Sistema Costarricense de Información Jurídica

Ficha del Pronunciamiento

Dictamen : 059 del 28/2/2003
Consultante:	Juan José Echevarría Alfaro
Cargo:	Presidente Ejecutivo
Institución:	Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
Funcionario:	Fernando Castillo Víquez

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Texto Dictamen 059

Dictamen : 059 del 28/02/2003

29 de febrero del 2003

C-059-2003
28 de febrero del 2003



Licenciado
Juan José Echeverría Alfaro
Presidente Ejecutivo
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
Presente


Estimado señor:

"1. Que la Institución proceda a invertir los recursos ociosos que tiene en cuenta corriente, en títulos de deuda interna de Gobierno que ofrece el Ministerio de Hacienda y el Banco Central, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto N° 30214-11, y en el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley 8299 "Ley de Reestructuración de la deuda Pública.

2. Que una vez que la Institución defina las fuentes de fondos que se usarán para otorgar la condonación del títulos por 2.500 millones de colones, se proceda a tramitar el respectivo presupuesto extraordinario, que deberá ser aprobado, en primera instancia, por la Junta Directiva, y luego por la Contraloría General de la República. El plazo para efectuar las condonaciones de títulos vence el 27 de marzo de 2003.

3. Que la Institución proceda a crear un fondo o reserva por una suma similar al monto de las demandas judiciales que enfrenta, en acatamiento a la disposición de la Contraloría General de la República, contenida en el informe DFOE-IP-20/2002, de fecha 10 de enero de 2003.

4. Que se pospongan las transferencias de recursos al Instituto Costarricense del Deporte (ICODER), cuando estén relacionadas con ingresos percibidos por impuestos que sean objeto de acciones judiciales para su devolución, hasta que se resuelvan las acciones.

5. Que se realicen las gestiones necesarias a efectos de obtener autorización legislativa, que permitan al IFAM usar recursos con destino específico, para cumplir con la obligación de condonar en favor del Estado, 2.500 millones de colones en títulos de deuda interna.

6. