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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 038
 
  Dictamen : 038 del 14/02/2003   

C-038-2003
14 de febrero del 2003
 
 
 
Doctora
María del Rocío Sáenz Madrigal
Ministra de Salud
Su Despacho
 
 
 
Distinguida señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° DM-F-188-03 del 30 de enero del año en curso, recibido en mi despacho el 6 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la antinomia existente entre la Ley General de Salud y la Ley General de Atención Integral, que contemplan la potestad para otorgar la habilitación ( permiso de funcionamiento), acreditación, así como la aplicación de sanciones de los Centros de Atención Integral. ¿Cuál de las dos normas prevalece?


I.- ANTECEDENTES.


A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del órgano consultante.


    En el oficio n.° DAJ-F-251-02 del 29 de enero del 2003, suscrito por la Licda. Flora García García, abogada de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, se llega a la siguiente conclusión:


"No obstante, consideramos que mientras no se modifiquen o se deroguen disposiciones de la Ley General de Salud, el Ministerio de Salud debe ejercer sus competencias en resguardo de la salud de la población y si lo que existe es un aparente conflicto normativo, debería prevalecer lo dispuesto por la Ley General de Salud, dado que su artículo 7 señala que: ‘la presente y demás leyes, reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud son de orden público y en caso de conflictos prevalecen sobre cualesquiera otras disposiciones de igual validez formal, sin perjuicio de las atribuciones que la ley confiere a las instituciones autónomas del sector salud."


B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.


    El Órgano Asesor, en una abundante jurisprudencia administrativa, se ha referido al tema de los conflictos de normas en el tiempo y a las diversas técnicas que existen para su correcta solución. Por tal motivo, estaremos citando algunos de nuestros dictámenes para dar respuesta a su solicitud.


II.- SOBRE EL FONDO.


    A causa del punto consultado, debemos referirnos a temas de carácter general, entre ellos: a las técnicas para resolver los conflictos de normas en el tiempo, concretamente: a los principios de que la norma posterior deroga a la anterior, de que la norma especial prevalece sobre la general, y al tema de la derogatoria tácita.


    Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de normas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma correcta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas, están consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado para hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.


    La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.


    Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el articulo 6 de la Ley General de la Administración Pública.


    La segunda, la encontramos en el principio de que la norma posterior deroga a la anterior. Esta regla supone que estamos frente a normas de igual jerarquía, ya que de no ser así, la técnica que se debería aplicar sería la expresada en el párrafo anterior.


    En nuestro país este principio está recogido en el numeral 129 de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil. En el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, sobre este tema, expresamos lo siguiente:


"Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.


‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’.


‘Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.


La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’".


Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó:


"La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. .."


    La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general. Sobre el particular, en el dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:


"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad."


 


    Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo siguiente:


"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:


‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."


    Por último, está el principio del paralelismo de formas, comúnmente conocido bajo la expresión: "de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen", el que obliga al operador jurídico a seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación una determina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.


    En otro orden ideas, y para ir aproximándonos al "quid" de la cuestión, es importante transcribir las normas legales que aparentemente presentan el conflicto, descartando desde ya las normas de rango reglamentario, ya que es obvio que en el Estado social y democrático de Derecho estas últimas, de ninguna manera, pueden prevalecer sobre las legales en virtud del instituto jurídico de la autoridad, fuerza o eficacia de la ley, del cual se deriva, con claridad meridiana, el elemental principio de que una norma de rango inferior no puede modificar o derogar la ley (fuerza pasiva). La Ley General de Salud, Ley n.° 5395 de 30 de octubre de 1973, señala, en lo que interesa, lo siguiente:


"ARTICULO 322.- Los edificios o instalaciones, no destinados a la vivienda, pero que sean ocupados por personas en forma permanente, como en el caso de oficinas u otros similares o en forma transitoria, como en el caso de iglesias, lugares de recreación, esparcimiento o diversión y otros similares, deberán disponer de las condiciones sanitarias y de seguridad reglamentarias que garanticen la salud y bienestar de sus asistentes u ocupantes y del vecindario.


ARTICULO 323.- Toda empresa particular o pública o persona que desee iniciar una edificación de las aludidas en el artículo anterior o que desee destinar para los mismos fines una ya construida, deberá solicitar permiso previo al Ministerio.


