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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 312
 
  Dictamen : 312 del 18/11/2002   

C-312-2002


18 de noviembre del 2002


 


 


 


Señor


Allan Sevilla Mora


Secretario Municipal


Municipalidad de Curridabat


S. O


 


 


 


Estimado señor:


 


    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante acuerdo del Concejo Municipal, que consta en el artículo 3º del capítulo 2º del acta de la Sesión Ordinaria Nº023-2002, del 10 de octubre del año en curso, según oficio NºSCM 510-10-2002 del 17 de octubre, también de este año, suscrito por su persona.


 


I. OBJETO DEL DICTAMEN


 


    Según la transcripción que se hace en el oficio antes referido, el Concejo Municipal acordó:


"...En virtud del criterio legal formulado, se modifica el acuerdo de las 20:35 horas del tres de octubre del dos mil dos y se endereza el procedimiento para que de conformidad con lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se remita consulta a la Procuraduría General de la República, a efectos de determinar si el acto por el cual se concedió el permiso de construcción #388-02 al señor XXX  es absolutamente nulo.- Adjúntese el expediente administrativo.


..."


 


II. IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL DICTAMEN REQUERIDO


 


A. El carácter excepcional de la Potestad Administrativa de Revocatoria de los Propios Actos


 


    Dado nuestro sistema político, la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones excepcionales. Por ello en el Ordenamiento Jurídico precisa la única hipótesis que puede constituirse en presupuesto legal para tal ejercicio: la hipótesis de la "nulidad absoluta, evidente y manifiesta".


 


    Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.


 


    El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, en forma específica mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se dispone:


"...


1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.


Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.


2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.


3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.


4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.


5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.


6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.


Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.


7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.


8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999)


(TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención).


..." (Texto y observaciones que constan en el Sistema Nacional de Legislación Vigente).


    La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:


"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).


"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).


   


También, sobre este carácter excepcional, es abundante la jurisprudencia de este órgano consultivo.


 


    De lo expuesto, para seguir, es importante concluir que:


 


. La potestad de revocatoria de los propios actos, es limitada, en tratándose actos declaratorios de derechos.


. Que el Ordenamiento Jurídico sólo autoriza el ejercicio de esta potestad cuando se trata de actos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


. Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.


 


    Estos aspectos de la realidad normativa, lógicamente, llevan a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Necesidad que el mismo Legislador resolvió mediante la exigencia establecida en el inciso 3 del artículo 173.


La Sala Constitucional y este órgano consultivo también han tutelado, en forma reiterada, la obligación constitucional de garantizar y respetar el Derecho al Debido Proceso.


 


 


B. Incumplimiento del Debido Proceso en el caso concreto


 


    Los autos administrativos remitidos no evidencian que en este caso se haya realizado un procedimiento ordinario, de conformidad con los artículos 214, siguientes y concordantes, y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública. Parece substanciarse con ellos, simplemente, un procedimiento de agotamiento de la vía administrativa, a partir de la revocatoria de un acto administrativo.


 


    La omisión del procedimiento ordinario previo tiene carácter substancial; no sólo porque se requiere de conformidad con los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Ley General de la Administración Pública sino, porque su realización constituye una garantía de obligado cumplimiento de conformidad con el contenido y espíritu de la Carta Magna.


   


    Esta omisión, entre otras consecuencias, implica que, ciertamente, no se puede afirmar que la parte o partes legítimamente interesadas fueron citadas, ni se puede establecer que concurrieron las condiciones para que pudieran asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento, para que pudieran valorar en forma efectiva la necesidad del ejercicio del derecho a la defensa y pudieran, igualmente, conocer el objeto real respecto al cual debían ejercer ese derecho; todo de conformidad con las garantías constitucionales. (Sobre las formalidades de la citación y el Derecho a la Defensa, pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998.)


 


    Consecuentemente, no es posible en este momento someter a análisis el acto administrativo que se cuestiona.


En todo caso, en aplicación del Principio de Economía Procesal, procedemos a enfatizar los siguientes aspectos.


 


1. Como dijimos, sí se pretende la declaratoria de un acto administrativo declaratorio de derechos, se debe realizar un procedimiento ordinario, de conformidad con los artículos 214, siguientes y concordantes, y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública.


 


2. De conformidad con la jurisprudencia de este órgano consultivo, también abundante, ya se ha establecido que el órgano competente para ordenar la apertura del procedimiento ordinario y nombrar el Órgano Director es el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y que este órgano también debe ser el que ordena la remisión del expediente a la Procuraduría General de la República.


 


    La titularidad de la competencia para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se precisó normativamente, con la última reforma del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo contenido vigente, en lo que interesa se lee así:


"...


2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.


..."


    Igualmente, con oportunidad de esta reforma, la Procuraduría General de la República emitió la circular NºGR-1207-2000, de 16 de agosto del 2000, advirtiendo, en lo que más interesa:


"...


Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición." No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior."


3. En el caso de las municipalidades, ya también este órgano consultivo ha interpretado que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto municipal es el Concejo Municipal. En este sentido, puede consultarse, entre otros, el dictamen C-093-2001, de 28 de marzo del 2001.


Consecuentemente, este es el órgano competente para decidir la apertura del procedimiento, para el nombramiento del Organo Director y para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la República.


 


4. La solicitud del dictamen previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública procede sólo después del cumplimiento del Debido Proceso, de conformidad con las normas ya señaladas.


 


 


CONCLUSION


 


    De conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente con los artículos 1º, 11, 33, 39 y 41 de la Constitución Política y 11, 13, 214, y siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente.


 


    Lo anterior es sin perjuicio de un posterior examen, en caso de que se cumpliera con el Debido Proceso y el Concejo volviera a solicitar el dictamen.


 


    Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.


 


 


 


 


Licda. María Gerarda Arias Méndez


PROCURADORA DE HACIENDA


 


 


Mam/dahs