C-057-2003

26 de febrero de 2003

 

 

 

Licenciada

Silena Alvarado Víquez

Ministra de Hacienda a. i

S.  O.

 

 

 

Estimada señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, nos referimos a la solicitud planteada, según oficio de fecha 22 de octubre del 2002, suscrito por su persona.

 

OBJETO DEL DICTAMEN

Con el oficio señalado, se pide a la Procuraduría:

 

"...rendir el dictamen favorable tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución N° UTHR-CI-AC-001-99 del 6 de agosto de 1999, mediante la cual se reasigna el puesto 112940 de la clase Secretario a la clase Auxiliar de Tribunal, siendo su titular la funcionaria XXX, cédula número XXX

Lo anterior, por cuanto, existe violación a lo dispuesto en el numeral 207 de la Ley General de Aduanas.

..."

I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS

 

    De conformidad con el expediente administrativo, remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental, se tienen por acreditados los siguientes hechos:

PRIMERO. La Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, mediante la resolución UTRH-CI-AC-001-99 de las 10:00 del 6 de agosto de 1999, reasignó el puesto Nº112940, ubicado en el Tribunal Aduanero, de la clase Secretario a la de Auxiliar del Tribunal. La titular es la señora XXX (f.1).

SEGUNDO. Con la resolución antes citada se dispuso en los términos siguientes:

"...

Reasignar el puesto Nº112940, ubicado en el Tribunal Aduanero Nacional del Ministerio de Hacienda, cuyo titular es XXX, de la clase Secretario a la clase Auxiliar del Tribunal.

Esta resolución se fundamenta en el Informe UTRH-CI-034-99 de fecha 5 de agosto de 1999, elaborado por el Area de Clasificación de Puestos e Incentivos del Ministerio de Hacienda.

RIGE A PARTIR DEL 01-09- 1999

 ..."  (El subrayado no es del original. F.1)

TERCERO. El informe NºUTRH-CI-034-99, que se cita en la resolución NºUTRH-CI-001-99, no consta en el expediente.

CUARTO. Mediante oficio NºDG-342-2000, el Director General del Servicio Civil manifestó a la Licenciada Xinia Madrigal Chávez, Coordinadora General de Recurso Humanos del Ministerio de Hacienda, lo siguiente:

"...

Damos respuesta a su oficio Nº CLAS-166-2000 de fecha 7 de abril del 2000, respecto a lo resuelto en oficio IT-NT-048-2000 en relación con los criterios a utilizar para las ubicaciones por reestructuración de los puestos del Tribunal Aduanero Nacional.

Tomando como referencia las consideraciones aportadas en su oficio, este Despacho es del siguiente criterio:

Iniciaremos transcribiendo el artículo 207 de la Ley General de Aduanas, el cual en lo que interesa dispone:

"ARTICULO 207.- Nombramiento

...

Las causales y los procedimientos de remoción y prohibición y la retribución económica de los miembros del Tribunal serán iguales a los fijados para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo.

..."

Por su parte el artículo 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en lo que nos interesa reza:

"...

Artículo 161...

La retribución de los integrantes del Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.

..."

A la luz de la normativa transcrita, y desde un punto de vista lógico jurídico se interpretan las anteriores disposiciones de la siguiente forma: si bien es cierto el numeral 161 supra, homologa los salarios del Tribunal Fiscal Administrativo con los salarios de los Tribunales Judiciales, el artículo 207 de la Ley General de Aduanas tiene un contenido cerrado, esto en el sentido de que, la norma en estudio se entiende que dispone el sueldo o salario de los miembros del Tribual Aduanero, iguales a los del Tribunal Fiscal Administrativo, estableciéndose a su vez una limitante que autoriza tal reconocimiento, únicamente a los miembros del primer Tribunal, no así a todo el personal que labora en el mismo.

Por lo tanto de acuerdo a las consideraciones expuestas, no podría aplicarse dicha normativa a los cargos de Notificador, Auxiliar y Abogado Instructor, dado que no son miembros del Tribunal, como taxativamente dispone  la norma."  (El énfasis es nuestro. F. 2 y 3)

 

No consta en expediente el oficio NºCLAS-166-2000 de 7 de abril del 2002, de cita.

