OJ-178-2002

18 de Diciembre de 2002

Señora

Diputada Carmen María Gamboa Herrera

Presidenta de la Comisión Permanente de

Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Su Despacho

Estimada señora Diputada:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su solicitud de opinión sobre el Proyecto de "Modificación de la Ley No.4478, derogación de los artículos 4 y 5 de la Ley No.,7543, reforma del inciso e) del artículo 15 de la Ley No.7972, del artículo 2 de la Ley No.7591, y del artículo 1 de la Ley No.8114".

    Al respecto, advertimos que nuestro pronunciamiento carece de efectos vinculantes y se emite en el marco de colaboración con la función legislativa a cargo de los señores Diputados. Pues, el Proyecto de referencia forma parte del expediente legislativo 14.835 de que conoce esa Comisión y no atañe a la función administrativa del Parlamento. (arts.1 y 2 de la Ley No.6815)

    Con relación al Proyecto de interés tomamos como base de estudio el texto publicado en la Gaceta No.164 del 28 de agosto de este año. Igualmente, consideraremos la opinión del Departamento de Servicios Técnicos de Oficio ST-1068-10-02 del 30 de octubre pasado. Por fin, leímos el Perfil de la Cruz Roja Costarricense (CRC) y el Acta de esa Comisión No.47 del 5 de noviembre pasado.

    Artículo 1. Modificación de la Ley No.4478, Autorización al Estado y sus Instituciones para hacer donaciones y otras subvenciones a la Cruz Roja Costarricense, del 3 de diciembre de 1969.

    El texto original de la Ley No.4478 solo contiene dos artículos, uno de ellos para establecer su fecha de vigencia, el otro literalmente dispone: "Se autoriza al Estado y a sus instituciones para donar bienes muebles e inmuebles y otorgar subvenciones a favor de la Cruz Roja Costarricense. De previo se obtendrá la aprobación de la Contraloría General de la República, que deberá además examinar el buen uso de lo donado." (artículo 1)

    Dicho texto no ha sido modificado a la fecha y no se conocen pronunciamientos que lo afecten. En el Proyecto en cambio, se proponen 6 artículos que paso a resumir a continuación junto con los antecedentes que constan en el expediente legislativo. Así retomamos las opiniones del Informe Técnico Jurídico del Departamento de Servicios Técnicos y las intervenciones ocurridas en la sesión de la Comisión el 5 de noviembre último.

    El primero, pretende especificar los sujetos públicos autorizados en el artículo 1 vigente y atribuir al ente contralor el evaluar el uso –ya no si es bueno o no como indica dicha norma hoy- de lo donado. El Informe Técnico Jurídico señala que dicha propuesta vulnera los principios de seguridad jurídica, igualdad y legalidad. Lo anterior, porque no precisa lo donable, no extiende la exención a otras Asociaciones con función similar y existen bienes que no pueden donarse. Al respecto, el Diputado Avendaño Calvo preguntó en la sesión del 5 de noviembre de esa Comisión sobre la forma de evitar la extensión de la exoneración a asociaciones que se encuentren en igualdad de condiciones y labor que la CRC. El Lic. Miguel Carmona, como Presidente de la CRC, respondió no creer se criticara dicha exoneración a la CRC y y el Asesor Legal de la CRC, Lic. Erick Chaves Gómez refirió la existencia de tratados internacionales que amparan a ésta y la existencia previa de leyes que contemplan exoneraciones a su favor. El Diputado Arce Salas preguntó si alcanzaba solo a las ambulancias y el Lic. Miguel Carmona respondió que lo necesitan también para los vehículos administrativos.

    La reforma pretendida en este numeral no introduce mayores modificaciones a la norma vigente, en el sentido que prevé una autorización genérica que no alcanza para enajenar bienes afectados a un fin público. Es preciso para esto una autorización legal especial o específica que desafecte expresamente el bien y autorice su enajenación. Véase en tal sentido los artículos 262 del Código Civil, 69 de la Ley de Contratación Administrativa No.7494 y 70,2 de su Reglamento por Decreto No.25038. En igual forma, encontramos el artículo 62 del Código Municipal y 45 de la Ley de Planificación Urbana. A mayor abundamiento, consultése la Opinión de esta Procuraduría General OJ-175-2001, referida a una reforma similar a la Ley de Asociaciones No.218 de 8 de agosto de 1939. Incluso, se sugiere como entonces la inclusión en lo que hace al control de la Contraloría General de la República, similar al dispuesto por el inciso d) del artículo 18 de la Ley No.5338 de 28 de agosto de 1973, Ley de Fundaciones (reformada por el artículo 1 de la Ley No.7687 de 6 de agosto de 1997). Esto último, sin perjuicio de lo que dicho Organo manifieste en respuesta a la audiencia que se le confirió sobre este Proyecto de Ley.

    En cuanto a la discriminación que se hace a favor de la CRC, similar a la que ya existe a favor de las Asociaciones de Desarrollo Comunal por el artículo 19 de la Ley No.3859 de 7 de abril de 1967, no la estimamos arbitraria. Si bien la CRC es una persona jurídica privada, participa por disposición estatutaria en las acciones desplegadas por el Estado en materia de salud pública. (véase en este sentido que se encuentra adscrita al Sistema de Emergencia 9-1-1 y mantiene un convenio con la C.C.S.S. para la prestación de los servicios de ambulancia, como los dictámenes de esta Procuraduría General C-051-94 de 5 de abril de 1994 y OJ-155-99 de 16 de diciembre de 1999, entre otros) El fomento que de su actividad lleve a cabo el Estado encuentra fundamento en los artículos 21, 51 y 177 constitucionales, 1,2 y 3 de la Ley General de Salud No.5395 de 30 de octubre de 1973. La razonabilidad de dichos estímulos no resulta constitucionalmente controvertible al no incluir otros sujetos con actividad similar a la de la CRC en la norma propuesta. El fomento no es una actividad prestacional obligatoria y en ese sentido no participa de la noción de servicio público, sino que corresponde al ejercicio discrecional de la función legislativa. Sin perjuicio de ello, la Ley de Asociaciones 218 del 8 de agosto de 1939 prevé en sus artículos 26 y 32, que el Estado y sus Instituciones pueden donar, subvencionar o transferirles bienes y en cuanto reconocidas como de utilidad pública, gozan de las franquicias y concesiones administrativas y económicas que el Poder Ejecutivo les otorgue.

    El segundo, propone una exención subjetiva a favor de la Asociación CRC respecto de todo bien que adquiera. El Informe Técnico Jurídico concluye que invade la autonomía política y de gobierno municipal al restringir la potestad tributaria local con la exención que se pretende. Al respecto, consideramos que la Asamblea Legislativa no puede mediante ley, decidir de manera unilateral, sin la necesaria participación municipal, una exención de tributos municipales. La ausencia de dicho requisito supone su invalidez y la necesidad de que el operador jurídico haga una interpretación conforme con la Constitución. (Dictámenes de la Procuraduría General de la República C-048-97 de 3 de abril de 1997, C-076-97 de 15 de mayo de 1997) En ese sentido, si con relación a la imposición de estos debe respetarse la autonomía municipal, no sería apropiado reconocerle a la Asamblea una competencia diferente. Esta debe consultar a cada Municipalidad, la cual en forma vinculante decide si otorga o no la exención, sin que esto exija una ley singular para cada una. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.2311-95 de 16,12 hrs. del 9 de mayo de 1995. En el mismo sentido el Voto No.467-99 de 14,39 hrs. del 26 de enero de 1998). En otras palabras, la exoneración de tributos municipales debe generarse a partir de una iniciativa aprobada por el Gobierno Local. Pero, también puede consistir en una autorización que defina los elementos esenciales, objetivos, para que la Municipalidad, por la vía reglamentaria, pueda definir los alcances, los modos y tiempos para que opere la exoneración. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.2311-95 de 16,12 hrs. del 9 de mayo de 1995. En el mismo sentido el Voto No.467-99 de 14,39 hrs. del 26 de enero de 1998) En ambos casos, se requiere autorización legislativa. ( Ley No.7794 del 30 de abril de 1998, artículo 68. Antes, el artículo 81 de la Ley 4574 del 4 de mayo de 1970)

    El tercero, prevé la posibilidad de exonerar de impuestos la enajenación por remate de los vehículos y equipo de la Asociación CRC si ésta se produce 3 años después de su internamiento y registro. Además, dispone que el producto de la venta se invertirá en adquirir bienes sustitutivos de los vendidos. El Informe Técnico Jurídico estima violado el principio de seguridad jurídica, porque no especifica la entidad importadora autorizada ni limita las características de los bienes. El Lic. Miguel Carmona Jiménez en su condición de Presidente de la Cruz Roja, al comparecer a esa Comisión el 5 de noviembre pasado, refirió que el remate de sus vehículos está sujeto a un gravamen del 30% que pretende eliminar con la reforma. El Lic. Erick Chaves Gómez, Asesor Legal de la CRC, al comparecer esa misma fecha ante esa Comisión refirió que el plazo se fijó así por el mayor desgaste de los vehículos de la CRC y por motivos de seguridad. La idea es no pagar los derechos de aduana al momento del remate, agregó dicho funcionario. Finalmente, admitió que la norma proyectada podía ser precisada y propondría una nueva redacción posteriormente. Al respecto, es nuestra opinión que la claridad y precisión de una norma reduce los márgenes de interpretación para los operadores jurídicos y los reconduce a la intención legislativa que le sirve de antecedente. La posibilidad de establecer la exoneración que se propone está por supuesto dentro de las competencias del legislador y al hacerlo por la ley, respeta el principio de reserva legal tributaria.

    El cuarto, contempla que las donaciones en cuestión podrán deducirse del pago del impuesto sobre la renta. Se trata de un asunto de política o discrecionalidad legislativa que, junto a las exenciones e impuestos, reside en la potestad tributaria que le viene atribuida a esa Asamblea.

    El quinto, dispondría que el ente contralor y la Cartera de Hacienda elaboren los controles correspondientes para el cumplimiento de la ley. El Informe Técnico Jurídico refiere violado el principio de legalidad pues dichos Organos tienen asignada por ley su competencia. Al respecto, estimamos que el control a cargo de la Contraloría no es extraño a ésta y ya se encuentra presente en el artículo 26 de la Ley de Asociaciones. Igualmente, la norma proyectada se encuentra en armonía con lo dispuesto en los artículos 5 a 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. En éstos se establece su competencia para controlar y fiscalizar el destino de los fondos de origen público que ingresen al patrimonio de una persona jurídica privada como la CRC. En todo caso, además, el artículo 184 inciso 5) de la Constitución Política, le atribuye al Organo Contralor competencia para actuar según establezca el legislador. Los controles que debería desarrollar el Ministerio de Hacienda, en particular en materia de las exoneraciones que se proponen, pertenecen a su competencia. Sin embargo, ha de tener en cuenta la necesidad de coordinar con el control o fiscalización económica, en lo posible, a cargo del Ministerio de Salud, por virtud del artículo 2 inciso d) de su Ley Orgánica 5412 de 8 de noviembre de 1973. No se observa en consecuencia, más que redundancia, en la norma legal que se proyecta.

    El sexto, obliga al Poder Ejecutivo a reglamentar la ley en no más de 60 días. El Informe Técnico Jurídico estima improcedente fijar un plazo por la independencia de Poderes, conforme al artículo 140,3 y 18 constitucional. Al respecto, debe manifestarse que la reglamentación se otorga al Poder Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar. Pero, ese no es el caso si el legislador le impone expresamente en la ley, el deber de reglamentarla. El Ejecutivo está sometido no solo a la Constitución sino a la ley; si ésta regula su competencia, el ejercicio de esta no resulta ya discrecional sin infracción constitucional. El Poder Legislativo puede constitucionalmente regular la oportunidad del ejercicio de la potestad reglamentaria y de hecho la falta de cumplimiento del mandato legal ha sido sancionado por la Sala Constitucional. (votos 634-98 y 3528-97 entre otros) Lo anterior, es una consecuencia también de los principios constitucionales que sujeta la actividad del Ejecutivo, a saber el de legalidad, jerarquía normativa e interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio de la potestad reglamentaria. La determinación de la oportunidad en que debe reglametarse un texto legislativo es un asunto de discrecionalidad legislativa, sujeta solo a los límites de la razonabilidad.

