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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 011
 
  Dictamen : 011 del 23/01/2003   

23 de enero del 2003


C-011-2003


 


 


M.Sc.


Delia Villalobos A.


Directora Nacional


Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación


S. O.


 


 


Estimada señora:


 


    Con la aprobación del Sr. Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio C.N.D.R.-764-10-02, del pasado 2 de octubre.


 


 


  1. Planteamiento de la Consulta.

 


    Se indica que el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, en el artículo V, inciso 10, de la sesión ordinaria 243-2002, celebrada el día 28 de agosto del año próximo pasado, acordó realizar consulta a este Organo Consultivo sobre lo siguiente:


 


"b. Consultar a la Procuraduría General de la República si, de conformidad con las facultades conferidas al Consejo Nacional del Deporte y la Recreación en los incisos o) y p) del artículo 11 de la Ley N° 7800, puede este órgano colegiado emitir una directriz de prohibición de conductas como introducción, el consumo, la distribución o el almacenamiento de bebidas alcohólicas en instalaciones deportivas públicas y privadas."


 


    En criterio de la asesoría legal de ese Instituto, tal proceder devendría en legalmente viable de conformidad con la siguiente conclusión:


 


    "… considera el suscrito que el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación se encuentra en posibilidad legal de remediar dichas carencias gracias a las disposiciones contenidas en su Ley de Creación, 7800 del 30 de abril de 1998, ya que el inciso p del artículo 11 de dicha ley faculta a este órgano colegiado para "Adoptar las acciones preventivas y combativas requeridas para garantizar la salud y seguridad de los deportistas y aficionados en las instalaciones deportivas y sus inmediaciones. (…)"


 


    Además de lo anterior, dicha norma jurídica puede combinarse con la (sic) establecido en el inciso o) del mismo cuerpo legal, según el cual una de las funciones del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación es "Velar porque no exista violencia en espectáculos deportivos y adoptar las medidas necesarias para prevenirla y combatirla (…)".


 


    En consecuencia, vista la ausencia de normas expresas que regulen el consumo de licor y otras conductas conexas en las instalaciones deportivas, así como las facultades que la ley otorga a este Consejo en prevención de la violencia en los espectáculos deportivos y en resguardo de la salud y la seguridad de los deportistas y aficionados, es opinión del suscrito asesor legal que este Consejo puede dictar una norma general al respecto, que deberá publicarse en el Diario Oficial la (sic) Gaceta, debidamente razonada y fundamentada, prohibiendo el consumo de licor y otras conductas conexas en instalaciones deportivas y sus alrededores."   


 


 


  1. Análisis de la Consulta.

 


    Es criterio de esta Procuraduría General que el análisis de su consulta debe tomar en cuenta varios elementos de convicción, los cuales ameritan su correspondiente desarrollo de manera independiente, para luego aplicarlos al objeto propio de la inquietud que ha sido sometida a nuestro conocimiento por parte del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación. De manera tal que sea necesario repasar las competencias del ICODER atendiendo a su ley de creación; luego es oportuno el análisis de la normativa atinente a la venta de licores en nuestro país, dando especial énfasis a la jurisprudencia constitucional que se ha elaborado en cuanto a los lugares en donde se puede expender este tipo de bebidas, para de ello determinar si el ICODER podría entrar a regular los aspectos de consumo que son el objeto de la presente consulta.


 


    En lo que se refiere a la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación; Ley 7800 de 30 de abril de 1998, conviene destacar las siguientes disposiciones:


 


    "ARTÍCULO 1.- Créase el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, en adelante el Instituto, como institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa. Las siglas del Instituto serán ICODER.


 


    El fin primordial del Instituto es la promoción, el apoyo y el estímulo de la práctica individual y colectiva del deporte y la recreación de los habitantes de la República, actividad considerada de interés público por estar comprometida la salud integral de la población. Para tal efecto, el Instituto debe orientar sus acciones, programas y proyectos a fomentar el fortalecimiento de las organizaciones privadas relacionadas con el deporte y la recreación, dentro de un marco jurídico regulatorio adecuado en consideración de ese interés público, que permita el desarrollo del deporte y la recreación, así como de las ciencias aplicadas, en beneficio de los deportistas en particular y de Costa Rica en general."


 


    "ARTÍCULO 3.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:


 


    a) Estimular el desarrollo integral de todos los sectores de la población, por medio del deporte y la recreación.


 


    b) Fomentar e incentivar el deporte a nivel nacional y su proyección internacional.


 


    c) Contribuir al desarrollo de disciplinas de alto rendimiento.


 


    d) Garantizar el acceso y el uso igualitario de las personas a las instalaciones públicas deportivas y recreativas.


 


    e) Reconocer, apoyar y estimular las acciones de organización y promoción del deporte y la recreación, realizadas por las entidades deportivas y recreativas gubernamentales y no gubernamentales.


 


    f) Desarrollar un plan de infraestructura deportiva y recreativa y velar por el adecuado mantenimiento, seguridad y salubridad de las instalaciones deportivas y los espectáculos públicos deportivos y recreativos.


 


    g) Velar porque en la práctica del deporte, en especial el de alto rendimiento o competitivo, se observen obligatoriamente las reglas y recomendaciones dictadas por las ciencias del deporte y la técnica médicas, como garantía de la integridad de la salud del deportista.


 


    h) Garantizar la práctica del deporte y la recreación a las personas discapacitadas.


 


    i) Velar por la planificación de corto, mediano y largo plazo del deporte y, en particular, porque los planes y programas respectivos sean armónicos con la salud del deportista, financieramente viables y acordes con la calendarización de las actividades y campeonatos a nivel regional e internacional del deporte de que se trate.


 


    j) Velar porque los programas y calendarios nacionales de competición de los deportes y actividades deportivas, así como las formas o modalidades que rijan para ellos sean aprobados de manera definitiva y publicados con antelación de seis meses como mínimo a la fecha de inicio y que las reglas y los horarios se cumplan estrictamente durante toda la celebración, salvo caso de fuerza mayor o fortuito. Por razones de interés público, los horarios de las actividades y competiciones tomarán en cuenta, al menos, los siguientes factores:


 


        i) La homogeneidad.


 


        ii) Las condiciones climáticas de los lugares donde se celebrarán.


 


        iii) La armonía con la celebración de actividades comunales, cívicas y religiosas.


 


        iv) Los deberes laborales de los trabajadores.


 


        v) Las recomendaciones de salud dictadas por el Ministerio de Salud, en consideración a los deportistas y al público.


 


    k) Velar porque en los deportes de alto rendimiento y competición, los clubes o las agrupaciones deportivas incluyan, obligatoriamente, dentro de sus planes y programas de corto, mediano y largo plazo, la promoción de ligas menores, prospectos o pioneras.


 


    l) Fomentar la salud integral promoviendo la actividad física, la recreación y el deporte.


 


    m) Promover y velar porque las empresas y centros de trabajo reconozcan el valor de la práctica del deporte y las actividades recreativas en la calidad de vida de los trabajadores.


 


    n) Fiscalizar el uso de los fondos públicos que se inviertan en el deporte y la recreación y tomar las acciones pertinentes que garanticen una puntual y eficaz rendición de cuentas de esos fondos.


 


    o) Ejecutar un plan nacional de formación, capacitación y especialización e intercambio de experiencias para entrenadores, árbitros, periodistas deportivos, médicos del deporte, dirigentes y administradores del deporte en el exterior o en Costa Rica. Especialmente se utilizarán los recursos de la cooperación internacional, tanto de organismos gubernamentales como no gubernamentales, nacionales o internacionales en los campos del deporte y la recreación.


 


    Para el cumplimiento de sus fines, el Instituto podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas, nacionales como internacionales, públicas y privadas."


 


    "ARTÍCULO 11.- Son funciones del Consejo Nacional las siguientes:


 


    a) Ejecutar las políticas, los planes y programas necesarios para cumplir los fines del Instituto, dentro de las atribuciones que le competen.


 


    b) Coordinar la ejecución del Plan nacional que regirá el deporte y la recreación.


 


    c) Fiscalizar que las asociaciones deportivas, recreativas y sociedades anónimas deportivas se adecuen a lo prescrito en esta ley y según los lineamientos de la Contraloría General de la República en lo relativo a la utilización de fondos públicos.


 


    d) Aprobar cuando el Instituto sea parte, los actos, contratos y convenios conducentes a obtener financiamiento; y, en particular, aprobar los términos de las negociaciones financieras y autorizar las garantías y compromisos que deban adquirirse para concretarlas.


 


    e) Nombrar a los representantes del Instituto en los comités cantonales de deporte y recreación y tener por acreditados a los demás.


 


    f) Nombrar al Director Nacional del Instituto y fijar su remuneración de conformidad con el presupuesto aprobado por el Comité financiero y administrativo.


 


    g) Otorgar la representación nacional de un deporte a las federaciones deportivas que cumplan con las condiciones señaladas en la presente ley.


 


    h) Dar asistencia técnica, administrativa y financiera a las federaciones deportivas y recreativas y al Comité Olímpico de Costa Rica, según lo determina el Plan.


 


    i) Planificar las necesidades en las instalaciones deportivas y recreativas suficientes y racionalmente distribuidas, y promover la utilización óptima de las instalaciones y el material destinados al deporte, la actividad física y la recreación.


 


    j) Autorizar al Director Nacional para otorgar poderes y presentar las denuncias ante los tribunales competentes, de comprobarse anomalías en el empleo de los recursos que, con motivo de la presente ley, se asignen a asociaciones, federaciones y cualquier otra entidad deportiva o recreativa.


 


    k) Promover e impulsar medidas de prevención, control y represión contra el dopaje en el deporte; para ello, escucharán el criterio técnico de las instituciones especializadas en esta materia.


 


    l) Oficializar y patrocinar en el territorio costarricense competencias deportivas de carácter internacional.


 


    m) Fijar condiciones para el desarrollo de las ciencias aplicadas al deporte; además, promover y auspiciar la investigación científica en la materia con el apoyo de las unidades del Ministerio de Ciencia y Tecnología, el Ministerio de Salud, la Caja Costarricense de Seguro Social y cualquier otro organismo o entidad, nacional o extranjero.


 


    n) Promover la organización de competencias deportivas y actividades recreativas en todos los niveles en el ámbito nacional, con la periodicidad que defina el Plan.


 


    o) Velar porque no exista violencia en espectáculos deportivos y adoptar las medidas necesarias para prevenirla y combatirla. Para tal efecto, el Instituto contará con el apoyo de los organismos, las entidades y ministerios de la administración central, descentralizada y municipal. En particular, dispondrá del auxilio de la Fuerza Pública para el cumplimiento de esta función.


 


    p) Adoptar las acciones preventivas y combativas requeridas para garantizar la salud y seguridad de los deportistas y aficionados en las instalaciones deportivas y sus inmediaciones. Para tal efecto, podrá solicitar a los ministerios, los organismos y las entidades públicas, tanto de la administración central, descentralizada como municipal, el apoyo necesario. En casos extremos y debidamente razonados, el Consejo Nacional podrá ordenar, con el auxilio de los organismos o las entidades competentes, la modificación, reconstrucción o adecuación necesarias de las instalaciones deportivas o, incluso, el cierre para la práctica del deporte o la recreación, mientras subsistan las condiciones que le originaron.


 


    q) Aprobar los convenios con entidades nacionales o internacionales, relacionadas con sus objetivos.


 


    r) Emitir criterio respecto a la inversión pública que se requiere en materia de infraestructura deportiva y recreativa. Para tales efectos, los proyectos que se financien con los recursos públicos incluidos en los presupuestos públicos, tanto del Gobierno central como de las entidades descentralizadas y empresas públicas, para financiar la construcción, el mejoramiento o mantenimiento de dicha infraestructura, podrán consultarse previamente al Instituto, todo de conformidad con las normas correspondientes del Código Municipal.


 


    s) Dar por agotada la vía administrativa.


 


    t) Las demás funciones que le otorguen la ley y los reglamentos."


 


 


    "ARTÍCULO 72.- Competerá al Estado la responsabilidad por la salud y la seguridad de los deportistas y demás agentes que participen en los eventos deportivos y recreativos, así como la del público que asiste a las actividades deportivas. Para dichos efectos, el Instituto deberá coordinar con la entidad o el órgano estatal correspondiente."


 


 


    "ARTÍCULO 78.- Las entidades deportivas y quienes tengan en administración instalaciones deportivas, deberán cumplir con las disposiciones emanadas de las entidades públicas correspondientes en lo referente al cumplimiento de seguridad y salud."


 


    Si bien los incisos o) y p) del artículo 11 recién transcrito otorgan competencia al ICODER para el diseño y aplicación de medidas tendentes a velar por la seguridad de los deportistas y los aficionados, también lo es que esos mismos incisos, y en especial el artículo 72, son claros en establecer la necesaria coordinación y respeto a las competencias de otros repartos estatales, atendiendo a las específicas competencias que les son encomendadas. Ello es consecuente con los principios que son de aplicación y observancia necesaria en cuanto a las competencias públicas, tales como el de legalidad (artículo 11), necesidad de ley formal cuando se regulen potestades de imperio (artículo 59) y distribución de aquellas en virtud de criterios tales como el territorio, el tiempo, la materia y el grado (artículo 60) –todos los numerales de la Ley General de la Administración Pública-. La pregunta que cabe hacerse en este momento es si la regulación de la venta y consumo de licores queda subsumida dentro de las competencias tendentes a resguardar la seguridad de los deportistas y aficionados, o si, por el contrario, se preservan en los actuales órganos que las desarrollan.


 


    A efectos de evacuar la interrogante contenida en el párrafo precedente in fine, es necesario recordar que la Ley sobre la Venta de Licores (Ley 10 del 7 de octubre de 1936 y sus reformas) y su Reglamento (Decreto Ejecutivo 17757-G de 28 de setiembre de 1987 y sus reformas) devienen en los cuerpos normativos, de carácter especial, que regulan lo atinente a este tipo de actividad comercial. Así lo ha entendido la Sala Constitucional al establecer:


 


    "En resumen, el texto actual de la Ley sobre la Venta de Licores, como régimen especial que regula la actividad lucrativa del expendio de bebidas alcohólicas al menudeo (art. 102 del Código Municipal), está inmersa dentro del contenido constitucional de lo local y consecuentemente, corresponde a los gobiernos locales administrar ese sistema, de manera que una Ley que regule esa materia solo será compatible con el Derecho de la Constitución, si se entiende que la única autoridad encargada de administrar, controlar, fiscalizar y sancionar las infracciones de la actividad que tiene que ver con la concesión de licencias para el funcionamiento, es el gobierno de cada cantón de la República, con las excepciones de los permisos sanitarios cuando procedan y sin perjuicio de lo que en esta sentencia se expresa, sobre el control a posteriori del funcionamiento de los negocios comerciales. Razones esenciales de la hermenéutica jurídica, determinan que la Sala entienda que habiéndose estructurado en el proceso constituyente el régimen municipal, con prescindencia absoluta de cualquier injerencia del Poder Ejecutivo, ya no podrán los gobernadores y jefes políticos actuar en el campo exclusivo de las Municipalidades (entrada en vigencia del Código Municipal, día uno de enero de mil novecientos setenta y uno) para suplantar su autoridad, y es así, por consiguiente, que en todo el texto de la Ley sobre la Venta de Licores, cuando se habla de la autoridad superior de policía, de gobernadores y de jefes políticos, se está refiriendo a la Municipalidad de la jurisdicción y entendida la Ley así, ésta no resulta inconstitucional."


    (…)


 


    "XIII.- Sistema jurídico actual de la Ley sobre la Venta de Licores.- A manera de una síntesis sobre las acciones de inconstitucionalidad que ahora se resuelve, resulta imprescindible indicar en qué forma queda configurado el sistema jurídico que regula las actividades lucrativas de venta de licores al menudeo, luego de la declaratoria de inconstitucionalidad que se hace. Recapitulando lo expresado en esta sentencia, todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva "patente" y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes. Le está vedado expresamente por Constitución Política a los gobernadores -articulación de los numerales 169 y 170- intervenir en los procesos de otorgamiento de las licencias o de los llamados permisos de funcionamiento, lo que no es posible sin lesionar la autonomía municipal. No es inconstitucional que en la apertura de negocios de ese tipo, se deba exigir permisos sanitarios del Ministerio de Salud, puesto que en el funcionamiento de los locales comerciales, está involucrada, desde luego, la salud pública. Desde esta perspectiva, corresponde a los gobiernos locales velar por la correcta aplicación de la normativa que tiene que ver con el funcionamiento de establecimientos mercantiles que expenden licores y la responsabilidad por el uso indebido de las "patentes", por las infracciones al régimen jurídico y en general, por los excesos que se cometan, recae sobre el gobierno municipal -regidores y Ejecutivo Municipal- en primer orden y sobre los funcionarios municipales dependientes de la jerarquía según el caso. Por estar involucrado el interés público comunal, existe, desde luego, acción popular para denunciar los excesos. Esta síntesis no implica, bajo ningún concepto, que el Poder Ejecutivo haya perdido toda su participación en el tema del control del funcionamiento de los establecimientos que venden licores, sea que lo haga directamente, o por medio de la fuerza pública o de los funcionarios que designe, incluyendo a los gobernadores de provincia." (Voto 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete)


 


    Visto lo anterior, es consecuente entender que las restricciones para la venta de licores y su consumo pasan necesariamente por la actual regulación, contenida tanto la Ley sobre la Venta de Licores como su Reglamento.


