C-308-2002

15 de noviembre de 2002.

Licenciado

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

S.D.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su Oficio Nº D.E. –960-05-2002 de 28 de mayo de 2002, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho sobre lo siguiente:

"1.- Si es procedente el cobro de dineros pagados al amparo de una norma legal vigente y sin que medie dolo, culpa grave o mala fe del servidor.

2.- Si cobro de los dineros pagados a los servidores, al amparo del artículo 45 del Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa, en razón de las incapacidades tramitadas antes de la emisión del dictamen C-088-2000 y del acuerdo del directorio Legislativo Nº 45 de la sesión Nº 147-2000 es procedente.

3.- En caso de ser procedente, cuáles -l procedimiento correcto que la administración deberá instaurar para recuperar esos dineros".

    Informa sobre lo anterior, que el Directorio Legislativo acordó en los artículos 24 y 25 de la sesión 184-2002 de 23 de abril de este año, solicitar al Departamento de Asesoría Legal de ese poder del Estado, iniciar el trámite administrativo para proceder con el mencionado cobro.

    Ante las inquietudes que sobre el tema formuló la Directora de la citada asesoría, se plantea la presente consulta, a efecto de determinar si efectivamente procede realizar tales cobros.

    Sobre el particular, y en el orden en que se consulta, me permito manifestarle lo siguiente:

1. En cuanto a la primera interrogante, evidentemente supone la realización de un hecho al amparo de una norma legal vigente, es decir, se realizaron pagos con fundamento en una disposición legal (ley en sentido formal) que los autorizaba, razón por la cual resultan jurídicamente válidos, y por ende, gozan de la tutela del ordenamiento jurídico. Por ello, una acción de reintegro o cobro en estas condiciones, sin que se alteren o supriman los efectos producidos al amparo de la norma legal que lo fundamentó, no sería posible, pues proceder en ese sentido acarrearía violaciones constitucionales y quebranto de uno de los fines esenciales del Derecho como lo es la seguridad jurídica. Lo anterior implica que, aún en los supuestos de que la norma sea derogada, o declarada inconstitucional, no puede afectar los derechos de buena fe nacidos durante su vigencia. Sobre ese particular, resulta importante revisar la jurisprudencia de la Sala Constitucional, y a partir de ésta, por su carácter vinculante, sustentar la respuesta a este primer punto de la consulta. En tal sentido se transcribe lo siguiente:

" La Protección de los derechos adquiridos significa, en este caso, que no obstante la eliminación de las normas, todos los montos recibidos hasta entonces por concepto de auxilio, deben estimarse irrepetibles. En la medida en que habían ingresado definitivamente al patrimonio de los interesados con anterioridad a la reforma legal, resultaría absurdo – e inconstitucional – pretender que deban ser devueltos, o cosa semejante". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Nº 2765-97 de las 15:03 hrs. de 20 de mayo de 1997).

Otro fallo con alcances parecidos dice:

"Similar es la situación que se presenta cuando en virtud de una ley, se adquieren derechos de buena fe, y posteriormente esa ley es declarada nula o inconstitucional. Y si en virtud de una ley que es declarada inconstitucional no se pueden afectar derechos adquiridos de buena fe, (artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) o afectar derechos adquiridos, en el caso de una ley válida y vigente cuando ésta se aplica retroactivamente, (artículo 34 de la Constitución), no es aceptable que por una disposición de menor rango, o acto administrativo, se afecten derechos adquiridos de buena fe en contra de persona alguna, pues ello violaría el principio constitucional contenido en las normas citadas". (Ibid. Nº 1590-90 de las 14:03 hrs. de 9 de noviembre de 1990).

    Como puede verse, no es procedente el cobro de dineros pagados al amparo de una norma legal vigente, y menos cuando no ha mediado acción dolosa, culpa grave o mala fe del titular del derecho; admitir lo contrario sería aceptar que puedan suprimirse los efectos de hechos o actos producidos al amparo del Derecho vigente, lo cual es opuesto al principio de seguridad jurídica y a la estabilidad de los derechos subjetivos. Tiene que ver también este problema con el tema de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, cuya protección se encuentra establecida en el artículo 34 de la Constitución Política.

2.- En cuanto al punto segundo consultado, se cuestiona el cobro de dineros pagados a servidores con fundamento en el artículo 45 del Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa, por concepto de incapacidades tramitadas antes del dictamen número C-088-2000 y del acuerdo del Directorio Legislativo Nº 45 de la sesión Nº 147-2000.

    Cabe aclarar que la mención que se hace del citado dictamen, es por cuanto en él se advirtió - y no ordenó -, ante una serie de consultas relacionadas con la aplicación y pago de incapacidades al amparo de citado artículo 45 reglamentario, que dicha norma debía adecuarse a la normativa estatutaria de Servicio Civil. Asimismo, es pertinente ilustrar que en el referido Acuerdo del Directorio Legislativo Nº 45, se adoptaron varias disposiciones para el trámite y pago de las incapacidades de los empleados legislativos, entre las cuales cabe citar la aprobación de un Manual de Procedimientos para el Trámite de Incapacidades por Enfermedad y Licencias en dicho poder de la República. A partir de dicho Acuerdo, deja de aplicarse el mencionado artículo 45 y entra a regir el nuevo procedimiento de pago de incapacidades.