    Artículo 2. Derogatoria de los artículos 4 y 5 de la Ley de Ajuste Tributario, No.7543, de 14 de setiembre de 1995

    El artículo 4 a derogar establece actualmente una exoneración genérica subjetiva a favor de la CRC de "…todo tipo de impuestos, tasas, sobretasas y derechos arancelarios, sobre la adquisición y la enajenación de vehículos, equipo, materiales, medicamentos, combustibles, lubricantes, inmuebles y servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones…" Esta norma modificó en lo conducente las exoneraciones objetivas (medicamentos, equipo, vehículos, etc.) y subjetivas (INS y CCSS) previstas en los artículos 4 y 8 de la Ley Reguladora de Exoneraciones vigentes, derogatorias y excepciones (Ley No.7293 de 31 de marzo de 1992), para extenderlas a la CRC. Además, este artículo viene a ser sustituido en el artículo 1 del proyecto, en concreto, por el numeral 2 que se introduciría a la Ley No.4478 supra reseñado y que como vimos se extiende a los tributos municipales y además, precisa que cubre las funciones tanto operativas como administrativas. Por ende, en buena técnica legislativa, corresponde efectuar la derogatoria propuesta, para evitar superposición de normas sobre materia casi idéntica y facilitar la interpretación por los operadores jurídicos. Por fin, en cuanto al fondo de lo dispuesto remitimos al consultante a nuestro análisis de dicho artículo 2.

    El artículo 5 a su vez, tal como lo señala el Informe Técnico Jurídico, fue derogado por el 31 inciso n) de la Ley No.8114 de 4 de julio de 2001 de Simplificación y eficiencia tributaria. Anteriormente, establecía un impuesto del 0.01% sobre el traspaso de inmuebles a favor de la CRC. En buena técnica legislativa debe eliminarse la derogatoria del artículo 5 por carecer de motivo.

    Artículo 3. Reforma del inciso e) del artículo 15 de la Ley No.7972, Creación de cargas tributarias sobre licores, cervezas, cigarrillos para financiar un plan integral de protección y amparo de la población adulta mayor, niñas y niños en riesgo social, personas discapacitadas abandonadas, rehabilitación de alcohólicos y farmacodependientes, de 24 de diciembre de 1999.

    La Ley No.7972 de 22 de diciembre de 1999, de Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social, establece en su artículo 15 inciso e) hoy día, que la asignación de los recursos se lleva a cabo por medio del Departamento de Instituciones y Servicios de Bienestar Social del Instituto Mixto de Ayuda Social, mediación que se elimina en el Proyecto. Al respecto, el Lic. Miguel Carmona Jiménez en su condición de Presidente de la Cruz Roja, al comparecer a esa Comisión el 5 de noviembre pasado, refirió que el IMAS ha retenido desde 1998 el dinero que debe girarles en ese concepto. Sin perjuicio de lo anterior, resulta legítimo que en lo de su competencia se consulte a dicho Instituto la modificación pretendida.

    Al respecto, advertimos que según un último pronunciamiento de la Sala Constitucional (voto No.4884-2002 de 14,59 hrs. del 22 de mayo de 2002), los ingresos provenientes de un tributo con destino específico como el que analizamos, deben presupuestarse como todos los demás, y éste se satisfacerá en la medida en que sea razonable, según su naturaleza. En ese sentido, la ley ordinaria no podría imponerse por sobre la voluntad del legislador presupuestario. Lo contrario, pretender la vigencia indefinida –salvo si se destina a programas sociales, no al financiamiento ordinario de la CRC por ejemplo- del tributo podría resultar inconstitucional por contrario al principio de equilibrio presupuestario, igualdad e iniciativa del Poder Ejecutivo en materia de Presupuesto.

    Artículo 4. Reforma del primer párrafo del artículo 2 de la Ley No.7591, reforma de la Ley para el financiamiento de la Cruz Roja Costarricense y sus reformas, de 10 de abril de 1996.

