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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 013
 
  Dictamen : 013 del 23/01/2003   

C-013-2003


23 de enero del 2003


 


 


Señor


CPI. Ricardo Mora Obando


Presidente


Colegio de Contadores Privados de Costa Rica


 


 


Estimado señor:


 


    Con la autorización del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante oficio de su Despacho NºJD-747-2002, del 4 de diciembre del 2002, recibido en la Procuraduría General de la República el 5 del mismo mes y año.


 


 


  1. OBJETO DE LA SOLICITUD

 


    Según el oficio antes relacionado y el Acuerdo Nº2 que consta en el Artículo Tercero del acta de la sesión Nº2944-2002, celebrada por la Junta Directiva del Colegio de Contadores Privados el 3 de diciembre del año 2002, este órgano decidió:


    "...PARA QUE SE APRUEBE LA RESOLUCION DEL ORGANO DIRECTOR DEL DEBIDO PROCESO DONDE DECLARA CON LUGAR LA CANCELACION DE LA INCORPORACION EN EL COLEGIO DE CONTADORES PRIVADOS DE COSTA RICA DEL SEÑOR XXX, CEDULA NO. XXX, CARNÉ NO. XXX PREVIA AUTORIZACION DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, REMÍTASE EXPEDIENTE ORIGINAL DEL CASO A ESA ENTIDAD.


..."


 


    Presumimos, en consecuencia, que lo que se pide es el dictamen favorable, sobre existencia de la supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta (según el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública) del acto de incorporación del señor XXX, en el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica.


 


 


II. IMPROCEDENCIA DEL DICTAMEN FAVORABLE


 


    Costa Rica es una República. En un sistema político como el nuestro la Administración tiene la obligación de realizar su actividad bajo el ámbito de la Legalidad y la Justicia Administrativa.


 


    Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:


 


                         "...


 


    1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.


 


    Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.


 


    2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.


 


    3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.


 


    4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.


 


    5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.


 


    6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.


 


    7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.


 


8    .- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999) (TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención).


 


    ..."  (Texto y observaciones que constan en el Sistema Nacional de Legislación Vigente).


 


    De este artículo se desprende claramente, en forma específica para la hipótesis de la declaratoria de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, que la Administración se encuentra absolutamente sometida a la Legalidad, así como que la observancia del Debido Proceso es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los principios constitucionales, los cuales determinan, el carácter indudablemente excepcional del ejercicio de la potestad administrativa de revocar los propios actos.


 


 


  1. La falta de acreditación del acto cuya nulidad se pretende

 


    Se puede constatar que en el expediente remitido no se establece en forma alguna el acto administrativo concreto de la presunta incorporación del señor XXX


 


    Es obvia la ausencia de la manifestación concreta de la voluntad administrativa.


 


    En consecuencia, no podemos pronunciarnos respecto a la supuesta nulidad de un acto cuya acreditación no se ha hecho (en el mismo sentido, pueden consultarse los dictámenes de este órgano, números C-326-2001 Y C-332-2001).


 


    Esta omisión es fundamental. Ciertamente sería irracional y carente de todo fundamento legal emitir un pronunciamiento en relación con la validez jurídica de un acto cuya existencia no consta.


 


    Por otro lado, de existir tal acto de incorporación, habría que considerar la fecha en que el mismo se realizó y examinar lo concerniente al plazo de caducidad, ya que podría estarse ante la imposibilidad del examen por parte de este órgano (por esa razón), sin perjuicio de las acciones judiciales que procedieren según la naturaleza de los actos del señor XXX y sus circunstancias.


 


 


B. Vicios en el debido proceso substantivo


 


    Además de lo expuesto en el aparte anterior y, por economía procesal, es preciso observar que, el procedimiento administrativo substanciado en el expediente que fue remitido a este Despacho presenta vicios substanciales que, de todas maneras, impedirían también la emisión del pronunciamiento requerido.


 


    La jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico - consultivo, han establecido, en cumplimiento estricto de la Carta Política y la Ley, que no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.


 


 


1. Vicios en la citación


 


a. Ausencia de una correcta intimación por la falta de precisión y establecimiento del objeto concreto    


 


    Mediante la resolución dictada a las 19 horas del 4 de octubre del 2002, el Organo Director citó al señor Luis Mariano XXX en los siguientes términos:


 


    "...De conformidad con los artículos 309 inciso 1), 311 de la Ley General de la Administración Pública, se cita y emplaza al señor XXX a la Comparecencia Oral y Privada ante este Organo Director, a fin de que ofrezca la prueba y emita sus alegatos en relación con los hechos que se investigan por el supuesto incumplimiento de los requisitos para la incorporación del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, el día lunes veintiocho de octubre del dos mil dos, a las dieciocho horas con treinta minutos , a realizarse en la sede de este Colegio, sita en Calle Fallas de Desamparados. Se le indica al señor XXX que podrá fotocopiar el expediente respectivo en horas hábiles de oficina en la sede de este Organo, en la Fiscalía Administrativa del Colegio..." (folio 30. El énfasis es nuestro).


