesa ha desarrollado en concepto de directriz. Jean Rivero ha manifestado que "De las circulares, la jurisprudencia distingue las directrices, las cuales toman con frecuencia de aquéllas su forma. Se trata de disposiciones mediante las cuales una autoridad, investida de un poder discrecional, cuyo ejercicio le impone, en principio, el examen de las situaciones individuales a las cuales se aplica, da a conocer los criterios generales a los cuales ella subordinará sus decisiones, sin que por ello se abstengan de derogarlas en un caso particular si estima que éste lo exige." (Jean Rivero, Derecho Administrativo, Instituto de Derecho Público, Caracas, 1984)

Siguiendo dicha doctrina, puede afirmarse que las directrices son actos de racionalización y facilitación de la acción administrativa. Las directrices buscan asegurar la coherencia de la acción administrativa y de prevenir o limitar el riesgo de contradicciones en dicha acción, tomando en cuenta la gran cantidad de entes públicos que conforman la Administración Pública y la diversidad y complejidad de sus funciones.

Debe dejarse claro, consecuentemente, que la directriz es una de las formas jurídicas en que se manifiesta el poder de dirección, como atribución constitucional conforme el fundamento antes referido.

Interesa especialmente, para efectos de este estudio, la relación de dirección y coordinación del Poder Ejecutivo frente a los entes autónomos. Debe recodarse que las funciones que cumplen las instituciones autónomas son propias del Poder Ejecutivo, pero que se consideró, por disposición expresa de la propia Constitución, que era conveniente descentralizarlas, o bien ésta permitió que mediante ley, aprobada por mayoría calificada, se descentralizaran.

Pero ello no implica la desaparición de la competencia del Poder Ejecutivo del deber de vigilar por el buen funcionamiento de los servicios que presten, lo que comprende principalmente, la satisfacción del interés público para el que fueron creadas. De esta forma, tal y como se viene haciendo referencia, se desprende como atribución constitucional la facultad del Poder Ejecutivo de orientar a las instituciones autónomas en orden a las prioridades de los fines que impone el ordenamiento jurídico y los medios y acciones generales que deben seguirse para lograr su efectivo y cabal cumplimiento.

Ahora bien, esa potestad de dirección, en relación con las instituciones autónomas, tiene su límite en el concepto de autonomía.

Interesa el tema, porque por expresa disposición constitucional, los bancos estatales han sido clasificados como instituciones autónomas (artículo 189). Por ello les resulta aplicable el régimen de autonomía dispuesto en el numeral 188 del mismo Texto Fundamental.

La jurisprudencia constitucional ha delimitado los alcances de esa autonomía en diversos fallos; delimitación que determina la relación entre el ente autónomo y el Poder Central y, por ende, las potestades de los Poderes Legislativo y Ejecutivo respecto de esas entidades. Uno de los aspectos centrales de dicha jurisprudencia es el reconocimiento de la dificultad de trazar un deslinde absoluto entre autonomía administrativa y autonomía de gobierno. Es por ello que conviene hacer un recuento de algunos de los aspectos que la Sala Constitucional ha precisado sobre la potestad de dirección a través de directrices y su relación con el concepto de autonomía, a fin de confrontarlo con la Directriz cuestionada.

"IV.- En materia de la intervención del Poder Ejecutivo central, en la figura del Consejo de Gobierno en asuntos de gobierno de estas instituciones, el artículo 98 de la LGAP permite la sustitución del titular individual y colegiado de cualquier ente autónomo en los casos en los que "desobedezca reiteradamente las directrices que aquél haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas" como una potestad derivada directamente del artículo 188 de la Constitución en tanto se trata de un instrumento de coordinación del Presidente o del Consejo de Gobierno con las demás instituciones de este tipo." (Voto 3855-93 de 11 de agosto de 1993). En el mismo sentido, ver Voto 4450-93 de 8 de setiembre de 1993.

Una de las resoluciones que contiene un mayor desarrollo del tema es la 3309-94 de 5 de julio de 1994, que ha sido reiterada en múltiples oportunidades por la propia Sala.

"III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, mas no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión."

Luego de la reforma introducida por Ley # 4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central.

IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (artículo 98.5). De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo).

IV.- Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La Asamblea Legislativa sí tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas instituciones. Este es el significado de la expresión constitucional "...y están sujetas a la ley en materia de Gobierno..." (art. 188). Si la autonomía opera frente a la administración pública, ¿qué es lo que puede oponerse al ejecutivo? Dicho de otra manera, ¿qué competencias no se pueden delegar en la Administración? El tema está claramente desarrollado en los artículos 26, 99, y 100 de la Ley General de Administración Pública que señalan la posibilidad de dictar directrices a ente autárquico, más no de crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa, puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que los actos guarden su valor y eficacia.

V.- Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos:

"Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente. " Corte Plena, sentencia del 16-6-84.

(...)X.- Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo, el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En estas condiciones, no opera la inconstitucionalidad alegada."

"Si, como se dijo, las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, posibilitando al Poder Ejecutivo a fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución, puede el Ejecutivo o el legislador válidamente, –como se indicó supra–, girar directrices generales a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo). A juicio de esta Sala el artículo 7 impugnado, que no permite que sea electo Gerente, Subgerente o Auditor del Banco Central de Costa Rica, de los Bancos Comerciales ni de las instituciones autónomas o semiautónomas a quien hubiere ocupado un cargo como miembro de la Junta Directiva de la respectiva institución durante todos o parte de los dos años anteriores, lo que busca es promover una política general encaminada a evitar conflictos de intereses, y no busca interferir en el ámbito de competencia interna de los Bancos, en donde una vez nombrado el funcionario, ejercerá con libertad y dentro del marco de la ley, su competencia. Es decir, la norma no viene a decirle a los Bancos a quién nombrar, ni qué deben hacer esas personas una vez que están ejerciendo los puestos, lo que hace es dictar políticas generales en cuanto a las incompatibilidades en los nombramientos, para evitar conflictos de intereses que pongan en peligro los intereses mismos que deben proteger esas instituciones; tanto el Ejecutivo como el Legislador, han procurado generar leyes –como parte de sus políticas de empleo en general–, que pongan límites a nombramientos en ciertos cargos,..." (Resolución Número 2276-96 de 15 de mayo de 1996)

En otra Sentencia posterior, la Sala sintetiza los aspectos relevantes de la Resolución Nº 3309, ya transcrita en lo conducente, de la siguiente forma:

"i- La autonomía administrativa de las entidades descentralizadas está sujeta a determinadas limitaciones, que son constitucionales en tanto sean fijadas por ley (entiéndase la ley formal, como acto de voluntad emanado de la Asamblea Legislativa).

ii- La existencia y competencias de la Autoridad Presupuestaria son conformes con la Carta Fundamental, en la medida en que derivan, precisamente, de una de tales leyes.

iii- Es inconstitucional pretender que las instituciones autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo o de otras dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria.

iv- La definición de las condiciones generales de trabajo en las entidades descentralizadas es, igualmente, atribución de leyes dictadas para ese efecto, y no de normas de rango derivado." (Voto 835-97 de 10 de febrero de 1998)

También, retomando la Sentencia 3309-94, la Sala Constitucional amplía los conceptos expuestos en ella y modifica expresamente uno de ellos –en lo relativo a la suscripción de las directrices por parte del Presidente, para en su lugar indicar que le corresponde al Poder Ejecutivo–, como a continuación se verá:

"La autonomía de las llamadas "instituciones autónomas del Estado", que fue uno de los dogmas más ardorosamente levantados por la Asamblea Constituyente de 1949, se consagró, en su texto original, en los siguientes términos:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión."

Posteriormente ese texto fue reformado por Ley #4123 del 30 de mayo de 1968, en el siguiente sentido:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y está sujetas a la ley en materia de gobierno".

V.– Como puede verse, la modificación consistió en retirar de la esfera de autonomía garantizada constitucionalmente de este tipo de entes la de gobierno, sujetándola, a partir de ese momento, a la ley. Para entender el alcance de la variación es indispensable examinar la diferencia entre autonomía administrativa y autonomía de gobierno. Sin embargo, no hay un criterio seguro para establecer tal diferencia y más bien es evidente que el texto original del artículo 188 de la Constitución Política únicamente pretendió, mediante el uso del término "autonomía de gobierno", relativizar la independencia de estas instituciones. La autonomía, por definición, es administrativa –de Derecho Administrativo–, de modo que eventualmente lo que podría distinguirse es autonomía administrativa de gobierno y autonomía administrativa de administración. Por otra parte, toda administración implica gobierno, como se ve claramente en el caso de la división de poderes, según la cual el Poder Ejecutivo reglamenta, administra y también gobierna, y esas funciones no pueden distinguirse tan nítidamente como cabría suponer: baste con observar que la reglamentaria no se distingue "materialmente" –por su contenido– de la legislativa, y que no es posible administrar sin gobernar, ni lo uno o lo otro sin reglamentar. En este contexto, puede decirse que la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando –y, por ende, estableciendo a su vez– medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad. Esto puede entenderse mejor si se recuerda que la modificación del artículo 188 de la Constitución fue más alusiva que fundamental en aras de relativizar un mito de autonomía institucional que obstaculizaba la eficacia vincular de la Planificación nacional del desarrollo, si bien no quedó del todo claro que, debía aprobarse por ley.