En el tema que es objeto de la presente consulta, es importante hacer dos observaciones. La primera de ellas tiene que ver con la específica consideración que hace la Ley sobre la Venta de Licores en cuanto al expendio de bebidas etílicas en lugares donde se practican deportes, al establecer el artículo 46 lo siguiente:


 


"Prohíbese la venta de todo tipo de licores, aguardiente y cerveza en los estadios y gimnasios." (1)


 


    Norma que se desarrolla en el artículo 18 del Reglamento de la siguiente manera:


 


"ARTICULO 18.- Se prohibe la venta de todo tipo de licores, aguardientes y cerveza en los estadios y gimnasios de todo el país, ya sean públicos o privados. Los administradores y propietarios de tales establecimientos no permitirán bajo ninguna circunstancia la venta de tales productos. Asimismo deberán permitir el libre y gratuito acceso de las autoridades policiales administrativas, que en el ejercicio de sus funciones, necesitaren ingresar a esos establecimientos para garantizar el fiel cumplimiento de esta disposición."


 


    En segundo lugar, conviene recordar que la misma Ley sobre la Venta de Licores delega en el Poder Ejecutivo la emisión de las disposiciones reglamentarias que resguarden el orden público, al establecer en el artículo 42:


 


    "Para la ejecución de la presente ley el Poder Ejecutivo dictará el reglamento de la misma, en el que especialmente tomará en cuenta las disposiciones de ella que se refieren a la salvaguardia de la moralidad y de las buenas costumbres. Con este fin las autoridades de policía quedan facultadas para suspender la venta de licores, por el tiempo que lo estimen prudente, cuando en cualquier establecimiento dedicado a ese negocio se produzca escándalo o alteración del orden y tranquilidad públicos."


 


    Derivado de este artículo se emite el Decreto Ejecutivo 17757-G, que en su artículo 9 ha definido las distancias mínimas que han de observar los establecimientos dedicados a la venta al menudeo de licores con respecto a ciertos establecimientos, con el fin precisamente de guardar la seguridad de las personas y preservar la moral y el orden público:


 


    ARTICULO 9º.- No se permitirá la explotación de ninguna patente de licores en ninguna de sus modalidades (taberna, bar, cantina, licorería, discotecas; salones de baile, marisquerías, venta de pollo, etc.) en los siguientes casos:


 


    a) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente no estuviere ubicado a más de cuatrocientos metros de iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos. La medida se establecerá desde el punto más cercano entre el terreno total que ocuparía el negocio y el sitio que interese para los efectos de este inciso, aunque dichos puntos no estuvieren ocupados por construcciones. En igual sentido se entenderá que existen los establecimientos a que se refiere este inciso, aun en el caso de que estuvieren en proyecto formal de construcción.


 


    ( Derogado el antiguo párrafo final por el artículo 1º del Decreto Ejecutivo No. 24719 de 30 de noviembre de 1995)


 


    b) ( ANULADO por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4905-95 de las 15:21 horas del 5 de setiembre de 1995)


 


    c) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente estuviere ubicado en zonas exclusivamente residenciales y dedicadas por consiguiente a la habitación familiar. En estas zonas solo se podrá permitir la explotación de una patente de licores en restaurantes en que el expendio de licores es actividad secundaria y no principal. Si la venta de licores se convirtiere en la actividad principal del establecimiento, el Ministerio de Gobernación y Policía estará facultado para suspender la venta de licores en ese lugar.


 


    d) Podrá la Gobernación Provincial valorando la oportunidad y conveniencia, no aplicar las distancias establecidas en el inciso a), cuando se trate de Restaurantes declarados de interés turístico por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo. Sin embargo, si la venta de licores llegare en algún momento a ser actividad principal y no secundaria, burlándose así la voluntad de la Administración, el Gobernador de Provincia quedará facultado para suspender la venta de licores en aquel lugar.


 


    e) No se aplicarán las restricciones sobre distancias contenidas en el inciso a) de este artículo a aquellos actos públicos como fiestas cívicas, patronales, culturales, ferias y similares que cuenten con el permiso respectivo del Gobernador de la Provincia, quien lo podrá otorgar previa verificación de la existencia del acuerdo municipal que corresponda."


