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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 064
 
  Dictamen : 064 del 04/03/2003   

C-064-2003
04 de marzo de 2003
 
 
 
Licenciado
Rogelio Ramos Martínez
Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
Su Despacho.

 

Estimado señor Ministro:
 
   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta a su estimable oficio No. 084-2003 DM de fecha 15 de enero de este año, mediante el cual solicita el pronunciamiento de este Organo Superior Consultivo, sobre un tema relacionado con la autorización de los agentes que utilizan los servicios privados de seguridad que funcionan en el país. El asunto se plantea en los siguientes términos:
 
  1. EL PROBLEMA PLANTEADO.
     
    2.     El titular de la Cartera correspondiente formula a la Procuraduria General, la siguiente pregunta: "Resulta jurídicamente posible otorgar permisos especiales de portación de armas de fuego permitidas que prevé el numeral 37 de la Ley de Armas y Explosivos, a aquellas personas quienes cumpliendo con los requisitos que para dicho efecto la Ley señala, ejercen como oficiales de seguridad privados, pero que no se encuentran inscritos en la Dirección del Servicio de Seguridad Privada de este Ministerio por no contar con el Tercer Ciclo de la Enseñanza General Básica, o porque la empresa empleadora ya tiene el 1% de agentes de seguridad que autoriza la ley"
     
  2. LEGISLACIÓN APLICAB LE AL CASO.
     
    3.     Para dar una respuesta adecuada al problema planteado deben tenerse en cuenta las siguientes disposiciones normativas: Artículos 11, 12, 140 inciso. 6) , 16) de la Constitución Política; artículos 11-1, 13-1, 25-1, 27-1, 158, 166 de la Ley General de la Administración Pública. Artículos 78, 80, 81,84, 85, 86, 90 y 92 de la Ley General de Policía ( numeración original) Artículos 36,37 y 41 Ley de Armas y Explosivos y 33 de su Reglamento
  3. ANTECEDENTES , SITUACIÓN FÁCTICA.
     
    4.     Expone el señor Ministro de Seguridad Pública que: " Como es de su conocimiento, la Ley General de Policía, en sus artículos 102 y 104 establece limitaciones a las empresas que prestan servicios privados de seguridad. Por un lado, para inscribir un agente, se establece como requisito – entre otros- haber concluido el Tercer Ciclo de la enseñanza General Básica. Por otro lado, se establece que ninguna empresa podrá tener agentes en un número superior al 1% de los miembros de la Fuerza Pública. Tomando en consideración que para un puesto fijo de vigilancia durante 24 horas se necesitan 3.5 hombres, por ejemplo, un Banco que tenga 25 agencias con dos puestos fijos cada una, necesitaría un mínimo de 175 hombres para cubrirlo, en consecuencia, si la Fuerza Pública tiene aproximadamente 10.000 efectivos, ninguna empresa de seguridad privada podría brindar el servicio que el Banco requiere, ya que de acuerdo con la Ley no podría tener más de 100 agentes.
     
        Estas dos exigencias han provocado un grave problema de hecho, ya que no hay suficientes personas con el grado académico de Tercer Año que deseen trabajar como agentes de seguridad privada. Como se demuestra con la documentación adjunta, en la actualidad, el 60% de los que se dedican a esa actividad no cumplen con dicho requisito, ya que estas circunstancias impiden a muchas empresas satisfacer a cabalidad todas exigencias legales y para poder cubrir la demanda requieren más agentes de los que la Ley permite".(El destacado en negrita no es del texto)
     
        "En Aplicación de lo dispuesto por la Ley, a este Ministerio le resulta imposible renovar los permisos de portación de armas si los interesados no están inscritos en el Registro de Agentes de Seguridad Privada. En los últimos días se han vencido aproximadamente 3.000 permisos y, según las estimaciones del Departamento de Control de Armas y Explosivos, están por vencerse 5.000 más. En la mayoría de los casos estos permisos corresponden a guardas privados y de instituciones del Estado que prestan servicios de vigilancia sin ser miembros de la Fuerza Pública."
     