QUINTO. Mediante oficio NºIT-NT-182-2000 de fecha 13 de junio de 2000, el Msc. Francisco Chang Vargas (en condición de Coordinador de Proceso de Normalización Técnica de la Dirección General de Servicio Civil), presuntamente evacuando el oficio NºCLAS-392-00 de 23 de mayo del 2000, "...referente a los salarios de las clases de Auxiliar de Tribunal y Notificador de Tribunal, ambos del Tribunal Aduanero, respectivamente de las clases de puestos del Tribunal Fiscal Aduanero", indicó:

 

"...

De conformidad con lo que le ha sido expuesto mediante los oficios DG-342-2000 y NT-048-2000 (ambos de esta dependencia), la valoración de que fueron objeto los puestos del Tribunal Fiscal Administrativo, es producto de dar cumplimiento a norma expresa - artículo 161 del Código de Normas y Procedimiento Tributario- que refiere a la "... equiparación entre éstos y el Poder Judicial..."

 

    En el párrafo final de este oficio, donde se vierte la opinión dictaminadora, (pese a que la copia tiene tramos ilegibles) se manifiesta:

"...

Como se ve, esta Dirección General ha actuado conforme a derecho, al fijar los salarios de los funcionarios administrativos del Tribunal Aduanero...de sueldos de la Administración Pública, pues así se desprende de la normativa que regula esta materia..."  (El énfasis es nuestro. F. 5)

 

El oficio NºCLAS-392-00, del 23 de mayo del 2000, no consta en el expediente.

  

SEXTO. El 20 de julio del 2000, la Unidad Técnica de Recursos Humanos resolvió:

 

"...

Dejar sin efecto la reasignación del puesto Nº112940 del Tribunal Aduanero Nacional del Ministerio de Hacienda, cuya titular es XXX de la clase Secretario, a la clase Auxiliar del Tribunal, por resultar improcedente de acuerdo con los oficios DG-342-2000 de fecha 10 de mayo del 2000 y el oficio IT-NT-182-2000 de fecha 13 de junio del 2000, emitidos por la Dirección General de  Servicio Civil.

Se mantiene el puesto N°112940, clasificado en la clase Secretario.

RIGE A PARTIR DEL: 01-09-09..." (El énfasis es nuestro. F. 7).

SEPTIMO. Mediante oficio NºCLAS-551-00, de 20 de julio del año 2000, se le comunicó a la señora XXX que, de acuerdo con el oficio NºDG-342-2000 de 10 de mayo del 2000 y el oficio IT-NT-182-2000, se dejó sin efecto la reasignación efectuada (f. 6).

OCTAVO.  Mediante oficio NºCLAS-641-2000, de 18 de agosto del 2000, la Unidad Técnica de Recursos Humanos le comunicó a la señora XXX, que debe al Estado la suma de ¢559.447.00 y le requirió el pago (f. 8 y 9).

 

NOVENO. Mediante escrito de fecha 25 de agosto del 2000, la señora XXX pidió:

"...se forme un solo expediente "...con los oficios CLAS-551-2000, CLAS-6641-2000, resolución UTRH-RI-TAN-002-2000, LOS ESCRITOS DE IMPUGNACION de fecha 22-08-2000 y el presente por tratarse del mismo asunto. Se suspendan los efectos de los actos impugnados por encontrarse pendiente de respuesta o en subsidio se me comunique el procedimiento de lesividad por la autoridad competente para defender mis derechos adquiridos de buena fe.

..." (f. 10 a 13).

DECIMO. Mediante resolución NºCLAS-702-00, sin fecha, la Unidad de Técnica de Recursos Humanos, resolvió el recurso de revocatoria planteado contra el oficio NºCLAS-641-2000.(folio 13). Dice, en lo que interesa:

 

"...

En virtud de que la reasignación del puesto de la recurrente fue autorizada por esta Unidad Técnica, se procedió a efectuarle los pagos correspondientes en su oportunidad. Esta Unidad procedió correctamente. Sin embargo, luego de recibir los oficios DG -342-2000 y IT-NT-182—2000 emitidos por la Dirección  General de Servicio Civil, ha  debido  efectuar las correcciones necesarias sobre lo actuado en primera instancia.

Técnicamente, lo resuelto por esta Unidad procede, por cuanto la clasificación de Auxiliar de Tribunal indica en cuanto a su naturaleza:

"programación y ejecución de actividades de apoyo dentro del proceso de atención y resolución de los diferentes casos que se presentan al Tribunal"

Las funciones que desarrolla el (sic) recurrente corresponden a las actividades descritas en dicha clase. No obstante, debido a la argumentación realizada por la Dirección General de Servicio Civil, que se ampara en el artículo 207 de la Ley General de Aduanas, esta Unidad  ha debido revocar lo actuado..." (El énfasis es nuestro. F. 15)

 

DECIMO PRIMERO. La señora XXX planteó recurso de reconsideración y, en subsidio, de apelación, contra el oficio NºClas-702-2002 (f.16 a 22).

DECIMO SEGUNDO. No consta en el expediente la resolución del recurso de reconsideración.

DECIMO TERCERO. Con escrito del 17 de abril del 2001, la servidora XXX planteó Recurso de Amparo contra la Coordinadora de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, el Ministro de Hacienda y el Director del Servicio Civil, por acordar mediante la resolución UTRH-CI-002-00, dejar sin efecto la reasignación del puesto N° 112940 (F. 29-58)

DECIMO CUARTO. Mediante resolución dictada a las 15:30 horas del 20 de abril del 2001, la Sala Constitucional admitió el Recurso de Amparo planteado por la señora XXX ( f.59 a 63).

DECIMO QUINTO. Según resolución Nº853-2001, dictada a las 10:20 horas del 20 de abril del 2001, el Ministro de Hacienda declaró con lugar el recurso de apelación interpuesto contra el oficio NºCLAS-641-2000 (con el cual la Administración previno el pago de ¢559.447.00) y ordenó a la Unidad Técnica de Recursos Humanos "darle a la recurrente el debido proceso". (El énfasis es nuestro. F. 23 a 27)

DECIMO SEXTO.  Mediante resolución Nº2001-08261, de las 8:49 horas del 17 de agosto, la Sala Constitucional declaró con lugar el Recurso de Amparo interpuesto por la señora XXX, por "...violación del principio de los actos propios y del debido proceso..." y consideró que debía ordenar a la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio Recurrido: "...restituir a la recurrente en el goce de sus derechos y llevar a cabo el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública...".

Consecuentemente dispuso:

"...Se le ordena a Xinia Madrigal Chaves en su condición de Coordinadora General de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y a Edna Camacho Mejía en calidad de Ministra de Hacienda a.i. o a la persona que ocupe su cargo, BAJO PENA DE DESOBEDIENCIA, dejar sin efecto el procedimiento administrativo incoado en relación a la anulación de la reasignación de puesto número 112940 efectuada a la recurrente..." (f.64 a 70).

DECIMO SEPTIMO. Dado lo anterior, se instruyó un procedimiento contra la señora XXX, por decisión del Ministro de Hacienda. Mediante acuerdo NºDM-02-2002 del 11 de enero del 2002, se dispuso:

"...

Designar a la Licenciada ROCIO ESPINOZA NAVARRO, de calidades antes citadas como Órgano Director del Procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones N° UTRH-CI-AC-001-99 de las diez horas del seis de agosto de 1999 y N° UTRH-CI-TAN-002-00, de las trece horas del veinte de julio del dos mil, emitidas por la Unidad Técnica de Recursos Humanos. Notifíquese y Comuníquese a la integrante del Organo Director y a la Dirección Jurídica de este Ministerio..."(El énfasis no es del original. F 73 a 78)

 

DECIMO OCTAVO. Mediante resolución dictada a las 11:30 horas del 2 de abril del 2002, el Organo Director del Procedimiento dio por iniciado el procedimiento y citó a la señora XXX, señalando para la audiencia oral el día 26 de abril del 2002. Todo en los términos siguientes:

 

"...