 


    Además, la Sala Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que el establecimiento de las distancias a que alude el inciso a) recién transcrito son conformes a la Constitución Política, en tanto son el ejercicio razonable y proporcionado de una competencia derivada de la función de control del orden público. Así se estableció en Voto 6579-94 de las quince horas doce minutos del 8 de noviembre de 1994 (y luego reiterado en Voto 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del 8 de octubre de 1997) en los siguientes términos:


 


 


    "I.- Se pide la inconstitucionalidad de los incisos a) y b) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo No. 17757-G del 28 de setiembre de 1987 y se acusan como violados los derechos constitucionales contenidos en los artículos 9, 33, 44, 45 y 46 de la Constitución Política, en razón de que los incisos impugnados, al restringir a una distancia la posibilidad de apertura de ventas al público de licores, crean desigualdad y limitaciones inaceptables, según se expresa en las acciones.


 


    II.- La Ley de Licores, No. 10 de 7 de octubre de 1936 y sus reformas, dispone en el artículo 42 en lo que interesa:


 


    "Para la ejecución de la presente ley el Poder Ejecutivo dictará el reglamento de la misma, en el que especialmente tomará en cuenta las disposiciones de ella que se refieren a la salvaguardia de la moralidad y de las buenas costumbres..."


 


    En la Sentencia 1441-92 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dos de junio de mil novecientos noventa y dos, la Sala dijo lo siguiente:


 


    "I.- El artículo 129 de la Constitución Política dispone, entre otras cosas, que "no tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de interés público", de tal suerte que "los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa". El concepto incluido por el constituyente de 1949 "leyes de interés público", corresponde a lo que en doctrina se conoce como de "orden público", es decir, aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica. En nuestra Constitución son varias las referencias a ese tópico, como por ejemplo, las reglas sobre la materia electoral, la organización de los poderes públicos y sus relaciones recíprocas, la protección de la familia y los desamparados; y en lo que atañe a la producción especial de los sectores económicamente débiles, las relaciones obrero patronales, la preocupación de la vivienda popular, la educación pública; y también la legislación derivada, en lo que se refiere a la materia inquilinaria, el control de precios en los artículos de consumo básico y la producción y comercialización de ciertos cultivos, básicos para la economía del país, como el café, la caña de azúcar, a manera de ejemplo. El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza", lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado social de Derecho.-


 


    II ) La Sala estima que las regulaciones del Decreto N 19042-MEIC de 7 de junio de 1989, responde en su contenido, a esos principios de orden público social, y que se justifican por el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. En efecto, es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal y su participación en este proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello su relación, en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos que de previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por lo expresado, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor conocimiento posible del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia".-


 


    III.- De lo transcrito se deduce que las medidas que el Estado adopta para proteger en la sociedad su organización moral, política, social y económica, son de interés público social, y se manifiesta por medio del llamado "Poder de Policía", entendido como la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales; o mejor aún, como "el derecho incontrovertible de toda sociedad jurídicamente organizada, esencial a su propia conservación y defensa, y pertenece a todo gobierno constituido para asegurar el logro de los fines sociales mediante el uso de los medios que a ese efecto sean adecuados", como lo define la doctrina del Derecho Administrativo. En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendientes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad públicas, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una potestad atribuida al poder legislativo y por ello es indelegable. Sin embargo, sí se puede crear en la ley ordinaria, una imputación de funciones, asignándole al poder ejecutivo, por ejemplo, la atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de ciertos límites preestablecidos en la ley. Tal es lo que ocurre en el presente caso, en virtud de lo expresado en el artículo 42 de la Ley de Licores antes citado.


 


    IV.- Sobre el poder de policía ha dicho la Sala :


    "...pero si bien es cierto que se trata de un derecho fundamental de los ciudadanos, esa libertad no puede ser irrestricta, sino que está sometida al interés general, a la paz, tranquilidad y orden público y sobre todo, a los derechos de quienes no forman parte de ese grupo interesado. Como en último instancia se trata de una actividad religiosa desplegada dentro del ámbito de una zona residencial, es importante resaltar que esa práctica queda regulada por el llamado poder de policía, en el sentido que se trata de un mero control que tiene como objeto impedir actitudes contrarias al interés general y mejor aún, la defensa del interés público vinculado con esa actividad, compatibilizando el ejercicio de la actividad religiosa, a los fines esenciales del derecho urbanístico". (Sentencia No. 401-91 de las 14:00 horas del 20 de febrero de 1991, considerando II y en el mismo sentido, véase Sentencia No. 619-91 de las 14:45 horas del 22 de marzo de 1991).


 


    De lo expresado se concluye que en la medida que exista en la ley ordinaria, una imputación de funciones, como ocurre en el caso de comentario, entonces, en ejercicio del poder de policía, puede reglamentarse una actividad determinada, con el fin de proteger la moral y el orden públicos, como lo expresa el artículo 28, párrafo segundo de la Constitución Política.