        Continúa manifestando el señor Ministro de Gobernación y Policía:
     
        "La situación es sumamente preocupante, ya que la Ley sanciona a quien porte armas sin el permiso correspondiente y ordena el decomiso de las mismas. De manera que el Ministerio, al decomisar las armas que actualmente portan a las personas que tienen el permiso vencido, estaría dejando a Bancos y Centros Comerciales ( así como otras Instituciones y Entidades) sin la protección que requieren y que el Estado por imposibilidad material no puede cubrir." (El destacado en negrita no es del texto)
     
        Finalmente, dice así el Despacho Ministerial:
     
        "La situación es especialmente crítica por la solicitud de renovación de los permisos de portación, pero existen muchas implicaciones que inciden negativamente en el problema; por ejemplo, el Instituto Nacional de Seguros ha puesto obstáculos para cubrir daños causados con base en la póliza de responsabilidad civil, argumentando que si el agente que provocó el incidente no estaba inscrito como tal, su obligación de pago se ve eximida por esa circunstancia." Y concluye de esta manera: "Con el propósito de complementar ante esa Entidad la gravedad del tema, le informo que este Ministerio estima que existen más de 22.000 personas prestando el servicio de seguridad privada y menos de 2.000 cumplen con las formalidades del caso." ( El destacado es nuestro )
     
  4. ANÁLISIS DEL FONDO DEL ASUNTO.
     
    5.     Coincidimos con el señor Ministro en que la situación actual es sumamente preocupante y se torna especialmente crítica, no porque exista la posibilidad - o mejor aún - la obligación de decomisar las armas que portan aquellos agentes sin permiso o cuando éste hubiere vencido, ni porque se avecina una avalancha de solicitudes de renovación, o porque el Instituto de Seguros – con toda razón- no cubra daños causados por agentes de seguridad privada que no están inscritos en el Registro respectivo.
     
        Lo realmente preocupante, en nuestro criterio, es la situación de ilegalidad flagrante en que funcionan muchas de esas empresas de seguridad privada, así como el estatus ilegal de sus agentes; y por supuesto la imposibilidad material que el Ministerio reconoce padecer, para cumplir con el deber legal y constitucional de brindar seguridad a las personas y a sus bienes en el territorio nacional.
     
     
    EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
     
        Como es bien sabido, la Administración Pública en general, y los funcionarios públicos específicamente, se encuentran sujetos al principio de legalidad en el ejercicio de las funciones propias de su cargo. Dicho principio, que es base fundamental de nuestro ordenamiento administrativo, adquiere el carácter de dogma jurídico, tanto en el ámbito legal como constitucional.
     
        En efecto, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, así como en la Constitución Política vigente; "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal es pública." (Artículo 11 Constitución Política, desarrollado por el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública).
     
        De sobra está señalar que en tratándose del llamado "Poder de Policía", en su forma clásica o tradicional como Policía de Seguridad, especialmente en lo relativo a la restricción de las libertades ciudadanas o derechos fundamentales y el ejercicio de facultades represivas de las diferentes conductas previstas en las leyes penales, el citado principio de legalidad adquiere todo su significado. No menos importante resulta el apego estricto a la Constitución y a las leyes en todo cuanto atañe a la Seguridad Pública y a la defensa del Estado.
     
        Dentro del anterior orden de ideas, el cumplimiento y aplicación de la ley y sus reglamentos reviste la mayor importancia, tanto así que la Ley General de la Administración Pública sanciona con nulidad absoluta aquellos actos administrativos que hubieren sido dictados sin cumplir con los requisitos esenciales establecidos por el ordenamiento jurídico; como sucedería con el otorgamiento de permisos especiales de portación armas, en las circunstancias que se analizarán más adelante.
     
  5. El EJERCICIO DEL PODER DE POLICIA.
     
    6.     El ejercicio del Poder de Policía constituye una de las típicas funciones inherentes al Estado, desde tiempos inmemoriales, común a todas las formas de gobierno que existen o han existido.
     
        En nuestro país de conformidad con la Carta Política adoptada el 17 de noviembre de l949, fue proscrito el ejército como institución permanente; empero se dispuso al mismo tiempo que para la vigilancia y conservación del orden público, "habrá las fuerzas de policía necesarias" ( Artículo 12). Aunque precisamente por la ausencia del ejército, esas mismas fuerzas de policía, deben asumir, eventualmente, la labor de la defensa del Estado, de la soberanía e integridad territorial, configurando una dualidad de funciones que algunos consideran atípica e inconveniente, pero ineludible al fin.
     
        Así, a tenor del texto constitucional ( artículo 140 incisos 6) y 16) resulta asimismo inevitable concluir que por mandato de la norma jurídica suprema, en nuestro país deben existir las fuerzas de policía necesarias para conservar la seguridad del país y el orden público y que estas fuerzas de policía – armadas, como es obvio – deben ser constituidas y mantenidas por el Estado. O dicho en otras palabras; el delegar estas funciones en los particulares, tiene ciertos visos de inconstitucionalidad.
     
        Este criterio estricto del ejercicio de modo exclusivo del poder de policía, por los cuerpos policiales del Estado, fue sostenido durante mucho tiempo por la Procuraduría General de la República, y de manera especialmente tajante por el entonces Subprocurador General Lic. Francisco Villa Jiménez (QdDg) quien en el Dictamen 223 de 1979, se expresaba así sobre el asunto:
     
        "La noción de policía o poder de policía es una de las más empleadas en el campo del Derecho Público y que más se presta a equívocos, ya que tal ejercicio tiene íntima relación con las libertades públicas consagradas en nuestro ordenamiento constitucional, llegándose a considerar tal poder como una limitación a la libertad, y en su concepción más amplia significa "el ejercicio del poder público sobre personas y cosas" y hasta se ha externado un criterio de corte restringido que define al poder de policía como la facultad del Estado de imponer limitaciones y restricciones a los derechos individuales, con la finalidad de salvaguardar la seguridad, salubridad y moralidad públicas.
     
        Ello nos refleja que el ejercicio del "poder de policía" es inherente a la actividad propia del Estado, y que en lugar de restringirse a los mencionados conceptos de corte liberal, la moderna doctrina lo amplía o multiplica, en procura también de la tranquilidad pública, la confianza pública, la economía pública, la estética pública, el decoro público, la seguridad social, etc, de donde resulta claro, que el ejercicio de ese poder está identificado con una considerable amplitud de los fines del Estado, que pueden legitimar su acción, según lo indica la moderna doctrina del derecho administrativo.
     
        Ello significa que la policía puede definirse como la potestad administrativa que tiene por objeto el mantenimiento del orden público, la seguridad, salubridad, moralidad, actividad económica y social, constituyendo un sector determinado de la actividad de la administración pública, a saber, la actividad de la autoridad que impone coactivamente a la libertad natural de la persona y a la propiedad del ciudadano las restricciones necesarias para lograr el mantenimiento del derecho, de la seguridad y del orden público.
     
        Siendo la policía una función esencial de Estado, cualquiera que sea el criterio con que se le defina, y cuya existencia se hace tan necesaria a la vida del mismo Estado y al implicar el cumplimiento de sus funciones una eventual limitación de libertades públicas, tal función únicamente puede ser desempeñada por la autoridad pública y nunca por los particulares, ya que de hacerse se incurriría eventualmente en el delito de usurpación de autoridad, lo cual debe denunciarse al Ministerio Público."
     
        Y concluye el Licenciado Villa Jiménez:
     
        "En razón de lo expuesto y conforme a nuestro ordenamiento jurídico, no es posible la existencia de cuerpos de vigilancia y seguridad privados, por ser tal función competencia del Ministerio de Seguridad Pública, de tal manera que la atribución de potestades de parte de un particular que corresponden exclusivamente a las autoridades de policía, implica una usurpación de la autoridad con las consiguientes responsabilidades penales, y en consecuencia no puede permitirse el funcionamiento de tales cuerpos y mucho menos que procedan a detener y maltratar ciudadanos en forma ilegítima."
     
        No obstante, como es de conocimiento público, mediante la Ley General de Policía N° 7410 de 26 de mayo de l994, se instituyó el denominado " Servicio Privado de Seguridad", que a primera vista, por el sólo nombre, pareciera padecer el vicio de inconstitucionalidad señalado por el extinto Subprocurador General.
     
        Al hacer el estudio expediente N°11.705 que correspondió al trámite legislativo de la Ley General de Policía, en su versión original, llama poderosamente la atención el hecho de que a pesar de haberse realizado 19 consultas – sin contar el informe de Servicios Técnicos de la Asamblea- sobre el proyecto de ley a diferentes funcionarios del gobierno recién salido, así como al Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, al Director del Organismo de Investigación Judicial de aquella época, e incluso a representantes del sector privado; ningún diputado hubiera mocionado para formular la respectiva consulta a la Sala Constitucional.
     
        Paradójicamente, la Sala Constitucional llega al examen de la Ley de General de Policía, no por el interés del sector público, sino con ocasión de los recursos presentados por dueños de las empresas que se dedican a la actividad de la "seguridad privada" desde el ángulo comercial, donde el aspecto en cuestión, era justamente, todo lo contrario a la tesis restrictiva sustentada antiguamente, pues los empresarios se quejaban de que la ley imponía "excesivos e injustificados" requisitos que en su criterio "lesionaban el derecho al trabajo" de los sujetos contratados por ellos. Una situación muy similar a la que ahora preocupa al Ministerio de Seguridad Pública, pero vista desde otro ángulo.
     
        La Sala Constitucional ha sido bastante clara y contundente al rechazar en varias de sus sentencias, las pretensiones de los empresarios de la seguridad privada, en cuanto a eliminar la exigencia de los requisitos establecidos por el artículo 90 y la prohibición del 92 a) de la Ley General de Policía (Numeración original) y por la Ley de Amas y Explosivos ( Artículos 36 y 4i) por considerar en todos los casos, que se estaba en presencia de requisitos razonables… " precisamente por tratarse de una función eminentemente estatal, de innegable interés público". (Resolución N° 01243-99 de l9 de febrero de l999)
     
        Como bien expresa la Dirección de Asuntos Legales de ese Ministerio, en Oficio N° 106-2003 de 13 de enero de este año - que esta Procuraduría avala en un todo - refiriéndose al Voto 2000- 05533 dictado por la Sala ante el recurso presentado por el señor Eric Koberg Herrera a nombre de la Asociación de Empresas de Seguridad, contra el artículo 92 de la Ley de Policía que limita a un 1% del total de miembros de la Fuerza Pública, el número de agentes por empresa: "… ante tan contundente pronunciamiento del máximo Organo contralor de constitucionalidad, fundamentado en la atribución exclusiva e indelegable del Estado de resguardar la seguridad y el poder público, la seguridad privada debe estar sujeta a todos los controles que razonablemente éste le imponga en el ejercicio del poder de policía como garante de la seguridad publica y el orden de la Nación." (El subrayado es nuestro).
     
        En definitiva, si bien el Estado autoriza la actividad ( seguridad privada) la regula de modo especial y cuidadoso dada su delicada naturaleza. Así, no puede parecer extraño que este Organo Asesor con arreglo a lo dispuesto por la Carta Magna y de acuerdo con los principios jurisprudenciales establecidos (tanto por la Procuraduría como por la Sala Constitucional) haya señalado en la O. J. 132-2000 de 28 de noviembre de 2000, en lo que interesa: " … f) Por otra parte, los servicios que impliquen el ejercicio de potestades de imperio o que sean consustanciales respecto de la Administración Penitenciaria no podrían darse en concesión. A manera de ejemplo, la administración y ejecución de la pena; el diagnóstico para determinar la ubicación y el tratamiento que debe darse a cada privado de libertad; la determinación de trasladar a una persona de un centro a otro, etc. , son servicios que no pueden delegarse en un operador privado. Lo mismo cabe señalar respecto de la vigilancia y control que debe brindarse en los centros penales por parte de la policía penitenciaria." (El subrayado es propio)
     
     
  6. EL ARTICULO 37 DE LA LEY DE ARMAS Y EXPLOSIVOS.
    La dirección de Asuntos Legales de ese Ministerio, muy acertadamente concluye en el aparte D) – 1 de su dictamen, sobre tres aspectos básicos: A) "Para prestar el servicio de seguridad privada se requiere autorización del Ministerio de Seguridad Pública. B) Para ejercer como agente de seguridad privada dentro de los límites de la legalidad, la persona debe ser mayor de 18 años, debe contar con el grado académico del Tercer Año de Colegio, aprobar el curso de instrucción (teórico práctico) y estar inscrita en el registro de agentes de la Dirección del Servicio de Seguridad Privada del Ministerio. C) La persona que se dedica a ejercer el servicio de seguridad privada, debe estar debidamente inscrita en el Registro correspondiente, de previo a solicitar el permiso de portación de arma." (El destacado no es del original)
 
    A lo anterior agregaríamos nosotros una nueva condición específica, en punto al permiso de portación de armas: Además de estar inscrito en el Registro de Agentes para obtener el respectivo permiso de porte de armas como agente de seguridad privada, el interesado, debe cumplir con todos los requisitos establecidos por la Ley General de Policía en su artículo 90 ( numeración original) y muy especialmente el haber aprobado los exámenes psicológicos que se realizan a los miembros de las fuerzas de policía, que vienen a ser el equivalente al examen sobre idoneidad mental que se le pide incluso a los particulares, según lo establecido por el artículo 41, in fine, de la Ley de Armas y Explosivos (LAE).
 