    La reforma que se propone es aumentar el valor del timbre en doscientos colones, sea quedaría en 400 colones y la posibilidad de que este pueda ser pagado mediante entero de gobierno. El Informe Técnico Jurídico refiere que la actualización del monto de la contribución obedece a razones de conveniencia y oportunidad de resorte de los Diputados. Además propone se redacte como reforma a la Ley original No.5649 de 9 de diciembre de 1974 y no a su reforma por Ley No.7591 (esto desde ya lo avalamos por razones obvias). Al respecto, el Lic. Miguel Carmona Jiménez en su condición de Presidente de la Cruz Roja, al comparecer a esa Comisión el 5 de noviembre pasado, refirió que el valor de confeccionar el timbre hoy día es de 200 colones y pronto sería eliminado por la ley de emergencia tributaria.

    Al respecto, recordamos que el poder tributario, como potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes, no reconoce más limitaciones que las derivadas de la Constitución. En particular, estimamos que el aumento del timbre en cuestión en el monto propuesto no es de tal entidad que viole la propiedad privada y con ello el principio de no confiscatoriedad. Este principio constitucional de la tributación junto con el de legalidad –solo por ley se puede regular tributos- generalidad –no se hace descansar solo sobre un sector de la población- e igualdad –no es una discriminación injustificada dada la protección que debe el Estado a la salud y al enfermo conforme a los artículos 21 y 51 constitucionales- no aparecen cuestionados con la reforma propuesta.

    Artículo 5. Reforma del párrafo segundo del artículo 1 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, No.8114 de 4 de julio de 2001.

    La reforma pretende exceptuar del pago del impuesto al combustible que utilice la CRC. El Informe Técnico Jurídico expresa que podría rozar con el principio de igualdad al no extenderse la exoneración a otras asociaciones que promueven actividades similares a la CRC. La Lcda. Ingrid Camacho Quirós, Subgerente de la CRC, al comparecer el 5 de noviembre pasado ante esa Comisión, refirió que actualmente compran el combustible con cupones por recomendación de la Contraloría y lo que se propone es que se paguen sin impuestos. Una lectura de la norma cuya reforma se propone nos permite establecer que el legislador ha establecido en éstas exenciones de carácter objetivo; la reforma propone una de tipo subjetivo, en cuanto referida a la CRC. Sin perjuicio de que resultan aplicables aquí los razonamientos dados supra para justificar las exenciones dispuestas en otro parte del articulado de este Proyecto, referimos lo siguiente. El principio de igualdad en materia tributaria implica el deber de contribuir en proporción a la capacidad económica en los gastos del Estado. Esto no priva al legislador de crear categorías especiales a condición de que no sean arbitrarias y se apoyen en una base razonable. (voto de la Sala Constitucional 4829-98) En nuestro criterio, no constituye un ejercicio inconstitucional de la discrecionalidad legislativa en la materia, el establecer la exención propuesta. Lo anterior, en el tanto, la CRC cumple una función coadyuvante de la función estatal de velar por la salud pública y por ende, participa en la satisfacción indirecta del interés general. Al respecto, el Lic. Miguel Carmona Jiménez, en su condición de Presidente de la Cruz Roja, al comparecer a esa Comisión el 5 de noviembre pasado, refirió que el proyecto busca dinero para que la CRC pueda darle al país un servicio eficiente, más profesional y mejor organizado. En nuestro criterio, si la CRC tuviera que coadyuvar con todas las cargas públicas se vería privada de gran parte de sus recursos por agentes externos que interfieren en su libre disponibilidad.

    Finalmente, el Informe Técnico Jurídico señala que el Proyecto requiere mayoría absoluta para su aprobación, no puede ser delegado a una Comisión con Potestad Legislativa Plena por referirse a impuestos y debe consultarse obligatoriamente a las Municipalidades en cumplimiento del artículo 170 constitucional. Con relación a este último punto ya hemos manifestado nuestra conformidad por virtud de la exenciones de tributos municipales que se proponen. En cuanto al Organo Legislativo que corresponde aprobar este Proyecto de ley, coincidimos en la imposibilidad de delegarlo a una Comisión permanente con potestad legislativa plena por tratarse la modificación de tributos, según prevé el numeral 124 constitucional. Por fin, la mayoría requerida para la aprobación del proyecto en comentario, es la absoluta según lo prevé el numeral 119 constitucional.

    En la forma expuesta, dejo evacuada la audiencia conferida.

Atentamente,

MSc. Luis Diego Flores Zúñiga

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

LDF/SAC

Cruzroja.