(...)X.— De lo anteriormente transcrito se concluye, en lo que atañe al presente caso:

a) Que la Autoridad Presupuestaria está facultada únicamente para proponer al Poder Ejecutivo directrices y éste para imponerlas, tanto a la Administración centralizada, como a la descentralizada;

b) Que la emisión de estas directrices deriva del poder de dirección; por tanto, ellas deben tener carácter suficientemente general por su naturaleza misma —normativa— y por su ámbito —todas las entidades descentralizadas o conjuntos generales de ellas—, de tal modo que no asfixien la autonomía administrativa y un grado razonable de independencia de gobierno, sin el cual aquélla resultaría prácticamente inútil;

c) Que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas o a categorías genéricas de ellas, y no pueden implicar ejercicio de jerarquía ni de control previo;

d) Que el cumplimiento de esas directrices es materia de administración y, por lo tanto, de responsabilidad exclusiva de cada institución, solamente sujeta a las sanciones previstas por ley para su incumplimiento (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública);

e) Que las directrices se pueden referir a políticas generales de inversión y endeudamiento, siempre dentro de su especialidad funcional y de sus fines legalmente establecidos.

f) Cuando en el Reglamento de la Ley de la Autoridad Presupuestaria y en la sentencia transcrita se alude al "Presidente de la República", debe entenderse, correctamente, el "Poder Ejecutivo", porque las potestades constitucionales del primero, al igual que las del Consejo de Gobierno, como órganos de excepción que encarnan en determinados casos el Poder Ejecutivo, están delimitadas claramente y, por su misma naturaleza excepcional, no pueden extenderse a otros supuestos que los previstos de manera expresa por los artículos 139 y 147 de la Constitución Política, máxime que, si lo fueren, implicarían un cercenamiento de las genéricamente atribuidas al Poder Ejecutivo normal, esto es, al que ejercen de manera conjunta el Presidente de la República y el Ministro respectivo, único órgano de ese Poder al que la Constitución permitió asignar funciones adicionales mediante la ley (artículo 140 inciso 20). El mismo Presidente lo ha entendido invariablemente así, como se ve de los propios Decretos Ejecutivos considerados en esta sentencia, todos los cuales suscribió con el Ministro de Hacienda.

Es en este contexto que las normas contenidas en los Decretos # 22433-H y # 22434-H resultan incompatibles con la Constitución Política, en cuanto que de los mismos, especialmente del primero, emana una orden particular para el Instituto Nacional de Aprendizaje, al fijarle un límite concreto de déficit máximo o superávit mínimo acumulado. El hecho de que en la misma norma se contemplen los límites para otras instituciones o empresas públicas no le da el carácter general a que se refirió la sentencia arriba citada, sino que de ella deriva con toda claridad una disposición concreta para cada una de ellas, no una norma de orden general para todas ellas o grupos de ellas.

Lo contrario se observa, por ejemplo, en el caso del artículo 19 del Decreto #22434-H, que prescribe un límite del 10% para el crecimiento de los gastos corrientes de la Administración Pública en general y que, por su evidente carácter normativo general y corresponder a las demás características de una verdadera directriz, propia, por ende, de la materia de gobierno a que alude el artículo 188 de la Constitución, no resulta inconstitucional.

(...) XVIII.- Asimismo, se reitera que los artículos 1º, 3º, 5º, 7º, 8º, 10, 12 y 14, así como, del 11, el párrafo final, de la Ley #6821 (de Creación de la Autoridad Presupuestaria), sólo pueden y deben interpretarse y aplicarse de conformidad con la sentencia de esta Sala #3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994, con la advertencia de que las potestades de dirección y de coordinación allí previstas deben entenderse en todo caso reservadas al Poder Ejecutivo —Presidente de la República y Ministro del ramo—, porque las potestades constitucionales del primero, al igual que las del Consejo de Gobierno, como órganos de excepción que encarnan en determinados casos el Poder Ejecutivo, están delimitadas claramente y, por su misma naturaleza excepcional, no pueden extenderse a otros supuestos que los previstos de manera expresa por los artículos 139 y 147 de la Constitución Política, máxime que, si lo fueren, implicarían un cercenamiento de las genéricamente atribuidas al Poder Ejecutivo normal, esto es, al que ejercen de manera conjunta el Presidente de la República y el Ministro respectivo. El mismo Presidente lo ha entendido invariablemente así, como se ve de los propios Decretos Ejecutivos considerados en esta sentencia, todos los cuales suscribió con el Ministro de Hacienda." (Resolución Nº 6345-97 de 12 de octubre de 1997) (Todos los resaltados en las resoluciones anteriores no son de los originales)

A partir de las anteriores Sentencias, puede reseñarse la posición de la Sala Constitucional sobre los conceptos de autonomía y dirección, en los siguientes puntos.

