C-319-2002

28 de noviembre del 2002

Licenciado

Roberto Sossa Sandí

Asesor Legal

Municipalidad de Tibás

S. O.

Estimado licenciado:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su nota de fecha 25 de noviembre del año en curso.

1. Planteamiento de la consulta.

    Refiere Ud. en su nota, que es voluntad del Concejo Municipal de Tibás el establecer la procedencia de adelantar las sesiones ordinarias del citado órgano colegial que están previstas para los días 24 y 31 de diciembre del año en curso. El traslado tendría lugar para los primeros veinte días de ese mes, y se realizaría la publicación que prescribe el artículo 35 del Código Municipal. Se justifica tal posibilidad, además, en el hecho de que resultaría más productivo para la administración municipal, dado que los días antes citados se ubican en el período de vacaciones de la Corporación.

    De seguido encontrará los motivos por los cuales no resulta posible acceder al trámite de su consulta.

II. Requisitos de admisibilidad para el planteamiento de consultas ante la Procuraduría General de la República.

    De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los órganos de la Administración Pública que soliciten la emisión de un criterio técnico jurídico de este Organo Asesor deben cumplir una serie de requisitos. La interpretación de las normas jurídicas en que se concretan dichos requisitos, ha generado la emisión de una jurisprudencia administrativa que señala las pautas a seguir para los entes y órganos consultantes. Ejemplo de ello lo encontramos en el dictamen C-152-2002 del pasado 12 de junio del año en curso, donde se estableció:

"Un doble orden de motivos nos impide dar curso a su consulta, de conformidad con los razonamientos que de seguido le expongo:

Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento."

"Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."

Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que las dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

• Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.
• Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.
• Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.

Con vista en las anteriores precisiones, consideramos que su consulta presenta al menos dos factores que incumplen la normativa recién transcrita:

En primer término, siendo el órgano consultante una institución autónoma y de conformidad con el artículo 18 de la ley de creación de la misma (Ley N° 4760 del 4 de mayo de 1971 y sus reformas), es plausible determinar que el jerarca administrativo del IMAS lo es su Consejo Directivo, y consecuentemente, sería éste quien se encuentra legitimado a la luz del numeral 4° de nuestra Ley Orgánica para formular la consulta que interesa a esa Asesoría Jurídica.

Incluso, nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica. Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Organo Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.

En segundo término, también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa."

    En una reciente consulta realizada por la apoderada judicial de una municipalidad, en la cual se omitía el requisito del acuerdo del jerarca respectivo y se constataba que no podía tenerse por criterio jurídico lo que en esa ocasión se aportó, manifestamos:

"Atendiendo los parámetros de análisis reseñados, nos permitimos puntualizar los aspectos que, contenidos tanto en su nota como en el expediente que le acompaña, incumplen los postulados de admisibilidad de nuestra Ley Orgánica:

• No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente. Ello por un doble orden de razones: por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica. En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución. Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Organo Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica.

• Otro motivo de inadmisibilidad deviene del hecho de que no se cuenta con el criterio legal del órgano asesor correspondiente del Concejo Municipal. Tal y como lo indicáramos en otras ocasiones, es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por demás, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico.

• En tercer lugar, resulta patente que, en el presente caso, se nos está consultando una situación específica que atañe al funcionamiento de un negocio comercial dedicado al expendio de licores. De suerte tal que se configure un nuevo motivo de inadmisibilidad, pues resulta claro derivar que, de emitir nuestro criterio sobre tal situación, estaríamos invadiendo la esfera de competencias activas de la Municipalidad de Liberia." (Dictamen C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002)

    Como es dable apreciar de las anteriores citas de jurisprudencia administrativa, la petición realizada en su nota del pasado 25 de noviembre, incumple varios requisitos de admisibilidad, dentro de los cuales se pueden enlistar los siguientes:

• No consta un acuerdo firme, por parte del Concejo Municipal, en el sentido de requerir el criterio de este órgano asesor. No puede reputarse que la intención de varios regidores trasmitida a su persona sustituya la necesaria existencia de un acuerdo de voluntad debidamente manifestado del jerarca correspondiente.

• Debe formularse un estudio jurídico que satisfaga las precisiones y requisitos que hemos destacado líneas atrás. Ciertamente, en su nota, se hacen breves apreciaciones de la normativa que es aplicable, pero se adolece de una interpretación de la misma que permitan esclarecer, si razones de oportunidad o conveniencia, podrían justificar la variación de las fechas en que se realiza las sesiones ordinarias del Concejo Municipal.

• Es obvio que dicho criterio jurídico deberá ser previamente conocido por parte del Concejo Municipal con el fin de que el órgano se forme una clara idea de lo que se nos va a consultar. De ello deriva la importancia del criterio jurídico, puesto que es un elemento adicional para la formación de la voluntad del Concejo Municipal, y le permite encauzar la consulta en términos más precisos.

3. Conclusión.

    Dado el incumplimiento de los requisitos en orden a la admisibilidad de consultas que se formulan ante la Procuraduría General de la República (acuerdo firme del Concejo Municipal en que se concrete el objeto a ser analizado, omisión de acompañar el criterio legal, improcedencia de que los asesores legales consulten directamente a este Organo Asesor) se deniega el trámite a la gestión incoada por el Asesor Legal de la Municipalidad de Tibás.

Sin otro particular, me suscribo,

Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO