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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 054
 
  Dictamen : 054 del 25/02/2003   

C-054-2003
25 de febrero de 2003
 
 
 
Licenciado
Jorge Walter Bolaños Rojas
Ministro de Hacienda
S. D.
 
 
 
Estimado señor Ministro:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° DM-192-2003 de 4 de febrero, recibido el 18 de ese mismo mes, mediante el cual consulta si:


"Es conforme al ordenamiento jurídico que el Gobernador de Costa Rica en el Banco Centroamericano de Integración Económica emita su voto a favor de una reforma al Convenio Constitutivo de dicho Banco, que implica una reestructuración de su organización, siendo que la Asamblea Legislativa es el Poder de la República competente para otorgar la aprobación de los Convenios Internacionales".


    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, oficio N° DJH-178-2003 de 4 de febrero anterior, en el cual se señala que el Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica ha sido reformado mediante el Protocolo de Reformas al Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica. En orden a la organización, se indica que el BCIE está organizado por la Asamblea de Gobernadores, un Directorio, un Presidente Ejecutivo, un Vicepresidente Ejecutivo y los funcionarios que se considere necesario. Los directores trabajan en el Banco a tiempo completo. El Directorio es responsable de la conducción de las operaciones del Banco, ejerciendo las facultades que le delegue la Asamblea de Gobernadores. Por otra parte, el Convenio prevé que toda reforma al Convenio debe ser sometida a consideración de la Asamblea de Gobernadores. Una vez que la Asamblea ha aprobado una reforma, ésta debe ser sometida a los países miembros, para determinar si la aprueban o no conforme su legislación interna. Estima que la reducción de la jornada laboral de tiempo completo a medio tiempo constituye una reforma al Convenio, la que requiere que se cumpla con el procedimiento de su artículo 35. Agrega que la decisión de un gobernador respecto a su voto afirmativo debe ser producto de la reflexión de las implicaciones que conlleva. En ese sentido, se apunta que las funciones del Directorio son fundamentales para la dirección y operación del Banco. Funciones que no van a ser modificadas, por lo cual podría ocurrir que en el futuro los directores incumplan sus funciones o tengan un desempeño insatisfactorio. De allí que se estime que dicha reducción iría en detrimento de los intereses directos del Banco, en cuanto a eficiencia y cumplimiento de sus fines. Añade que el Gobernador está legalmente facultado para aprobar una reforma pero que ésta sólo será incorporada a nuestro ordenamiento si es aprobada por la Asamblea Legislativa.


    El punto debe ser analizado desde la perspectiva de la validez y eficacia de los Convenios Internacionales, por una parte, y el ejercicio del voto por parte del representante de Costa Rica, por otra parte. A partir de ese análisis nos referimos a los requisitos de la reforma que se propone.


 


A.- LA APROBACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CONVENIOS INTERNACIONALES


    Como bien señala la Dirección Jurídica del Ministerio, la validez y eficacia de una reforma a un convenio internacional depende de la sujeción a un procedimiento. Ese trámite es regulado tanto por la Constitución Política como por los convenios internacionales.


    En efecto, en orden a la conclusión de los convenios internacionales el procedimiento está dividido en varias fases. Entre ellas puede distinguirse la negociación, la firma, la aprobación legislativa y la ratificación.


    La negociación comprende diversas gestiones diplomáticas dirigidas a la formación del texto del convenio que se pretende suscribir. Dicha negociación está determinada por el carácter bilateral o multilateral del instrumento. Normalmente la negociación está a cargo del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140, inciso 10 de la Carta Política. No obstante, en tratándose de convenios en el seno de una organización internacional, el procedimiento de formación es normado por lo dispuesto en el convenio constitutivo o la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Las reformas a los tratados se someten al procedimiento establecido para la celebración de los tratados.


    En ese sentido, es importante lo dispuesto en el artículo 35, d) del Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica (en adelante, el BCIE):


"d) Toda propuesta de modificación de este Convenio, ya sea que emane de un socio o del Directorio, será comunicada al Presidente de la Asamblea de Gobernadores, quien la someterá a la consideración de dicha Asamblea. Cuando una modificación haya sido aprobada, el Banco lo hará constar en comunicación oficial dirigida a todos los socios. Las modificaciones entrarán en vigencia, para todos los socios, tres meses después de la fecha de la comunicación oficial, salvo que la Asamblea de Gobernadores hubiere fijado un plazo diferente".


    De dicho texto se deriva que la iniciativa de reforma corresponde a los socios o al Directorio. La propuesta debe ser negociada y discutida en la Asamblea de Gobernadores. Para ser aprobada, se requiere la reunión de los votos que el propio artículo 35 dispone:


Artículo 35.—


(...).


b) El presente Convenio sólo podrá ser modificado por acuerdo de la Asamblea de Gobernadores, por mayoría de tres cuartas partes de la totalidad de los votos de los socios, que incluya cuatro Gobernadores de los estados fundadores.


c) No obstante lo dispuesto en el literal b) anterior, se requerirá tres cuartas partes de votos de la totalidad de los socios, que incluya el voto favorable de los cinco países fundadores, para cualquier modificación que altere lo siguiente:


3. El capítulo IV, Organización y Administración;


d) Toda propuesta de modificación de este Convenio, ya sea que emane de un socio o del Directorio, será comunicada al Presidente de la Asamblea de Gobernadores, quien la someterá a la consideración de dicha Asamblea. Cuando una modificación haya sido aprobada, el Banco lo hará constar en comunicación oficial dirigida a todos los socios. Las modificaciones entrarán en vigencia, para todos los socios, tres meses después de la fecha de la comunicación oficial, salvo que la Asamblea de Gobernadores hubiere fijado un plazo diferente. (Así reformado por el inciso 1) del artículo primero de la Ley N° 8223 de 7 de marzo del 2002). La cursiva no es del original.


    Una vez aprobada con la mayoría que el Convenio requiere, la reforma debe ser sometida a los trámites constitucionalmente exigidos por cada Estado para su validez. Ello aún cuando el Convenio no lo disponga. En consecuencia, una vez aprobada la reforma en el seno del Banco, deberá ser sometida a aprobación por la Asamblea Legislativa, a tenor de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 4 de la Carta Política:


"Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:


(....)


4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos.


Los tratados públicos y convenios internacionales, que atribuyan o transfieran determinadas competencias a un ordenamiento jurídico comunitario, con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus miembros.


No requerirán aprobación legislativa los protocolos de menor rango, derivados de tratados públicos o convenios internacionales aprobados por la Asamblea, cuando estos instrumentos autoricen de modo expreso tal derivación. (Así reformado por ley No.4123 de 31 de mayo de 1968)".


    Dado que el Convenio Constitutivo no contiene norma alguna que permita la emisión de "protocolos de menor rango", las reformas aprobadas por los Gobernadores no pueden ser promulgadas por el Poder Ejecutivo aplicando lo dispuesto en el artículo 140, inciso 10. Lo cual implica que necesariamente para su validez, deben ser sometidas a aprobación legislativa. Obtenida la aprobación legislativa, la reforma al Convenio debe ser ratificada por el Poder Ejecutivo.


    De no darse esa aprobación, la reforma no surtirá efectos en Costa Rica y particularmente, el texto no tendrá valor superior a la ley conforme lo dispone el artículo 7 constitucional:


"ARTÍCULO 7º.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes".


    Procede recordar que la aprobación de un convenio es un acto de control político que ocurre una vez celebrado y firmado el tratado. Se trata de un requisito para la validez y eficacia interna del tratado.


    La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre estos puntos, en los siguientes términos:


"...La discusión entre si la ratificación sólo se refiere a un tratado previamente suscrito (entiéndase firmado) o si es posible incluso respecto de uno no firmado pero adoptado en el seno de una conferencia internacional, lo haya votado o no el Estado en cuestión, o si, por el contrario, en tales casos hay que acudir al mecanismo de la adhesión, se radica en el derecho internacional exclusivamente, pues en el orden interno el procedimiento y requisitos para la ratificación o adhesión son idénticos: aprobación legislativa, ratificación o adhesión por parte del Poder Ejecutivo y depósito del documento de ratificación o adhesión; y en todo caso, para la Asamblea Legislativa es aún menos cuestionable, ya que en ambos casos el acto legislativo solamente tiene por objeto "aprobar" el texto del tratado, levantando así un obstáculo para el acto del Poder Ejecutivo de ratificación o adhesión, que es el que pone en vigencia el tratado...", Sala Constitucional, resolución N. 3388-98 de 16:39 hrs. del 26 de mayo de 1998.


"...en efecto, dentro del esquema constitucional costarricense, los convenios celebrados por el Poder Ejecutivo solamente pueden surtir efectos internamente una vez aprobados por la Asamblea Legislativa, de manera que todo acuerdo en contrario debe ceder ante esa disposición. Así se desprende de lo que disponen paralelamente los artículos 121, inciso 4 y 140 inciso 10 de la Constitución Política. Si se aceptara que el Poder Ejecutivo puede poner en aplicación convenios y tratados en esa forma provisional de comentario (canje de notas) se haría nugatoria la previsión constitucional y podría llegar a sobrar en el futuro). Además, implicaría una violación a lo dispuesto por el artículo 9 de la Constitución Política. .." Sala Constitucional, resolución N: 8893-2000 de 15:02 hrs. del 11 de octubre de 2000.


B.- PODER DEL GOBERNADOR PARA VOTAR LA REFORMA PROPUESTA


    Se consulta si el Gobernador de Costa Rica en el Banco puede emitir su voto a favor de la reforma al Convenio, a pesar de que la aprobación de los Convenios corresponde a la Asamblea.


    Conforme lo dispuesto en el artículo 10 del Convenio Constitutivo, Costa Rica como país fundador del Banco tiene derecho a tener un Gobernador titular y un suplente, el cual puede ser el Ministro de Economía o el Presidente del Banco Central, una decisión que compete el país. La reunión de los Gobernadores forma la Asamblea de Gobernadores. Como "autoridad máxima del Banco" (artículo 10 de cita) corresponde a la Asamblea adoptar las decisiones más trascendentales para el devenir del Banco, entre ellas la admisión de otros miembros, el aumento del capital social (así dispuesto por el artículo 4, además dichas funciones son indelegables según el numeral 11 del Convenio) y lo que aquí nos interesa: la adopción de las reformas al Convenio Constitutivo. Lo anterior significa que, a propuesta de un socio o del Directorio, en la Asamblea de Gobernadores se puede aprobar una reforma al Convenio Constitutivo. Dicha reforma constituye también un convenio internacional. En la celebración de esa convención interviene el Gobernador, quien firma el convenio a que se llegue.


    En el ejercicio de sus funciones, el Gobernador representa al Estado y es en dicha calidad que puede votar y proceder a suscribir las reformas al Convenio. Cabe recordar, al respecto, que conforme el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Ley N° 7615 de 24 de julio de 1996:


ARTICULO 7.- Plenos poderes.


(....).


2.- En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado:


(...).


c) Los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano".


    El carácter de Gobernador por Costa Rica ha sido conferido por Ley al Banco Central de Costa Rica. En efecto, el artículo 2 de la Ley N. 3138 de 6 de agosto de 1963, ratificación de la adhesión de Costa Rica al Convenio Constitutivo del BCIE y Depósito, señala que la intervención de la República de Costa Rica respecto de cualquier asunto relacionado con el Convenio del BCIE "será ejercida por intermedio del Banco Central de Costa Rica".


    De allí que pueda plantearse si el Gobernador de Costa Rica puede expresar su propia posición, sin tomar en cuenta la posición de la República. Estima la Procuraduría que en el tanto la participación en la Asamblea de Gobernadores corresponde a la República de Costa Rica y que esta representación se ejerce a través del Banco Central, el Gobernador actúa en carácter de representante. Por lo que la participación como Gobernador y su voto en la Asamblea debe tomar en consideración la posición oficial del Gobierno de Costa Rica. Máxime en el tanto en que lo votado es susceptible de modificar no sólo el ordenamiento jurídico nacional, sino influir en la situación financiera y económica del país y de la Región.


    Empero, no escapa a la Procuraduría que el punto es susceptible de discusión. Ello en virtud de que no obstante de que es a la República de Costa Rica a quien le corresponde la participación en determinados organismos financieros internacionales, el artículo 26 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica dispone entre las funciones de la Junta Directiva de ese Ente:


"i) Fijar las posiciones del Banco como representante, agente o depositario del Estado, en sus relaciones con instituciones monetarias y bancarias de carácter internacional, de conformidad con los tratados suscritos y ratificados por la República y designar los funcionarios que deba nombrar el país en esas instituciones, siempre que esa designación le corresponda al Banco Central. En consecuencia, le corresponderá aprobar los términos y condiciones de los acuerdos por suscribir por el Banco, con esas instituciones".


    Una interpretación literal de dicho artículo, podría llevar a considerar que el Banco Central, aún cuando actúe como representante del Estado, puede fijar la posición de éste, haciendo abstracción de las autoridades del Poder Ejecutivo y por ende, imponiendo su criterio al Estado.