 


    Se puede observar claramente que no se intima en forma precisa. Simplemente se cita al señor XXX a una audiencia, sin identificar la materialidad del acto administrativo que presuntamente se reprocha y, como lo observaremos en las líneas siguientes, sin precisar los vicios que presuntamente se le atribuyen.


 


 


b. Ausencia de una correcta intimación por falta de claridad de los reproches de legalidad


 


    Con la resolución antes transcrita se citó al señor XXX. Sin embargo, se hizo una citación sin el cumplimiento de los requisitos previsto en el artículo 249 de La Ley General de la Administración Pública.


 


    Ciertamente, no hubo con esta resolución una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


 


c. Incumplimiento los apercibimientos previstos en el inciso f) en el artículo 249


 


 


    Al señor XXX tampoco se le hicieron los "apercibimientos" a que quedaba sujeta "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones..."


 


    Las omisiones señaladas, que no son las únicas, tienen carácter substancial, ya que no se puede afirmar que el señor XXX pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales. Pero, además, las omisiones en la citación se encuentran sancionadas con la nulidad (en forma expresa) mediante el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública. (Pueden consultarse, entre otras y además de la jurisprudencia ya citada en el dictamen C-332-2001, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998).


 


 


2. Violación del Derecho a la Defensa


 


    Los vicios antes referidos infringen el Debido Proceso, por inobservancia del mismo procedimiento legal pero, además, conducen directamente a la infracción del Derecho a la Defensa. No es posible ejercer una defensa adecuada de los derechos si no se es sujeto - objeto de una verdadera intimación.


 


 


3. Instrucción insuficiente


 


    Debemos hacer notar, además, que en este caso no hubo una verdadera instrucción. No se puede afirmar que se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final...".


 


    Es preciso reiterar que el cumplimiento del Debido Proceso es de interés público; que los imperativos constitucionales y legales no se pueden soslayar y que el Organo Director del Procedimiento puede satisfacer fácilmente esa exigencia, si ejerce las potestades y los deberes que el mismo Ordenamiento le asigna y si respeta las prohibiciones de las cuales es destinatario. La Administración está obligada a la Justicia Administrativa y el Organo Director está obligado a proceder de en forma congruente con ella.


 


    El Organo Director del Procedimiento es un órgano instructor, el cual, dados los principios constitucionales que nos rigen, es destinatario, al menos, de las siguientes potestades, deberes y prohibiciones:


 


    "...


 


    1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...


 


    2- ... debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).


 


    3- Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados (artículo 224).


 


    4- ...debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e injustificado.


 


    5- Debe adoptar las resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél (artículo 216).


 


    6- ...debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación.


 


    7- La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su naturaleza deba realizarse fuera.


 


    El servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por razones de urgente necesidad (artículo 268).


 


    8- ...deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).


 


    9- Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al expediente (Artículo 217).


 


    Las partes, sus representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir su certificación, (el costo de las copias y certificaciones a cargo del petente) con las salvedades que indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública (artículo 272).


 


    No se otorgará acceso al expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente (artículo 273).


 


    Fuera de los casos citados, la Ley establece en el artículo 259.4 que se reputa fuerza mayor y por ende pueden suspenderse los plazos si la Administración ha negado u obstaculizado el examen del expediente.


 


    10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo 270.6).


 


    11- Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo 258).


 


    12- El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.


 


    En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha podido realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los plazos señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los allí indicados.


 


    Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la Administración (artículo 263).


 


    13- No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3)


 


    14- ...debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos.


 


    15- ...debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las citaciones.


El órgano director debe velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el numeral 249. Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el asunto a que se refiere la citación, el órgano director debe limitarse a indicar los hechos absteniéndose de calificarlos (artículo 249).


 


    16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)


 


    17- Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).


 


    18- Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).


 


    19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2). Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo 304.4)


 


    20- Evacuar la prueba ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y 315.2).


 


    En el procedimiento sumario el órgano director ordenará y tramitará las pruebas en la forma que crea más oportuna, determinará el orden, términos y plazos de los actos a realizar, así como la naturaleza de éstos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala la Ley General de la Administración Pública (artículo 323).


 


    21- Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).


 


    22- Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).


 


    23- Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).


 


    24- Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo la hipótesis prevista en el numeral 352.1.


 


    25- Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el expediente sin admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de éste (artículo 349.2)..." (Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)


 


 


 


III.  CONCLUSION


 


    Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y de conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 39, y 41 de la Constitución Política y 6º, 7º, 11, 13, 128, 130, 131, 132, 133, 134, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente en relación con la supuesta nulidad absoluta evidente y manifiesta del presunto acto administrativo de incorporación del señor XXX en el Colegio de Contadores Privados.


 


    La imposibilidad del examen y del pronunciamiento favorable por parte de este órgano se afirma, sin perjuicio de las acciones judiciales que el Colegio Consultante estimare que procedieren, según la naturaleza de los actos del señor XXX y sus circunstancias.


 


    Devuelvo a su Despacho el expediente relacionado.


 


    Atentamente,


 


 


   Licda. María Gerarda Arias Méndez


   PROCURADORA DE HACIENDA


 


Mam/dahs