OJ-117-2001

San José, 30 de agosto de 2001

 

 

 

Señor

Franz Acosta Polonio

PRESIDENTE

COMISIÓN PERMANENTE DE ASUNTOS

JURIDICOS

S.O

 

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy contestación a su oficio CJ-14-05-01, de fecha 14 de mayo del 2001, en el cual nos indica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, tiene para su estudio el proyecto de Reforma a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (en adelante la Ley), N°7331 del 13 de Abril de 1993 y sus reformas, Expediente Legislativo N°14.179, cuyo texto nos adjuntan, a los efectos de que procedamos a evacuar la siguiente consulta.

    Señala que de conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, nos solicita la correspondiente opinión sobre los artículos que se pretenden reformar de la ley de comentario.

    Con base en la petición de consulta y teniendo presente antecedentes de consultas legislativas formuladas por Comisiones Legislativas, debemos previamente manifestar que las mismas no se ajustan al procedimiento de solicitud de dictámenes, que establece el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, por lo que la opinión que se emitirá carece de alcances obligatorios y vinculantes para el órgano consultante; en igual sentido no constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio, sino que se brindan como una colaboración a la importante labor parlamentaria que realiza el órgano legislativo que usted integra.

1. ALCANCES DEL PROYECTO DE REFORMA A LA LEY N°7331, LEY DE TRANSITO POR VIAS PUBLICAS TERRESTRES.

El proyecto de comentario plantea fundamentalmente la reforma de un Título específico, a saber el Título VII que regula el uso de vehículos del Estado costarricense, capítulo I acerca de las Disposiciones Generales y II acerca de la Clasificación de los Vehículos.




El propósito de la reforma se ubica en regular de una forma clara la clasificación de los automotores al servicio del Estado, determinando por ley las categorías de vehículos a los efectos de limitar su ampliación por vía reglamentaria.




En este sentido se precisan limitaciones, alcances y requerimientos a las categorías que se están creando, siendo lo anterior de vital importancia para la definición que los órganos encargados de la fiscalización que del buen uso de los vehículos hagan en el ejercicio de sus funciones.




Por último se crea una nueva categoría de automotores, llamados vehículos administrativos de uso especial, corrigiendo de esta manera la práctica que se ha venido dando por medio de reglamentos.



2. REFORMAS AL CAPITULO I DE LAS DISPOSICIONES GENERALES:

    Este capítulo plantea sus regulaciones sobre tres artículos a saber el 221, 222, y 223 siendo que sus modificaciones son leves con relación directa a la redacción vigente de dichas normas legales.

    En la redacción del artículo 221 se cambian dos aspectos, al dejar de lado la expresión de que la presente Ley regula el uso de los vehículos oficiales de los Poderes del Estado, y en su lugar se propone establecer que "Se regula el uso de los vehículos oficiales del Estado..." dándose por lo tanto mayor cobertura a la ley. En igual sentido se abandona la expresión de que los vehículos son bienes públicos que cumplen un fin de interés público, para en su lugar señalar que los mismos tendrán como fin el que "...cumplan apropiadamente los fines a que se destinan."

    El cambio como se puede fácilmente denotar representa un aspecto, tal vez, de carácter semántico principalmente. Sin embargo a dicho artículo se le agrega un párrafo segundo en el orden de precisar como declaración general el uso racional, los deberes y responsabilidades de los funcionarios en estricta observancia del régimen jurídico y de la moralidad a que están sometidos.

    La innovación propuesta queda acorde con los capítulos III, IV y V, en el tanto que los mismos regulan actualmente las acciones de control, las prohibiciones y sanciones y el procedimiento a seguir en caso de un accidente de tránsito.

    Es recomendable precisar más el término "moralidad" por cuanto el mismo es considerado en el ámbito doctrinario, como un término jurídico indeterminado, para darle más alcances de carácter técnico jurídico, que precise en mejores términos el aspecto de la responsabilidad, principalmente tratándose de una materia tan sensible como el régimen disciplinario sancionatorio.

    Por su parte el artículo 222 establece una sola regulación para lo que actualmente son los artículos 222 y 223, señalando que los vehículos oficiales tendrán que llevar permanentemente la placa de matrícula especial, con carácter especial, así como el distintivo que indique la entidad estatal a la que pertenece el mismo.

    En el artículo 223 del proyecto de reforma se establecen las diferencias de las características de los vehículos de uso discrecional y los vehículos de uso de la Fuerza Pública, servicios de policía y seguridad, en cuenta los del Organismo de Investigación Judicial, ello con relación directa a los requerimientos de identificación que deben portar los vehículos oficiales del Estado en general, que quedan exceptuados en esta norma para dichos vehículos.