CITACIÓN A  COMPARECENCIA

...

De conformidad con los artículos 39 de la Constitución Política, 173, 214, 217, 218, 249 y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración pública; artículo 44 inciso k) del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio; artículos 1, 2 y 5 del Decreto 24397-H, y acuerdo de nombramiento de Órgano Director DM-02-2002 se cita en calidad de posible afectada a XXX, cédula 1-875-257, funcionaria del Tribunal Aduanero, a una comparecencia oral y privada que se celebrará en la Oficina de la Asesoría Legal de la Oficialía Mayor y Dirección General de Hacienda, el día viernes 26 de abril del 2002 a las 10:30 horas; para que comparezca personalmente y, si lo desea, haciéndose acompañar de su asesor legal, a efecto de que ejerza su derecho de defensa y en el mismo acto presente toda la prueba que considere necesaria en relación a los siguientes hechos:

Que mediante resolución URTH-CI-AC-001-99, se reasigna el puesto 112940 ocupado por la funcionaria XXX, de la clase Secretario a la clase Auxiliar de Tribunal.

Que por resolución UTRCH-CI-TAN-002, se deja sin efecto la reasignación antes indicada, manteniendo el puesto  clasificado en la clase Secretario.

Que mediante resolución número 08261 de las ocho horas con cuarenta y nueve minutos del diecisiete de agosto del dos mil uno, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo interpuesto por la funcionaria XXX, por existir violación al principio de los actos propios y del debido proceso y ordena a al Unidad Técnica de Recursos Humanos de este Ministerio restituir a la señora XXX en el goce  de sus derechos y llevar a cabo el procedimiento...." (El énfasis es nuestro. F. 80)

 

DECIMO NOVENO. Dicha resolución fue notificada a la servidora XXX el 5 de abril del 2002.( f. 79)

VIGESIMO. La servidora XXX impugnó la resolución con la cual se le citó.

VIGÉSIMO PRIMERO. Mediante resolución de las 9:00 horas del 24 de abril del 2002, el Órgano Director del Procedimiento declaró sin lugar el recurso de recurso de revocatoria interpuesto y admitió el recuso de apelación. Además, suspendió la comparecencia que había sido señalada para el 26 de abril del 2002. (f. 86 a 89).

Esta resolución fue notificada en la oficina de la Licda. Claudia Reyes Silva, el día 25 de abril del 2002. No se indicó la hora de la diligencia ( f. 86)

VIGÉSIMO SEGUNDO. La servidora XXX planteó ante el Tribunal de Servicio Civil: "...reclamo administrativo, recurso de apelación  y nulidad absoluta concomitante  contra la resolución Nº 853-2001  del 20- 4- 2001...emitida por el Ministro de Hacienda..." . Todo mediante escrito presentado el 5 de mayo del 2001 (f. 93 a 121).

  No consta en el expediente la resolución impugnada.

 

VIGÉSIMO TERCERO. Mediante resolución Nº 797-2002 de las 8:30 horas del 15 de julio del 2002, el Ministro de Hacienda, rechazó el recurso de apelación interpuesto por la señora XXX (contra el Acuerdo NºDM-02-2002) y confirmó la resolución recurrida.

Esta resolución fue notificada en la oficina del Bufete Alfredo Fournier & Asociados, presuntamente ubicada en el Paseo Colón, de Kentucky, 200 norte y 100 este (f. 124 a 128)

VIGÉSIMO CUARTO. Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del 29 de agosto del 2002, el Órgano Director del Procedimiento citó nuevamente a comparecencia, en los siguientes términos:

"...

CITACIÓN A  COMPARECENCIA

      ...