 


    V.- En la acción se alega que las normas impugnadas viola el artículo 45 constitucional y que solo mediante una ley formal se pueden establecer limitaciones a la propiedad privada. La Sala estima que la infracción alegada no se da, puesto que no se restringe ninguno de los atributos del dominio. Como lo afirma la Procuraduría General de la República, lo que se regula es el ejercicio de una actividad comercial y sobre este aspecto, ha dicho la Sala lo siguiente :


 


    "...sin que las actuaciones de la Administración tendientes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana,...".


 


    En consecuencia, procede desestimar la acción en lo que se refiere a la violación del derecho de propiedad.


 


V     I.- En lo que atañe a la limitación de la libertad de comercio, en razón de la imputación de funciones que hace el artículo 42 de la Ley de Licores, para la protección de los valores superiores de la nacionalidad (moral, buenas costumbres, protección de la niñez, sentimientos religiosos), la Sala no encuentra que la restricción definida por una distancia de iglesias, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición y de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos, resulte desproporcionada o irrazonable. Es tan evidente que lo que se quiere es evitar el contacto de los usuarios de las actividades señaladas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el consumo de licor, que los alcances de la regulación se explican por sí solos. Es decir, se está frente a un caso típico de regulación de una actividad para proteger, sobre todo, el orden público representado, básicamente, por los niños y estudiantes del país. La Sala no tiene por acreditada la violación alegada contra la libertad de comercio y consecuentemente, tampoco la del artículo 9 constitucional y la acción, con fundamento en lo que dispone el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales citados, se rechaza por el fondo, prescindiendo de la audiencia oral."


 


    Llegados a este punto, es procedente formular algunas conclusiones de lo hasta aquí expuesto. En primer lugar, se aprecia que existe una clara distribución de competencias en lo que atañe al desarrollo, regulación y fortalecimiento del deporte y la recreación de los costarricenses a cargo del ICODER. Asimismo, existe una atribución legal claramente delimitada a favor de las municipalidades del país para la aplicación de la normativa atinente a la venta de licores, con una atribución específica al Poder Ejecutivo en lo que atañe a regulaciones particulares para establecer limitaciones al ejercicio de esa actividad comercial. Estas limitaciones tienden a preservar la moral y el orden público, siendo estos últimos valores jurídicos propios del sistema constitucional que ha escogido nuestro país como derrotero.


 


    Derivado de lo anterior, es criterio de esta Procuraduría General que las atribuciones conferidas al ICODER no son comprensivas de la posibilidad de restringir la venta de licores en los alrededores de los centros deportivos o lugares donde se practique una determinada especialidad de esta naturaleza, pues la regulación del artículo 9° del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores precisamente atiende a esta circunstancias, de donde, por un criterio de especialidad, debe concluirse en la colaboración entre el Instituto y las autoridades públicas y municipales para el resguardo de la seguridad de los deportistas y los ciudadanos –artículos 72 y 78 de la Ley de creación del ICODER-. Ello, además, tomando en consideración que la restricción de los derechos fundamentales (en este caso, la libertad de comercio) tiene sustento en la normativa que ha destacado la Sala Constitucional, pero que no encuentra similares contenidos en la Ley de Creación del ICODER.


 


    En segundo lugar, se estima que igualmente resultaría contrario a la regulación especial que tiene el consumo de licores el que el ICODER, a través de un acto administrativo de alcance general, pretenda limitar la posibilidad de que, en todos los centros privados donde se practique uno o varios deportes, se prohiba el consumo de bebidas alcohólicas. Nótese, en todo caso, que la restricción para la venta ya está contenida en el artículo 18 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, si bien limitada a "estadios" y "gimnasios". Atendiendo nuevamente a la especialidad de la materia, como lo es la venta de licores, las restricciones y su razonabilidad para el consumo, introducción, almacenamiento o distribución de licores en centros o instalaciones privadas en donde se practiquen deportes, deviene en competencia exclusiva del Poder Ejecutivo. A mayor abundamiento, el artículo 78 reitera que los particulares a cargo de la administración de instalaciones deportivas deberán sujetarse a las disposiciones emanadas de los órganos y entes pertinentes en lo que atañe a seguridad y salubridad. No se faculta, como bien lo pudo hacer la norma, a que también se sujetaran a las disposiciones que emanaran del ICODER en aspectos no deportivos, tal el caso del consumo, introducción, almacenamiento o distribución de bebidas alcohólicas. Por ende, ante la omisión del legislador, y atendiendo a la normativa especial tantas veces citada de la Ley de Licores y su Reglamento, se considera que tampoco en estos casos podría el Instituto emitir un acto administrativo que limitara las acciones indicadas.