III REFORMAS AL CAPITULO II DE LA CLASIFICACION DE LOS VEHICULOS

    Podemos dividir los alcances de la reforma por los capítulos que están siendo modificados en la propuesta, siendo que las modificaciones propuestas al capítulo II del Título VII, son las más significativas y que merecen un comentario más puntual en cuanto a sus alcances; ello con relación directa a la motivación expuesta de la reforma legislativa.

    En este sentido existen dos nuevas innovaciones en la redacción del artículo 224, como lo es la de establecer una nueva categoría de vehículos oficiales, cuales son los que se regulan en el inciso c), llamados vehículos de uso administrativo especial, ello aunado al calificativo que se añade en el inciso ahora denominado d), de los servicios de seguridad pública. Por último se plantea un párrafo que agrega más claridad a la clasificación propuesta, y que sin duda alguna corresponde a algún accionar en la vida diaria de las administraciones públicas, en cuanto a señalar la prohibición de crear otras clasificaciones, ni ampliar el contenido de las que se están creando por vía de reglamento. Conociendo la actuación diaria de las administraciones públicas la norma expone con claridad lo que se conoce en doctrina como números cerrados en la clasificación taxativa, y que no permite su modificación, sino por los mismos mecanismos de reforma legislativa con los que se pretende regular. Sin embargo, podríamos agregar que por el principio de jerarquía normativa, no se podría por medio de algún reglamento, modificar la normativa legal.

    El artículo 225 es el que plantea quizá una de las reformas más significativas dentro del expediente legislativo, y que por su importancia, transcribiremos la propuesta, únicamente en cuanto a su párrafo primero, que expone los cambios más trascendentes. Señala la norma lo siguiente:

    Antes de pasar a la explicación de los alcances del presente artículo, debemos recordar la exposición de motivos que genera la reforma, como sustento real de las modificaciones. Señala la exposición de motivos lo siguiente:

    Claramente se evidencia el establecimiento de una política más restringida en torno a la clasificación en sí misma, como en cuanto a los alcances de cada una de ellas a lo interno. Ello se puede hacer notar en la redacción y comentarios hechos a los artículos 223 y 224, al establecer las categorías, y por el hecho de que la reforma tiende en algún sentido a enmendar los aspectos que la práctica diaria ha generado, en clara oposición a la normativa de ley, y que por lo tanto el legislador decide aclarar en cuanto a sus alcances, y limitar precisando su contenido en aras de un mejor uso de los recursos públicos.

    Por el contrario la normativa que se viene regulando en el artículo 225 propuesto, se aparta radicalmente de la intención y motivación que se ha expresado en la exposición de motivos, siendo que en vez de limitar como era la intención y restringir más el uso de los vehículos oficiales del Estado en el caso de los de uso discrecional, abre la categoría para que más funcionarios públicos del más alto nivel obtengan el beneficio establecido actualmente para otros funcionarios.

    En este sentido al modificar dentro de sus primeras líneas la referencia expresa que se hacía para los siguientes funcionarios, en el Poder Ejecutivo, Presidente de la República y Vicepresidentes, Ministros y Viceministros de Gobierno; en el Poder Judicial a todos los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia; en el Poder Legislativo al Presidente de la Asamblea Legislativa, por la referencia de que estos vehículos son los asignados a los miembros de los Supremos Poderes, se estaría aumentando en el número de cincuenta y seis funcionarios más, a los cuales, a cuenta del Estado, debe asignárseles vehículos de uso discrecional. Nos referimos a todos los Diputados de la Asamblea Legislativa, excluyendo a su Presidente, el cual estaba ya contemplado expresamente en la redacción actual del artículo de ley.

    En igual sentido llama la atención el hecho de que expresamente se mencione a todos los integrantes del Consejo Superior del Poder Judicial, cuando ya dicho privilegio ha sido dado a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que en definitiva constituyen los superiores jerárquicos de dicho poder, siendo que en algún sentido se estaría aumentando a dichos funcionarios, casi en su condición homóloga de miembros de Junta Directiva o Administrativa de Institución Autónoma. Asimismo se incluyen como nuevos funcionarios al Defensor y Defensor Adjunto de los Habitantes.

    Se incluyen igualmente a los siguientes funcionarios públicos que gozarán en vigencia de la reforma legal del uso de vehículo de uso discrecional; Oficiales Mayores, Directores Ejecutivos y Administrativos, quienes conjuntamente con los miembros del Consejo Superior del Poder Judicial podrán hacer uso de este tipo de vehículos oficiales, siempre que la naturaleza de sus funciones lo requiera.

    Ello se puede interpretar de esa manera por la redacción tanto del artículo 225 vigente, así como de la propuesta de reforma. Dividiendo el primer párrafo del artículo 225 del proyecto de ley en dos partes, la primera contiene exactamente a los mismos funcionarios que actualmente tienen dicho derecho establecido, a excepción del Defensor y del Defensor Adjunto de los Habitantes.