Vista la Resolución N° 797-2002 de las ocho horas con treinta minutos del quince de julio del dos mil dos, mediante la cual se rechaza el recurso de apelación interpuesto por la funcionaria XXX, cédula N° 1-875-257, contra la citación a comparecencia de las once horas treinta minutos de dos de abril del dos mil dos, y confirmándose ésta en todos sus extremos, se procede a fijar nueva fecha para la realización de la Comparecencia Oral y Privada, la cual se celebrará en la Oficina de la Asesoría Legal de la Oficialía Mayor y Dirección General Administrativa y Financiera, cita en el cuarto piso del edificio principal del Ministerio de Hacienda, el viernes 27 de setiembre del 2002 a las 10:00 horas.

      ..." (El énfasis no es del original. F.129)

 

VIGÉSIMO QUINTO.  El 26 de septiembre del mismo año, la servidora XXX, solicitó al Órgano Director del Procedimiento nuevo señalamiento de fecha y hora para efectuar la comparecencia (f. 130)

VIGÉSIMO SEXTO. El Órgano Director del Procedimiento acogió la petición de la servidora XXX e hizo un nuevo señalamiento, en los términos siguientes:

 

"...

CITACIÓN A COMPARECENCIA

 

...Vista la nota suscrita por la señora XXX, con fecha 25 de setiembre del 2002, mediante la cual solicita señalamiento de nueva hora y fecha para la realización de la comparecencia oral, que se realizaría el día viernes 27 de setiembre del 2002 a las 10:00 horas y en vista que aporta comprobante médico de su incapacidad por enfermedad, y de conformidad con el artículo 316 de la Ley General de la Administración Pública, se procede a fijar nueva hora y fecha para la realización de la comparecencia Oral y Privada, la cual se celebrará en la Oficina de la Asesoría Legal de la Oficialía Mayor y Dirección general Administrativa y Financiera, sita en el cuarto piso del edificio principal del Ministerio de Hacienda, sita en el cuarto piso del edificio principal del Ministerio de Hacienda, el viernes 4 de octubre del 2002 a las 10:00 horas..." (f.135)

  Dicha citación no fue notificada hasta el 30 de setiembre.

VIGÉSIMO SEPTIMO. Nuevamente, un día antes de la comparecencia, el 3 de octubre del 2002, la servidora XXX, presentó un incidente de nulidad, contra la nueva citación, argumentando que incumplía el requisito legal de convocar con 15 días de antelación, según el numeral 311 de la Ley General de Administración Pública.

VIGESIMO OCTAVO. El Órgano Director del Procedimiento, mediante resolución de las 11:30 horas del 3 octubre del 2002, rechazó el incidente de nulidad y mantuvo la fecha de realización fijada para el 4 de octubre del 2002.

VIGÉSIMO NOVENO. La audiencia oral se realizó a las 10:00 horas del 04 de julio del 2002, con la asistencia de la servidora XXX y la Licda. Claudia Reyes Silva, quien fungió como su representante legal (f. 45)

TRIGESIMO. El Organo Director ante el Ministro de Hacienda, según oficio de 14 de octubre del 2002, recomendó al Ministro de Hacienda remitir el expediente a la Procuraduría General de la República.

 TRIGÉSIMO PRIMERO. No consta en el expediente acción de personal alguna en relación con nombramiento en la función pública de la señora XXX.

 

II. IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL DICTAMEN REQUERIDO

1. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocar actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta

    La potestad administrativa de revocar los propios actos, otorgada mediante Ley a la Administración, es de ejercicio excepcional. 

    Por ello el legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". La utilización de esta expresión no expresa un mero capricho del legislador sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.

     Este carácter excepcional se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico; en forma específica, mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando dispone:

"...

1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.

2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.

8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999) (TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención).

..."  (Texto y observaciones que constan en el Sistema Nacional de Legislación Vigente).

 

    La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, en las siguientes sentencias:

 

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos  cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso  podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

    Este carácter excepcional también se ha consolidado con abundante jurisprudencia de este órgano consultivo.

    De lo expuesto, y para seguir, debemos concluir, en lo fundamental, que:

 

• La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, en tratándose actos declaratorios de derechos, es limitada.
• La potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
• Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

         

    Estos aspectos de la realidad normativa, lógicamente, llevan a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Necesidad que el mismo Legislador resolvió mediante la exigencia establecida en el inciso 3 del artículo 173.