 


    En lo que se refiere a centros o instalaciones públicas en donde se practiquen deportes, se pueden hacer algunas precisiones.


 


    La primera tiene relación con el supuesto que contempla el artículo 80 de la Ley N° 7800, en cuanto dispone: "Es potestad del Instituto adquirir, tomar en arriendo o construir instalaciones deportivas o recreativas que se consideren necesarias para lograr los fines de esta ley; todo conforme a la viabilidad financiera y presupuestaria del proyecto.". En este caso, es procedente afirmar que en su carácter de administrador, el ICODER tiene potestad para limitar las acciones de consumo, introducción, almacenamiento o distribución de bebidas alcohólicas dentro de las áreas que comprendan esas instalaciones deportivas. Igual razonamiento cabría hacer en el caso de que el ICODER asuma la administración de una instalación deportiva que anteriormente estuviera a cargo de la Dirección General de Educación Física y Deportes, tal y como lo faculta el artículo 83 de la Ley N° 7800.


 


    Un segundo supuesto que merece comentario lo es el que regulan los artículos 85 y 86 del cuerpo legal que se viene citando, en tanto confiere la administración de instalaciones deportivas construidas con fondos públicos, o que se ubiquen en instituciones de educación pública, a juntas o comités administradores, en los siguientes términos:


 


    "ARTÍCULO 85.- Todas las instalaciones deportivas y recreativas públicas construidas con el financiamiento estatal, contarán con una junta administrativa, integrada por dos miembros de la municipalidad respectiva, un miembro nombrado por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y dos del comité cantonal de deportes y recreación. Los miembros de la Junta permanecerán en sus cargos durante el período gubernamental de cuatro años, y podrán ser removidos por el Consejo, por justa causa, según el reglamento de la presente ley."


 


 


    "ARTÍCULO 86.- La administración de las instalaciones deportivas y recreativas ubicadas en las instituciones educativas, oficiales o particulares, subvencionadas por el Estado, en horas no lectivas y durante las vacaciones, pasarán a cargo de un comité administrador integrado por las siguientes personas:


 


    a) El director de la institución o su representante, preferiblemente miembro del Departamento de Educación Física.


 


    b) Un representante del Comité cantonal de deporte y recreación.


 


    c) Un representante de la municipalidad respectiva.


 


Todos deberán residir en el área geográfica cercana al lugar donde está ubicada la institución y ejercerán sus cargos durante cuatro años."


 


    En nuestro criterio, tanto las "juntas administrativas", como los "comités administradores" de las instalaciones deportivas que recién se indicaron podrían asumir, mediante acuerdo, la limitación para que en el área que comprenden esos inmuebles se consuman, introduzcan, almacenen, y/o distribuyan licores, atendiendo a una razón de brindar mayor seguridad y posibilidad de disfrute de los mismos. Ello podría ampararse a los parámetros de lógica y conveniencia que sirven de criterios de razonabilidad para el ejercicio de competencias por parte de la Administración, conforme al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.


 


 


  1. Conclusión.

    De conformidad con lo expuesto, concluye esta Procuraduría General de la República que no es viable, jurídicamente, que el ICODER emita un acto administrativo de carácter general mediante el cual limite el consumo, distribución, almacenaje e introducción de bebidas alcohólicas en los alrededores de instalaciones deportivas, sean estas públicas o privadas. Igualmente, en el supuesto de instalaciones deportivas privadas, sus administradores deberán sujetarse a las regulaciones que en materia de salud y seguridad emitan los respectivos órganos estatales con competencia sobre esa materia, no siendo posible aceptar que exista una atribución otorgada a favor del Instituto como para limitar las acciones referidas en cuanto a licores para esos establecimientos. Ello atendiendo a la especialidad de las competencias otorgadas en relación con el tema de los licores a otros repartos de la Administración Pública.


 


    En el supuesto de instalaciones deportivas públicas, sea por acuerdo de los órganos que los administran, o bien si están bajo la administración del ICODER, podrían adoptarse actos concretos que impidan el consumo, distribución, almacenaje e introducción de bebidas alcohólicas a dichos lugares.


 


    Sin otro particular, me suscribo,


 


 


 


Iván Vincenti Rojas


PROCURADOR ADJUNTO


 


IVR/mvc