Al terminar la obra y antes de ocuparla o de entrar en funciones, deberá acreditar ante la autoridad de salud que ésta dispone de todos los requisitos exigidos por las normas técnicas dictadas por el Ministerio


Las personas responsables deberán mantenerlas en buenas condiciones de seguridad y saneamiento mientras esté en funciones."


    Por otro lado, la Ley n.° 8017 de 29 de agosto del 2000, "Ley General de Centros de Atención Integral", en sus numerales 4, 6 y 7, en lo conducente el último, expresa lo siguiente:


 


"Artículo 4º—Ámbito de aplicación de la ley. Esta normativa se aplicará a todos los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, excepto a los que se encuentran bajo la tutela, el apoyo y la supervisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Educación Pública.


Artículo 6º—Creación. Créase el Consejo de Atención Integral, en adelante denominado Consejo, como un órgano adscrito al Ministerio de Salud. Se encargará de autorizar, supervisar, fiscalizar y coordinar el adecuado funcionamiento de las modalidades de atención integral de las personas menores hasta de doce años de edad.


Artículo 7º—Funciones. El Consejo tendrá las siguientes funciones:


(…)


d)    Otorgar a las instituciones interesadas el permiso de funcionamiento de los centros de atención integral, de acuerdo con los requisitos que para tal efecto se fijarán en el reglamento de esta ley.
e)    Revisar periódicamente el cumplimiento de los requisitos establecidos para el funcionamiento de las modalidades referidas en el artículo 4º de esta Ley."


    Adoptando como marco de referencia lo anterior, se puede afirmar que en lo tocante a los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, con las excepciones que indica el numeral 4 de la ley n.° 8017, los preceptos que se deben aplicar son los que se encuentran en esta última ley, y no los que están en la Ley General de Salud. Existen varias razones para sostener esta tesis. En primer lugar, la ley n.° 8017 es una ley especial, que regula una tipo de instalación muy particular: los centros de atención integral. En este caso, lo general serían todas las edificaciones e instalaciones; mientras que lo especial, aquellas destinadas a la atención integral de la niñez.


    En segundo término, tanto de la literalidad como de los antecedentes históricos y legislativos de los preceptos que están en la ley n.° 8017 se desprende, con claridad meridiana, que la intención del legislador (ratio legis) es que los permisos de funcionamiento de los centros de atención integral, así como otras funciones en relación a ellos, las cumpla el Consejo de Atención Integral, y no otro órgano del Ministerio. En otras palabras, la idea del legislador fue concentrar en este órgano esa competencia y otras referentes a los centros de atención integral. En efecto, en el proyecto de ley que presentó el diputado Sánchez Sibaja, Ley General para la Promoción y Regulación de los Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 13.282, antecedente de la Ley n.° 8017, el Consejo de Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela (CONACI) estaba adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (véase el numeral 10 de proyecto a La Gaceta n.° 207 de 26 de octubre de 1998). Esta situación provocó la oposición del Ministerio de Salud, y el Ministro de entonces, Dr. Rogelio Pardo Evans, envió a la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa el oficio DM-011-99 del 5 de enero de 1999, mediante el cual remitía las observaciones de la Dirección de Servicios de Salud y del Centro de Desarrollo Infantil de ese ministerio, las que se encontraban en el oficio DSS-856-98 del 17 de diciembre de 1998, suscrito por las licenciadas Sonia Camacho y María H. López. Al respecto, se indicaba que con el proyecto de ley se irrespetaban las atribuciones legales del Ministerio de Educación Pública y del Ministerio de Salud, al concederle al CONACI las potestades de otorgar los permisos de funcionamiento y la supervisión, coordinación, verificación y darle seguimiento al funcionamiento de los centros de atención infantil y de los hogares escuelas. Según estas funcionarias, estas funciones debían ser cumplidas por los cuadros técnicos, ubicados en todo el país, de esos ministerios; correspondiendo al Ministerio de Trabajo únicamente el hacer cumplir la ley existente de creación de guarderías y centros de atención infantil en los centros de trabajo públicos, privados, mixtos, etc. (Véanse los folios 38 y 46 del expediente legislativo n.° 13.282). Sobre el particular, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en ese entonces el licenciado Víctor Morales M, mediante el oficio n.° DMT-0677-99 de 26 de agosto de 1999, ante la consulta que le formuló la comisión legislativa sobre el proyecto de ley, expresó lo siguiente:


"Le manifiesto a la vez, que la asesoría y promoción de los centros infantiles en los diversos lugares de trabajo, sean públicos o privados, se enmarcan dentro de las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, razón por la cual es de mi interés continuar con esa labor."


    Ante esta disyuntiva en que se encontraba el Parlamento (de si adscribía el órgano que se iba a crear al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o al Ministerio de Salud), optó por que el nuevo órgano formara parte del Ministerio de Salud. Al respecto, lo que los señores Diputados de la Comisión Permanente Ordinaria Asuntos Sociales expresaron en el dictamen afirmativo de mayoría del 2 de noviembre de 1999, no admite la menor duda.


"Se llegó a la conclusión de la importancia de designar al Ministerio de Salud como la institución rectora de los programas que se desarrollan en atención a la población menor que cubre esta ley." (Véase el folio 246 del expediente legislativo n.° 13.282).


    Con base en los anteriores antecedentes, y atendiendo también a la literalidad de los preceptos que estamos glosando, no cabe la menor duda, de que las atribuciones de autorizar el funcionamiento de los centros de atención integral y otras funciones relacionadas con ellos, corresponde al Consejo de Atención Integral. Ergo, la ley que se debe aplicar, en este caso, es la n.° 8017, y no la n.° 5395.


    Por otra parte, la idea que tuvo en mente el legislador, al emitir la nueva ley, fue el crear un nuevo marco regulatorio en relación con el funcionamiento y la supervisión de este tipo de establecimiento. En efecto, en el citado dictamen afirmativo de mayoría señalaron los Diputados firmantes lo siguiente:


"Hemos pretendido eliminar el exceso de regulación que establecía la ley 7380, creando mecanismos expeditos de solicitud y acreditación para las diversas modalidades de atención contempladas en esta iniciativa." (Véase el folio n.° 246 del expediente legislativo n.° 13.282).


    Desde esta perspectiva, no resulta lógico ni acorde con la finalidad de la ley, el afirmar que las normas que deben prevalecer son las de la ley n.° 5395, por la sencilla razón de que con la promulgación de la ley n.° 8017, el legislador pretendió crear mecanismos expeditos para el buen funcionamiento de los centros de atención integral. Si la finalidad de él hubiera sido otra, así lo habría señalado haciendo la respectiva referencia a la Ley General de Salud.


    En cuarto lugar, el artículo 7 de la ley n.° 5395 no nos debe hacer caer en un error de interpretación jurídica. Este precepto, acorde con los principios y las reglas para resolver los conflictos de normas en el tiempo, las cuales muchos de ellas forman parte del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), tal y como se apuntó al inicio de este estudio, debe interpretarse conforme a este último. Así las cosas, cuando habla que de en caso de conflicto prevalece sobre cualesquiera otra disposición de igual validez formal, ha de entenderse en el sentido de que esa otra norma no sea posterior ni especial, ya que si posee alguno de esos atributos o ambos, lógicamente ha de prevalecer esta última, y no los preceptos de la ley n.° 5395. Apartarnos del argumento que estamos desarrollando significaría, ni más ni menos, desconocer el Derecho de la Constitución, lo cual no es posible en un Estado social y democrático de Derecho. En este supuesto, el operador jurídico tiene que hacer una exégesis correcta del ordenamiento jurídico.


    Por último, lo que ocurrido con los centros de atención integral, es que con la entrada en vigencia de la ley n.° 8017 se reformó, NO SE DEROGÓ, tácitamente la ley n.° 5395, ya que, a partir de ese momento, todo lo referente a ellos corresponde al Ministerio de Salud, a través del Consejo de Atención Integral. Cuando no estamos en presencia de edificaciones o instalaciones destinadas a un centro de atención integral, el Ministerio Salud, a través de los órganos correspondientes, y tal y como lo ha venido realizando a partir de la vigencia de la ley n.° 5395, deberá continuar ejerciendo las atribuciones que se derivan de los numerales 322 y 323 de ese cuerpo normativo.


III.- CONCLUSIÓN.


    En lo referente a los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, con las excepciones que indica el numeral 4 de la ley n.° 8017, los preceptos que se deben aplicar son los que se encuentran en esta última, y no los que están en la Ley General de Salud.


De usted, con toda consideración y estima,
 
Dr. Fernando Castillo Víquez
PROCURADOR CONSTITUCIONAL
 
FCV/Deifilia