    La segunda parte, que claramente está dividida por el signo gramatical de punto y coma, innova en los funcionarios en los cuales además se amplía esta categoría; eso si, todos cubiertos por la expresión señalada líneas atrás de que su uso se hará por requerimiento de las funciones desempeñadas.

    Dos aspectos fundamentales surgen a raíz de la inclusión de estos nuevos funcionarios habilitados al uso de los vehículos de uso discrecional, con excepción de los señores Diputados y los jerarcas de la Defensoría de los Habitantes.

    El primero de esos aspectos es dejar al arbitrio de las instancias administrativas la discrecionalidad en el uso de estos vehículos, al determinar cada reparto administrativo, y por qué no, cada funcionario mencionado en la norma, si su gestión es o no, necesaria para el desempeño de sus funciones, en cuanto a su propia naturaleza, ya que siendo los mismos funcionarios, personeros de jerarquía al interno de las instituciones y órganos del Estado, se estaría ampliando innecesariamente la utilización en el uso de estos vehículos.

    Lo anterior evidentemente, contradice la exposición de motivos del proyecto de ley, así como también la fundamentación que se diera en su momento para incluir todo el capítulo en la nueva Ley de Tránsito, sobre la regulación de los vehículos del Estado costarricense.

    Por otra parte la referencia a puestos como Director Ejecutivo y Director Administrativo, en la mayoría de los casos, cuando dichos puestos no se encuentren creados y establecidos por mecanismos de ley formal, se dejan al arbitrio de la creación mediante modificaciones y trámites meramente administrativos, dejando por ende nuevamente la conveniencia y discrecionalidad del uso de este tipo de vehículos oficiales a actuaciones administrativas, con lo que se evidencia nuevamente un contrasentido con la exposición de motivos, y la fundamentación en la creación de todo este título.

    Es interesante resaltar parte de la discusión legislativa que tuvo la Ley N° 7331, en el expediente legislativo N°11.182, cuando se introdujo una moción por parte del Diputado Soto Zúñiga, al interno de la Comisión Especial nombrada por el Plenario para estudiar la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, a los efectos de incorporar todo el Título VII que regula el uso de vehículos del Estado costarricense. En este sentido, las palabras del Diputado Soto Zúñiga no dejan duda alguna sobre la regulación del legislador a todas las Administraciones públicas, centralizada y descentralizada. Señaló el Diputado Soto Zúñiga como argumentos para la incorporación de su moción en el cuerpo legal, lo siguiente:

    Con las anteriores palabras el Diputado Soto Zúñiga hacía su defensa en torno a su moción que incorporó todo el título correspondiente a la regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, siendo ésta la más significativa para los efectos de la presente consulta.

    A mayor abundamiento, la exposición de motivos de la moción de fondo No. 160 (13-4-CE41) del Diputado Soto Zúñiga, expresamente consignó lo siguiente:

    La intención del legislador se muestra sumamente clara: evitar el abuso y el desperdicio que en muchas administraciones públicas se generan con el uso de los vehículos oficiales, especialmente los de uso discrecional que escapan a los controles ordinarios de los funcionarios encargados de su vigilancia, siendo que en la exposición de motivos que se hizo de la normativa de ley, expresamente se mencionaron, sin excepción, todo tipo de entes descentralizados.

    Con ello queda claro que el legislador pretendió no dejar portillos abiertos en cuanto a vehículos oficiales en todos los aspectos que se han descrito. Es por ello que tratándose de aspectos tan relevantes como la materialidad funcional para la cual van a servir los vehículos de las administraciones públicas, se debe partir de una interpretación restrictiva.

    Pasando a la categoría de los Vehículos de Uso Administrativo, su redacción no difiere mayormente, excepto en que establece  con mucha claridad las regulaciones especiales a las cuales están sometidos estos vehículos, aspecto que por demás es omiso en la regulación vigente del artículo 226.

    Dichas regulaciones especiales sin duda alguna vendrán a mejorar los controles, y el desempeño optimo de los recursos del Estado, por cuanto se especifican regulaciones en cuanto a la debida identificación de los vehículos, con marcas, logotipos y placas oficiales; controles en cuanto al consumo de combustible, kilometraje, rutas recorridas; su uso únicamente para el servicio competencial a que se encuentren asignados, y dentro de las jornadas autorizadas en caso de que se extienda su uso más allá de las jornadas hábiles ordinarias.

    El último párrafo de la propuesta establece una indicación a vehículos llamados no convencionales, como maquinaria y equipo especial de tipo pesado, vehículos destinados a obras por contrato, o bien de transporte de cuadrillas que quedarán incluidos en la categoría de vehículos de uso administrativo.