    Ahora bien, el motivo por el cual se destaca que el agente de seguridad privada debe estar inscrito en el registro respectivo, antes de solicitar el permiso de porte de armas, es para enfatizar que se trata de un permiso del todo diferente, que se le concede en razón de su oficio o profesión. Por el contrario, el permiso especial establecido en el artículo 37 LAE, está previsto para ser utilizado por personas particulares, independientemente de su oficio o profesión, siempre que éste no sea el de agentes de seguridad privada. Ello es así, por cuanto de interpretarse de forma distinta sería violatorio de las disposiciones de la Ley General de Policía, sobre este punto concreto.
 
    Por su parte, el artículo 33 del Reglamento a la Ley de Armas y Explosivos N° 25120 de 17 de abril de l996, establece tres categorías de permisos de portación de armas, que son: 1. Permiso de portación de armas por cuerpos policiales. 2. Permiso especial de portación, y 3. Permiso especial de portación de armas permitidas para funcionarios públicos.
 
    Es clara la diferencia que existe entre cada uno de estos permisos según sea la condición de individuo que los solicita y el uso que se le vaya a dar. Así: Habrá una categoría especifica de permiso para los miembros de cuerpos policiales, que es donde se ubican los agentes de seguridad privada (artículo 35 LAE); un permiso especial para funcionarios públicos – que no sean policías- en razón de la índole de sus funciones; y un permiso especial para particulares, (v.g. un abogado, un hacendado, un gerente de una financiera, un vendedor de loterías, un empresario importante, un transportista, etc.) cuando la vida de aquellos estuviere expuesta al peligro, por el tiempo que este dure. (Estos dos últimos casos de conformidad con el artículo 37 LAE). Una cosa es la situación de una persona que solicita un permiso especial, para su defensa personal, cuando su vida estuviere razonablemente expuesta al peligro; y otra muy distinta es la de quien solicita el permiso como un requisito de su trabajo o modus vivendi, aunque también concurra en la especie la existencia de cierto peligro en las labores que desempeña.
 
    En consecuencia, cuando en el informe de la Dirección de Asuntos Legales se dice que: …"cualquier persona física que reúna los requisitos exigidos por la Ley y su Reglamento, puede solicitar un permiso especial de portación de armas, independientemente de su ocupación o actividad profesional " lo que debe interpretarse correctamente es que no puede hacerse discriminación alguna del oficio u ocupación, pero siempre en tratándose de particulares; pues lo atinente a la obtención del permiso de porte de armas por los agentes de seguridad privada, ya había sido tratado previamente en el dictamen. Es por ello que en el mismo párrafo de comentario se dice: "con la salvedad de lo expuesto anteriormente".
 
 
CONCLUSIONES
 
1.- La situación de urgencia y necesidad, ciertamente preocupante, que atraviesa el Ministerio de Seguridad Pública, por la imposibilidad de cumplir plenamente con los servicios de resguardo del orden público y la seguridad de los bienes y de las personas, con las fuerzas de policía regulares con que cuenta en la actualidad, no justifica de ninguna manera la delegación de esas obligaciones en cuerpos de policía privada; sobrepasando el porcentaje del 1% del total de los miembros de la Fuerza Pública, en cada una de estas empresas; como tampoco permite la dispensa de los requisitos, prohibiciones y deberes que la ley establece, para el ejercicio de las labores de policía privada.
 
2.- Los agentes de seguridad privada deben cumplir todos y cada uno de requisitos establecidos por el artículo 90 – hoy 102- de la Ley General de Policía, de previo a solicitar el permiso de portación de arma, de conformidad con las disposiciones de los artículos 35,39 y 41 de la Ley de Armas y Explosivos.
 
3.- El permiso especial de portación de armas establecido en el artículo 37 de la Ley de Armas y Explosivos, es una licencia para la defensa personal de aquellos particulares que estuvieren razonablemente expuestos al peligro, y nunca pude ser sustitutivo del permiso de portación de armas que deben gestionar los agentes de los cuerpos de policía privada, como un requisito para el desempeño de su oficio o actividad.
 
Con toda consideración, del señor Ministro, me suscribo,
 
 
 
 
Francisco E. Villalobos González
PROCURADOR DE ASUNTOS INTERNACIONALES
 
 
 
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