    La Sala Constitucional y este órgano consultivo han tutelado, en forma reiterada, la obligación constitucional de garantizar y respetar el Derecho al Debido Proceso.

 

B. Incumplimiento del Debido Proceso en el Caso Concreto

 

1. Ausencia de una correcta intimación por la falta de precisión y establecimiento del objeto concreto

Mediante Acuerdo NºDM-02-2002 del 11 de enero del 2002, el Ministro de Hacienda dispuso:

 

"...

Designar a la Licenciada ROCIO ESPINOZA NAVARRO, de calidades antes citadas como Órgano Director del Procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones N° UTRH-CI-AC-001-99 de las diez horas del seis de agosto de 1999 y N° UTRH-CI-TAN-002-00, de las trece horas del veinte de julio del dos mil, emitidas por la Unidad Técnica de Recursos Humanos. Notifíquese y Comuníquese a la integrante del Organo Director y a la Dirección Jurídica de este Ministerio..."( El énfasis es nuestro. F 73 a 78)

    La primera resolución que se menciona corresponde al acto de la reasignación y la segunda al acto mediante el cual se dejó sin efecto la primera.

    Correlativamente, podemos corroborar que mediante resolución dictada a las 11:30 horas del 2 de abril del 2002, el Organo Director del Procedimiento dio por iniciado el procedimiento y citó a la señora XXX, todo en los términos siguientes:

 

"...

CITACIÓN A COMPARECENCIA

...

De conformidad con los artículos 39 de la Constitución Política, 173, 214, 217, 218, 249 y 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración pública; artículo 44 inciso k) del Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio; artículos 1, 2 y 5 del Decreto 24397-H, y acuerdo de nombramiento de Órgano Director DM-02-2002 se cita en calidad de posible afectada a XXX, cédula XXX, funcionaria del Tribunal Aduanero, a una comparecencia oral y privada que se celebrará en la Oficina de la Asesoría Legal de la Oficialía Mayor y Dirección General de Hacienda, el día viernes 26 de abril del 2002 a las 10:30 horas; para que comparezca personalmente y, si lo desea, haciéndose acompañar de su asesor legal, a efecto de que ejerza su derecho de defensa y en el mismo acto presente toda la prueba que considere necesaria en relación a los siguientes hechos:

Que mediante resolución URTH-CI-AC-001-99, se reasigna el puesto 112940 ocupado por la funcionaria XXX, de la clase Secretario a la clase Auxiliar de Tribunal.

Que por resolución UTRCH-CI-TAN-002, se deja sin efecto la reasignación antes indicada, manteniendo el puesto  clasificado en la clase Secretario.

Que mediante resolución número 08261 de las ocho horas con cuarenta y nueve minutos del diecisiete  de agosto del dos mil uno, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo interpuesto por la funcionaria XXX, por existir violación al principio de los actos propios y del debido proceso y ordena a al Unidad Técnica de Recursos Humanos de este Ministerio restituir a la señora XXX en el goce  de sus derechos  y llevar a cabo  el procedimiento...." ( El énfasis es nuestro. F. 80)

    El Organo Director previno así a la servidora XXX para que se refiriera a la relación de hechos pero no concretó cuál o cuáles son los hechos que constituyen el objeto de cuestionamiento ni cuáles son específicamente los reproches que se hacen.

    Dados estos contenidos y los antecedentes que se substancian en el expediente administrativo, no puede afirmar que el objeto del procedimiento haya sido debidamente precisado, para el ejercicio de la defensa de la persona a quien, supuestamente de manera irregular, le fue conferido un nuevo puesto.

    Si el objeto del procedimiento no fue debidamente precisado, esa deficiencia implica por sí misma una intimación precaria y sancionada con nulidad absoluta, de conformidad con los artículos 249 inciso c) y 254 de la Ley General de la Administración Pública.

 

2. Ausencia de una correcta intimación por omisión de los reproches de legalidad  

    Con la resolución antes transcrita se citó a la señora XXX. Sin embargo, se hizo una citación sin el cumplimiento de los requisitos previsto en el artículo 249 de La Ley General de la Administración Pública.

    Ciertamente, no hubo con esta resolución una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende. Es claro que con la mera cita de los artículos 207 de la Ley General de Aduanas y 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios no satisface este requisito.

    Menos aún se puede tener por cumplida la exigencia si consideramos que con estos imperativos si bien se establece una equiparación salarial no se determinan ni se definen las funciones en el reparto administrativo del Tribunal Aduanero.

    Tampoco se le advirtieron la servidora XXX las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta. 

    Dado lo expuesto, debemos concluir, en lo fundamental, que:

 . Que no consta que la servidora XXX haya sido citada con el cumplimiento de los requisitos establecidos con el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública, cuya inobservancia se sanciona con nulidad (artículo 254 de la misma ley).

. Que, según el expediente remitido, no se puede afirmar que se haya cumplido con los imperativos establecidos mediante el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

. Que, en consecuencia, este órgano se encuentra imposibilitado para conocer de las nulidades investigadas.

    Las omisiones señaladas tienen carácter substancial ya que no se puede afirmar que la servidora XXX pudiera asumir el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.

    Pero, además, las omisiones en la citación se encuentran sancionadas con la nulidad (en forma expresa) mediante el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública. (Pueden consultarse, entre otras y además de la jurisprudencia ya citada en el dictamen C-332-2001, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998).

3. Instrucción insuficiente

     La instrucción, por lo demás, fue claramente insuficiente. Entre otros elementos, debieron haberse incorporado en el expediente, al menos:

1. Acciones de personal de la servidora mediante la cual se acredite su condición como funcionaria del Tribunal Administrativo Aduanero.
2. El Informe UTRH-CI-034-99 del 5 de agosto de 1999, que presuntamente elaboró el Area de Clasificación de Puestos e Incentivos del Ministerio de Hacienda y que supuestamente sirvió de soporte, al menos técnico, para la reasignación cuestionada.

    Es preciso reiterar que el cumplimiento del Debido Proceso es de interés público; que los imperativos constitucionales y legales no se pueden soslayar y que el Órgano Director del Procedimiento puede satisfacer fácilmente esa exigencia, si ejerce las potestades y los deberes que el mismo Ordenamiento le asigna y si respeta las prohibiciones de las cuales es destinatario. La Administración está obligada a la Justicia Administrativa y el Organo Director está obligado a proceder de en forma congruente con ella. (puede consultarse en relación con este aspecto, el dictamen de la Procuraduría General de la República, Nº173-95, de 7 de agosto de 1995).

4. Lesión del Derecho de Defensa

    Los vicios antes referidos infringen el Debido Proceso, por inobservancia del mismo procedimiento legal pero, además, conducen directamente a la infracción del Derecho a la Defensa. No es posible ejercer una defensa adecuada de los derechos si no se es sujeto - objeto de una verdadera intimación.

    Estos vicios impiden el examen de la situación para un dictamen favorable sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, dada la forma en que se resuelve esta solicitud, en aplicación de los Principios de Economía y Eficiencia Administrativa procedemos a realizar el análisis en los términos siguientes.

C. Inadecuación del caso concreto a la hipótesis prevista en el articulo 173 de la Ley General de la Administración Pública

 

    Tal y como se desprende de este enunciado, la primera condición que se requiere para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, en sede administrativa, es, precisamente, que concurra el vicio de la nulidad absoluta.

  En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:

 

         "...

Artículo 166 : Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

 

Artículo 167.-  Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

  ..."

Según la misma literalidad de la consulta, se pide:

"...rendir el dictamen favorable tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución N° UTHR-CI-AC-001-99 del 6 de agosto de 1999, mediante la cual se reasigna el puesto 112940 de la clase Secretario a la clase Auxiliar de Tribunal, siendo su titular la funcionaria XXX,

cédula número 1-875-257.