Se nos consulta, asimismo, cuáles podrían ser otras posibles alternativas jurídicas para atender el planteamiento del señor Defensor de los Habitantes, tomando en cuenta lo que establece la Constitución Política, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, la Ley de Presidencias Ejecutivas y la Ley General de la Administración Pública.

Primero, debe aclararse que no se puede resolver un caso concreto, porque excede nuestras competencias al sustuirse a la Administración activa, amén de carecer de todos los elementos de juicio suficientes. Es por ello, que se realizará un análisis general de las potestades del Consejo de Gobierno en relación con la Junta Directiva del Patronato. Debe ser, reiteramos, la Administración activa la que considere si existe mérito o no para aplicarlas.

En primer término, debe descartarse la aplicación de la Ley de Presidencias Ejecutivas –Ley 4646 de 20 de octubre de 1979–, puesto que el Patronato Nacional de la Infancia no se encuentra contemplado dentro de las instituciones sujetas a esa normativa. Además, por ser la Ley Orgánica del Patronato –Ley 7648 de 9 de diciembre de 1996– una ley posterior a esa, que regula la integración particular de la Junta Directiva de ese ente, es a ese cuerpo normativo al que nos debemos referir en esa materia.

Realizada la anterior precisión, y en orden a determinar otros mecanismos para lograr lo que solicita por el señor Defensor de los Habitantes, debe aclararse, según ya se analizó, que si bien el artículo 98 de cita que se encuentra previsto para posibilitar la relación de tutela administrativa, no resulta aplicable al caso consultado, lo cual no implica que no se pueda exigir responsabilidad de los directores de instituciones autónomas en supuestos diversos de éste, según se verá.

El artículo 11, párrafo segundo, de nuestra Carta Magna, establece la responsabilidad general de los funcionarios públicos al indicarse que "La Administración Pública, en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas."

Por su parte, el artículo 55 de ese mismo cuerpo normativo crea el Patronato Nacional de la Infancia, como una institución autónoma, con el objeto de velar por la protección especial de la madre y del menor.

Precisamente, en relación con las instituciones autónomas, el numeral 188, tantas veces citado, expresamente indica que los directores de las instituciones autónomas responden por su gestión.

Finalmente, y en esa revisión del texto constitucional que se viene realizando, para los efectos que interesa, debe rescatarse el contenido del inciso 4) del artículo 147, en el que se señala como función del Consejo de Gobierno, nombrar a los directores de las instituciones autónomas, cuya designación corresponda al Poder Ejecutivo. Desarrollando esa atribución, la Ley General de la Administración Pública, expresamente dispone, en el artículo 39 inciso a), que sólo podrá adoptarse por mayoría calificada de dos tercios de los votos presentes, el acuerdo de remoción de directores de entidades autónomas. Por su parte, la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia dispone que los miembros de la Junta Directiva del Patronato serán de nombramiento del Consejo de Gobierno.

De lo dicho hasta aquí podemos extraer dos conclusiones de interés: de una parte, que los directores de las instituciones autónomas son responsables de su gestión; y de otro lado, que al ser el Consejo de Gobierno el órgano que nombra y remueve a los directores, éstos últimos son responsables de su gestión frente al primero –sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Contraloría General de la República–.

En razón de los presupuestos anteriores, el Consejo de Gobierno puede entrar a determinar las posibles responsabilidades, civiles y administrativas, de los directores del Patronato Nacional de la Infancia.

Sobre el tema de la responsabilidad civil, en tratándose de juntas directivas de instituciones autónomas, se ha señalado lo siguiente:

"Este Organo Asesor no puede determinar la existencia o no de responsabilidades frente a actos o hechos futuros e inciertos. Pero en todo caso, es posible afirmar que conforme al régimen de responsabilidad de la Ley General de la Administración Pública, los personeros son responsables en lo personal únicamente cuando actúan con culpa grave o dolo (arts. 199 y 210 de la Ley General de la Administración Pública), lo que ha sido reiterado por la jurisprudencia nacional. Veamos:

"Asimismo, no debe olvidarse la diversidad existente en la Ley General citada, en cuanto a la causa de responsabilidad frente a tercero: tratándose de la administración, responde por todos los daños causados por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero (artículo 190.1); los funcionarios públicos, por el contrario, sólo deben responder cuando hayan actuado con dolo o culpa grave (artículo 199.1)." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 112 de 14:25 horas del 25 de noviembre de 1994)

(…) De esta forma, los Directores son personalmente responsables de las decisiones que con su participación se tomen en el seno del órgano colegiado al que pertenecen cuando actúen con dolo o culpa grave. Lo mismo se puede indicar para el resto de los funcionarios de la administrativos del ente, en relación con los actos que éstos dicten." (Dictamen C-078-99 de 23 de abril de 1999)