    De este último párrafo habría que aclarar su última línea que plantea serias dudas para este órgano consultivo al cual se la he planteado su opinión al respecto por parte de la Asamblea Legislativa. Nos referimos a la frase que reza: "...salvo que por su naturaleza no sea posible."

    La anterior frase plantea la duda en cuanto a qué órgano valora la clasificación de estos vehículos dentro de la categoría en la cual están incluidos, y más importante aún, cómo se hace la valoración de su naturaleza, a los efectos de no incluirla dentro de la categoría de vehículos de uso administrativo general. Ello además de dejar abierta la interrogante de que, si no es posible incluirlos en esta categoría, (suponiendo que su inclusión o no sea clara, precisa y transparente) dentro de cuál categoría quedarían incluidos, ya que pareciera que estarían clasificados en una categoría no existente, o bien dejados, al arbitrio y decisión de algún funcionario, que desconocemos tenga tal competencia.

    Como una modificación innovadora en la normativa de ley, y que corresponde a la nueva categoría creada en el artículo 224, de vehículos de uso administrativo especial, se incluye un artículo más a la normativa, cuyo número será el 226 bis.

    Siendo que toda la regulación de la norma va dirigida a una clasificación que se está creando, debemos señalar que pareciera estarse creando una subcategoría de vehículos de uso discrecional, ya que están designados estos automotores a funcionarios de alta jerarquía y en régimen laboral de confianza, que por la naturaleza de sus funciones tengan la necesidad de utilizar un medio de transporte fuera de los horarios institucionales de trabajo. Los conceptos de "alta jerarquía" y "régimen laboral de confianza" podrían ser dejados a la arbitrariedad de los jerarcas de ministerios, poderes e instituciones, con lo cual se podría estar contradiciendo la exposición de motivos en cuanto a la intención de la reforma y la justificación dada en la tramitación de la Ley Nº7331.

    Dicha categoría goza de privilegios en cuanto a ser utilizados fuera de horarios normales de trabajo, sin necesidad de autorización especial, cuota mensual fija de gasolina, y su asignación se hará a juicio y responsabilidad del jerarca superior de conformidad con la necesidad y disponibilidad de los vehículos.

    Ello podría llegar a establecer abusos en este tipo de vehículos, con asesores, y otros funcionarios, en detrimento directo de los fines públicos de competencia que hayan sido asignados a las diferentes administraciones.

    Consideramos que si bien existen en las regulaciones a las que están sometidos estos vehículos unas normas que los controlan, al igual que los vehículos de uso administrativo general, no son suficientes para evitar el abuso.

    A los efectos de tener más claro la comparación de regulaciones de los vehículos de uso administrativo general, y los vehículos de uso administrativo especial, nos remitimos al Informe Técnico, número ST-282-05-2001, de Abril del 2001, en el cual se analizan, mediante un cuadro comparativo, las regulaciones y las desregulaciones que gozan este tipo de vehículos. Dicho cuadro nos da una idea también, de lo que podría ser una comparación entre los vehículos de uso administrativo especial, y los vehículos de uso discrecional. En igual sentido nos referimos al Informe Técnico, para otros aspectos que son tratados en el mismo, y que son sumamente precisos en torno a la iniciativa legislativa del proyecto de ley.

    Por último se precisa la normativa que regula el artículo 227 de los vehículos de uso de la Fuerza Pública, servicios de policía y seguridad pública. En comparación con la regulación actual se amplía en dos párrafos más, y se excluye del primer párrafo existente actualmente, la mención del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y se incluye expresamente al Organismo de Investigación Judicial, no sin dejar abierto su regulación a cualquier otra institución que efectúe labores de policía o seguridad. No obstante lo anterior, creemos conveniente que se incluya expresamente el señalamiento de dicha cartera ministerial, por cuanto como órgano adscrito a dicho ministerio, se encuentra la Dirección General de Tránsito, cuya competencia en cuanto a la seguridad y cumplimiento de la normativa de la Ley de Tránsito y leyes conexas es evidente.

    Además de hacer una referencia directa a que el Poder Ejecutivo por medio de sus propias regulaciones especiales, deberá hacer mención referente a su fiscalización y control, el artículo establece regulaciones particulares, que no se encuentran contempladas en la ley vigente, tales como, que por la índole de sus funciones no se encuentran sujetos a horario de servicio, podrán portar placas particulares justificando dicho aspecto a la oficina encargada de asignar placas, y estarán eso sí, sujetos a los sistemas de control y vigilancia que determinará el jerarca de la dependencia, y por supuesto deberán ser utilizados exclusivamente para el cumplimiento de los deberes propios de las labores de seguridad y policía.

En espera de haber evacuado la consulta solicitada, se suscribe,

 

 

 

 

Lic. Ronny Bassey Fallas

PROCURADOR ADJUNTO.