Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° AG-035-2003 de 15 de enero último, por medio del cual consulta respecto de la vinculancia para el Ministerio de Hacienda de lo establecido en el artículo 27 de la Ley General de Control Interno, en cuanto al otorgamiento de una estructura programática independiente para las auditorías y la competencia del Ministerio de Hacienda para restringir esa disposición.

    La consulta se plantea porque la Auditoría estima que las directrices emitidas por el Ministerio de Hacienda desconocen lo dispuesto en el artículo 27 de mérito en orden a establecer la auditoría del MOPT como categoría programática, afectando la independencia operativa en el uso y la administración de los recursos presupuestarios y sometiendo a la auditoría a las políticas del coordinador del programa presupuestario de la Administración activa. Estima que la negativa del Ministerio incrementa el riesgo de injerencia administrativa en la disposición de los recursos, además de que se genera una diferencia entre las auditorías de los organismos cuyo presupuesto es aprobado por la Contraloría General de la República y las "instituciones bajo el control presupuestario del Ministerio de Hacienda".

    La Ley de Presupuesto tiene un contenido específico, definido en los artículos 176, primer párrafo y 180, primer párrafo de la Constitución Política. Ese contenido es propio y exclusivo de dicha Ley, lo que significa que la Ley de Presupuesto no puede contener materia distinta a la materia presupuestaria, por una parte, pero también que la "ley ordinaria" no puede regular materia presupuestaria. Lo anterior obliga a precisar el concepto de materia presupuestaria.

    Conforme con los preceptos constitucionales, el Presupuesto comprende la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos que determinan el límite de acción de los Poderes Públicos en materia financiera. Empero, no se trata de un simple acto contable, sino de un acto normativo que expresa el sometimiento de la actividad financiera del Estado a la ley. El presupuesto expresa un programa de acción: es el plan de acción del Estado expresado en términos financieros. El artículo 8 de la Ley de Administración Financiera dispone en orden a ese contenido:

    En el dictamen N° C- 184-89 de 26 de octubre de 1989 señalamos sobre ese contenido:

    De acuerdo con lo anterior, la definición de los objetivos que un determinado órgano público debe realizar y los medios financieros con que contará durante el año fiscal correspondiente son parte del contenido posible y permitido de la Ley de Presupuesto. Dichos objetivos se expresan en un programa. En términos de presupuesto y sobre todo si la formulación presupuestaria se ajusta a la técnica de presupuesto por programa, los créditos presupuestarios deben ser asignados a partir de la definición de objetivos y metas que se concretizan en programas. El concepto de programa designa:

    La decisión de cuáles programas se financian es una decisión de contenido presupuestario, que en primera instancia corresponde a la Dirección de Presupuesto en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 177 de la Constitución Política y luego a la Asamblea Legislativa, en ejercicio no de la potestad de aprobación de las leyes ordinarias, sino de la potestad de aprobación de la Ley de Presupuesto.

    En igual forma, cuál técnica se sigue para elaborar el presupuesto y la estructura que expresa su contenido es una decisión de carácter presupuestario, que es definida reglamentariamente. En orden a la técnica dispone la Ley de Administración Financiera:

    Como se ha indicado, determinar si debe existir un programa presupuestario con X contenido es una decisión de carácter presupuestario. Ese contenido tiene efectos en orden a la competencia consultiva de este Organo.

    En efecto, la Procuraduría General de la República es el órgano técnico superior de la Administración Pública. Empero, la función consultiva que le ha sido asignada por el ordenamiento no es ilimitada. Antes bien, de lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de su Ley Orgánica en relación con el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se deriva que este Organo ejerce función consultiva respecto de las materias de su competencia. Forma parte de dicha competencia lo relativo a la materia presupuestaria.

    El artículo 27 de la Ley de Control Interno establece una obligación para el Organo a quien constitucionalmente le corresponde elaborar el presupuesto, así como en la competencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre el gasto público. Lo cual plantea dudas en orden a su regularidad. De emitir la Procuraduría un pronunciamiento sobre su contenido y alcances, esa opinión carecería de efectos vinculantes, en razón de que –como se acaba de indicar- existe una competencia consultiva prevalente de la Contraloría General de la República en materia presupuestaria. Dispone al efecto el artículo 29 de cita:

    Ante esa disposición, lo procedente es que esa Auditoría dirija su consulta al Organo de Control, a efecto de que este se pronuncie.

    Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.- La definición de los programas que la Ley de Presupuesto debe contener y, por ende, financiar, es materia presupuestaria.

2.- De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con el 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, existe una competencia consultiva prevalente del Organo Contralor en materia presupuestaria.

3.- Por consiguiente, lo procedente es que la consulta sea formulada ante dicho Organo de Control, a efecto de que éste emita el dictamen vinculante correspondiente.

De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc