OJ-032-2003

21 de febrero del 2003

Diputada

Carmen María Gamboa Herrera

Presidenta

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

S. D.

Estimada señora Diputada:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio del 27 de noviembre del año 2002, recibido vía fax el 17 de diciembre último, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con el proyecto de ley "Creación de la Corporación de Desarrollo Integral Sostenible de Guanacaste (CORDEIGUA)", Expediente Legislativo n.° 14.891, publicado en La Gaceta n.º 181, del 20 de setiembre del 2002.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

    Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública.

    Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica –que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, en la que señalaremos los aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio y, particularmente, los potenciales roces de constitucionalidad que pudiera presentar.

    Asimismo, nos permitimos aclarar que el plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (Artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (v.g. el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o las instituciones autónomas), no así a las consultas optativas o voluntarias --como la presente--, que no están reguladas por la normativa de cita. En todo caso, con gusto estamos atendiendo su estimable solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.

II.- OBJETO DEL PROYECTO

    Tal y como se desprende de la exposición de motivos y del articulado del proyecto de ley en estudio, su propósito es crear una entidad de derecho público, con autonomía administrativa y funcional, que promueva el desarrollo socioeconómico integral sostenible de la provincia de Guanacaste. Pata tal efecto, la citada entidad contará con personalidad jurídica y patrimonio propio.

    Se tratará de una entidad provincial, en la cual tendrán representación los sectores público y privado, así como la sociedad civil organizada, de manera tal que se coordinen esfuerzos y acciones en pro del desarrollo de la zona.

    La citada entidad será la responsable permanente de un proceso que identifique las causas y carencias productoras de los conocidos efectos de la pobreza y velará por el desarrollo y la creación de nuevas oportunidades de empleo para la población de la región guanacasteca.

    Tendrá como fines primordiales promover la actividad empresarial de servicio público; apoyar la investigación y experimentación de los recursos naturales y su explotación racional; impulsar la construcción, administración y conservación de infraestructura civil; incentivar el desarrollo comunal y asociativo; y coordinar esfuerzos con instituciones del sector público, empresa privada y la comunidad organizada, en función de planes, programas, proyectos y acciones de desarrollo integral sostenible.

III.- SOBRE EL FONDO

    Una vez estudiado el proyecto de ley en referencia, este Despacho considera que, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos, en este momento, problemas de constitucionalidad.

    No obstante, consideramos oportuno recordar a los señores Diputados que el promover el desarrollo socioeconómico del país o el de una determinada región constituye parte de las políticas públicas, cuyo principal obligado es el Estado. En efecto, el artículo 50 de la Constitución Política dispone que el Estado debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando el más adecuado reparto de la riqueza.

    Es claro, entonces, que el procurar el desarrollo socioeconómico constituye uno de los fines esenciales del Estado y, concretamente, del Poder Ejecutivo, en razón de su naturaleza ordenadora de todo lo social. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado que

"El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos. Es también función esencial del Poder Ejecutivo orientar, coordinar y supervisar el aparato de la Administración (artículo 140, inciso 8 de la Constitución Política) y dictar normas generales que no son solo simple ejecución de normas legales sino delimitantes (art. 140.2 , CP.)." (Sentencia n.º 3089-98 de las 15 horas del 12 de mayo de 1998).

 

    Ahora bien, para la consecución de tal objetivo, el Estado puede actuar directamente o a través de una determinada entidad existente o que disponga crear al efecto. En el caso que nos ocupa, según hemos visto, se pretende la creación de una nueva entidad, denominada Corporación de Desarrollo Integral Sostenible de Guanacaste (CORDEIGUA). Crear un nuevo ente no significa otra cosa que la constitución de una persona jurídica de derecho público –independiente del Estado--, la cual se constituirá en un centro de imputación de derechos y obligaciones.

    Un elemento esencial que distingue a los entes públicos, es la personalidad jurídica. Sobre el particular, la Procuraduría ha señalado que:

"Uno de los caracteres propios de los entes públicos es la personalidad jurídica. En efecto, una determinada organización no puede ser catalogada como ente si el ordenamiento no le ha atribuido personalidad jurídica. Una organización que carezca de personalidad es un órgano y como tal forma parte de otra organización mayor. Esa personalidad entraña, entonces, un régimen jurídico particular y es por ello que su otorgamiento debe ser dispuesto por ley. (…)

1-. La persona jurídica: un centro autónomo de derechos y obligaciones

La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado. En efecto, el otorgamiento de la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes. Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica. Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio. Queremos con ello indicar que la potestad de contratar es de principio y sólo será restringida en la medida en que la ley expresamente así lo establezca.

En el ámbito del Derecho Público la personalidad es un factor de la existencia del ente público. Factor que debe ser consecuencia de la Ley. En efecto, el 15 del Código Civil expresamente señala que "la existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley". De allí que al crear el legislador los "organismos de servicio nacional" (artículo 121, inciso 20 de la Carta Política) debería otorgar la personalidad jurídica, máxime cuando su finalidad es crear un ente descentralizado.

Puesto que no puede afirmarse que una organización constituya un ente cuando no le ha sido atribuida la personalidad, se sigue como lógica consecuencia que el término no puede ser empleado para referirse a la organización interna de los Poderes del Estado. Estos son órganos de órganos y como tales no pueden ser considerados entes. Es por ello que resulta impropio referirse al Ministerio de Obras Públicas y Transporte como "un ente de adscripción", puesto que el Ministerio no es sino un órgano más del Poder Ejecutivo.

De lo anterior se desprende que la personalidad jurídica no se confunde con la personería jurídica. La persona pública tiene personeros porque en tanto centro de imputación de derechos y obligaciones requiere representantes. Debe actuar jurídicamente a través de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde personalidad y personería y en otras, señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado un ente público descentralizado.

La descentralización administrativa implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, aunado al problema de asignar personerías a órganos, tenemos la creación de entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. (…)." (Dictamen C-072-2002, del 11 de marzo del 2002. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

    Como bien se indica en el dictamen transcrito, una determinada organización no puede ser catalogada como ente si el ordenamiento jurídico no le atribuye personalidad jurídica; lo cual, de otorgársele, la convierte en un centro autónomo de derechos y obligaciones.

    Volviendo al proyecto de ley sobre el cual se solicita nuestro criterio, cabe apuntar únicamente que nos genera ciertas dudas la integración de la Asamblea General de la entidad que se pretende crear (artículo 7), así como la integración de las Comisiones Cantonales y Zonales (artículo 28). A pesar de que se delega en el Poder Ejecutivo –a través del Reglamento que debe dictar al efecto-- determinar las formas o procedimientos para elegir los distintos representantes, considera la Procuraduría que los artículos del proyecto en referencia no son del todo claros respecto de quienes conformaran los citados órganos.

IV.- A MODO DE CONCLUSIÓN

    Tal y como indicamos en las consideraciones iniciales, es competencia exclusiva del legislador valorar la oportunidad y conveniencia de la innovación legislativa que se proyecta.

    El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos en este momento problemas de constitucionalidad.

    La Procuraduría estima loable todo esfuerzo tendiente a estimular y apoyar el progreso en la provincia de Guanacaste. Por consiguiente, en la medida en que el proyecto de ley en estudio tenga esa finalidad, no tenemos objeción alguna para su aprobación.

    Sin otro particular, de la señora Diputada, se suscribe, cordialmente,

MSc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

ORM/mvc