Lo anterior, por cuanto, existe violación a lo dispuesto en el numeral 207 de la Ley General de Aduanas.

..."

    En la especie, como ya advertimos, no se hizo una debida precisión de su objeto, que se pudiera afirmar como garantizadora del Debido Proceso.

    Ahora bien, de la literalidad de la consulta planteada ante este órgano consultivo se desprende que la pretensión es la declaratoria de la nulidad del acto de reasignación emitido mediante la resolución NºUTRH-CI-AC-001-99 con la que se dispuso:

"...

Reasignar el puesto Nº112940, ubicado en el Tribunal Aduanero Nacional del Ministerio de Hacienda, cuyo titular es XXX, de la clase Secretario a la clase Auxiliar del Tribunal.

Esta resolución SE FUNDAMENTA EN EL INFORME UTRH-CI-034-99 DE FECHA 5 DE AGOSTO DE 1999, elaborado por el Area de Clasificación de Puestos e Incentivos del Ministerio de Hacienda.

 

RIGE A PARTIR DEL 01-09- 1999

 ..."  (El énfasis con el subrayado y las mayúsculas no es del original. F.1)

    E, igualmente, se desprende del informe del Organo Director que la relación de supuesta ilegalidad lo es en relación con el artículo 207 de la Ley General de Aduanas, artículo con el que se dispone:

"...

Nombramiento

Los miembros serán nombrados por el Ministro de Hacienda, previo concurso público de antecedentes.

En esa forma, se nombrará igual número de suplentes, quienes deberán reunir los mismos requisitos de los propietarios y actuarán en caso de ausencia, impedimento, recusación o excusa de estos.

Las causales y los procedimientos de remoción y prohibición y la retribución económica de los miembros del Tribunal serán iguales a los fijados para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo.

..."

    Resultando además que con el artículo 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios se establece:

 "...

La retribución de los integrantes del Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.

..."

 

    Es evidente que los contenidos normativos transcritos no determinan ni definen en forma alguna la naturaleza de las funciones de la organización propia del Tribunal Aduanero ni del Tribunal Fiscal.

   Con estos imperativos se establecen equiparaciones salariales. Imperativos que, independientemente de la interpretación sobre la amplitud del ámbito de sus destinatarios (en el reparto del Tribunal Aduanero), no determinan las funciones de los puestos ni implican la equiparación de la naturaleza de las funciones mismas.

    Por otra parte, para ordenar la reasignación del puesto la Administración se fundamentó en el Informe UTRH-CI-034-99 de fecha 5 de agosto de 1999, elaborado por el Area de Clasificación de Puestos e Incentivos del Ministerio de Hacienda, el cual nunca fue discutido ni consta en autos.  

    De conformidad con lo que hemos expuesto, la Administración no puede revocar actos declarativos de derechos si no se encuentra en las hipótesis de la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas.

    Y, es el caso que, teniendo como referencia las normas que se relacionan (artículos 207 de la Ley General de Aduanas y 161 del Código de Normas Procedimientos Tributarios) no se puede afirmar la existencia de ningún vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acto de la reasignación del puesto Nº112940 (de la clase Secretario a la clase Auxiliar del Tribunal), según la resolución NºUTRH-CI-AC-001-99   de las 10:00 del 6 de agosto de 1999.

CONCLUSION

     Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 41, 191 y 192 de la Constitución Política; 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; 207 de la Ley General de Aduanas y 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, no procede dictaminar favorablemente, en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se ordenó la reasignación del puesto Nº112940 (de la clase Secretario a la clase Auxiliar del Tribunal), según la resolución  NºUTRH-CI-AC-001-99  de las 10:00 del 6 de agosto de 1999.

    Con esta conclusión no se afirma la absoluta conformidad del acto cuestionado con el Ordenamiento Jurídico; este pronunciamiento se emite dentro de los límites del procedimiento realizado.

 

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

 

 

 

 

Licda. María Gerarda Arias Méndez                 Licda. Clara Villegas Ramírez

Procuradora de Hacienda                                     Abogada de Procuraduria

 

 

Mam/dahs