    Dicho lo anterior, corresponde determinar si es o no posible la repetición de las sumas pagadas al amparo del citado numeral 45. Para ello, a efecto de adoptar una correcta decisión sobre ese particular, es conveniente escudriñar en la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre situaciones en las que la Administración a pretendido cobros similares. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha dispuesto lo siguiente:

" … el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra". ( Ibid. Nº 1879 – 94 de 17:30 hrs. del 20 de abril de 1994).

"En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege –tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia … que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a esta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien". ( Ibid. Nº 2765-97 de 15:03 hrs. del 20 de mayo de 1997).

"A partir de ese momento, para esos funcionarios, esa prohibición pasó a formar parte de su patrimonio, en virtud de disposiciones legales válidas y vigentes que esta Sala no puede considerar como "errores inadvertidos" por el hecho de haber cambiado posteriormente de criterio la misma entidad que dio lugar a que el disfrute de ese beneficio fuera posible, estando en este caso en presencia de derechos adquiridos, irrevocables por su naturaleza. Similar es la situación que se presenta cuando en virtud de una ley, se adquieren derechos de buena fe, y posteriormente esa ley es declarada nula o inconstitucional. Y si en virtud de una ley que es declarada inconstitucional no se pueden afectar derechos adquiridos de buena fe, (artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) o afectar derechos adquiridos, en el caso de una ley válida y vigente cuando ésta se aplica retroactivamente, (artículo 34 de la Constitución), no es aceptable que por una disposición de menor rango, o acto administrativo, se afecten derechos adquiridos de buena fe en contra de persona alguna, pues ello violaría el principio constitucional contenido en las normas citadas. (…). Esos derechos no pueden dejarse sin efecto ahora en perjuicio de los servidores que lo obtuvieron, de buena fe, al amparo de normas legales y reglamentarias, correctamente promulgadas, ya que la modificación de éstas –ya sea dejándola sin efecto o interpretándolas en forma diferente- no puede modificar aquellos derechos adquiridos …". (Ibid. 1590-90 de las 14:03 hrs. del 9 de noviembre de 1990).

    De conformidad con la jurisprudencia citada, no resulta posible el cobro de los pagos hechos al amparo del artículo 45 del Reglamento Interior de Trabajo, que hasta el momento de los mismos no adolecía de cuestionamiento alguno, sino, por el contrario, era la norma jurídica que sustentaba el pago de las incapacidades en ese Poder de la República. De tal manera, los montos recibidos en dicho concepto, en los que no medió, según indica el consultante, acción dolosa, culpa grave o mala fe de los servidores, se tornan irrepetibles, en la medida que ingresaron al patrimonio de los interesados, con anterioridad a la implementación del nuevo procedimiento de pago de las incapacidades.

3.- En cuanto a la tercera interrogante, aunque se estimó irrepetible el pago en cuestión, es oportuno señalar que el procedimiento correcto para adecuar la situación en cuanto al trámite de incapacidades de los servidores legislativos, es, en el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración Pública (art. 140, inciso 3º de la Constitución Política y 103 de la Ley General de la Administración Pública), derogar o modificar la mencionada norma, con el fin de ajustar el pago de las incapacidades al principio de legalidad que rige la actividad de la Administración Pública, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, que en este caso serían las sumas recibidas antes de la derogatoria o modificación del régimen de incapacidades de los servidores legislativos, en el tanto ingresaron en su patrimonio, sin que pueda entenderse que ese derecho lo sea también respecto a la inconmutabilidad de la norma.

CONCLUSION:

    De conformidad con lo expuesto, este Despacho concluye lo siguiente:

1. No es procedente el cobro de dineros pagados al amparo de una norma legal vigente, en el que no medió acción dolosa, culpa grave o mala fe del servidor. Actuar en sentido contrario, sería alterar los efectos producidos durante su vigencia, lo que implicaría violar el texto constitucional.
2. Se estiman irrepetibles las sumas pagadas por concepto de incapacidades al amparo del artículo 45 del Reglamento Interior de Trabajo de la Asamblea Legislativa, por cuanto ese era el sistema vigente aplicable a los servidores legislativos en materia de incapacidades, y que varió con posterioridad al acuerdo legislativo que implementó el nuevo procedimiento de pago en esa materia. Así, las sumas recibidas por ese concepto por los servidores, mientras era aplicable el referido artículo, deben estimarse como un derecho adquirido de buena fe, que ingresó en definitiva en su patrimonio.
3. El procedimiento correcto, no a efecto de proceder al cobro por las razones dichas, sino con el fin de adecuar la cuestión de las incapacidades de los servidores legislativos a la legalidad administrativa, es, en el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración, disponer la derogatoria o modificación del citado artículo 45.

Atentamente,

Lic. Germán Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO SECCION II

Vch

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