 


C.- LA REFORMA A LA ORGANIZACIÓN DEL BCIE


    En el presente caso, la reforma al Convenio busca modificar un aspecto de la estructura del Banco y en particular en orden a uno de los órganos fundamentales del mismo: el Directorio.


    El Directorio es quien dirige el Banco. Dirección que se muestra en la adopción de políticas y planes. Dispone el artículo 15 en orden a sus funciones:


" El Directorio es el órgano responsable de la dirección del Banco. Para ello ejercerá todas las facultades que le delegue la Asamblea de Gobernadores y las siguientes:


Definir las políticas operativas y administrativas del Banco;


aprobar el presupuesto, así como los planes de corto, mediano y largo plazo y las operaciones activas y pasivas. Además, el Directorio determinará la organización básica del Banco, inclusive el número y las responsabilidades generales de los cargos gerenciales y de rango equivalente; ejercerá el control de la gestión de la Administración; propondrá a la Asamblea de Gobernadores la constitución de reservas de capital y ejercerá las demás atribuciones establecidas en este Convenio o en los reglamentos aprobados por la Asamblea de Gobernadores. ( Así reformado por el artículo 1º de ley Nº 7258 de 9 de octubre de 1991).


    Costa Rica como Estado fundador tiene derecho a nombrar un Director, que no puede ser el Gobernador suplente ni el representante del Gobernador. Su nombramiento debe ser aprobado por los Gobernadores (artículo 16). Importa lo dispuesto en el artículo 18:


Artículo 18.- Los Directores trabajarán para el Banco a tiempo completo. El cargo de Director es incompatible con cualquier otro, excepto los docentes, siempre que éstos no interfieran con sus obligaciones como Director. ( Así reformado por el artículo 1º de ley Nº 7258 de 9 de octubre de 1991)".


    La consideración de las funciones del Director lleva a establecer la incompatibilidad del cargo con cualquier otro puesto, excepto el docente y la obligación de trabajar para el Banco a tiempo completo. No debe olvidarse, al efecto, que si bien el Directorio como órgano colegiado sesiona en las ocasiones que el Convenio y los reglamentos internos del Banco dispongan, los directores deben participar en comisiones internas, así como atender distintos asuntos del Banco y de sus órganos, pero también ocuparse de los intereses del país en dicha organización. El deber de laborar tiempo completo está en consonancia con el carácter del Directorio como órgano "permanente", artículo 19. Estos son los elementos que determinan la "razonabilidad" de las incompatibilidades que se establecen y, por ende, de la obligación de laborar tiempo completo.


    Es de advertir que la decisión de modificar el artículo 18 de mérito comprende elementos de conveniencia, cuya decisión compete exclusivamente a las autoridades del país. No obstante, ese poder de apreciación debe estar determinado por la razonabilidad de las disposiciones que se adopten.


 


CONCLUSIÓN:


    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:


1-. En tanto representante de Costa Rica ante el Banco Centroamericano de Integración Económica, el Gobernador ostenta los poderes suficientes para discutir y votar una propuesta de reforma al Convenio Constitutivo de ese Ente. Empero, es claro que su participación debe estar enmarcada por los criterios e intereses del Estado que se representa.


2-. Las reformas relativas a la organización del Banco (por ende, lo relativo al Directorio y sus miembros) requieren el voto de tres cuartas partes de la totalidad de los socios, pero esa mayoría debe incluir el voto favorable de los cinco países fundadores. Se sigue de ello que una reforma sobre la organización del Banco sólo puede ser adoptada si Costa Rica como país fundador (así como los otros países fundadores) vota a favor.


3-. Para que la reforma aprobada en la Asamblea de Gobernadores pueda ser ratificada por el Estado costarricense, se requiere que sea debidamente aprobada por la Asamblea Legislativa, a tenor de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 4 de la Carta Política. Como es sabido, dicha aprobación determina la integración del convenio al ordenamiento jurídico costarricense y el rango superior a la ley.


4-. En consecuencia, la aprobación de la Asamblea Legislativa al texto de reforma al Convenio Constitutivo debe ser otorgada sobre un texto debidamente aprobado en la Asamblea de Gobernadores. En tratándose de la organización, ello implica que el Gobernador de Costa Rica ha votado favorablemente la reforma en cuestión.


Del señor Ministro, muy atentamente,
 
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
 
MIRCH/mvc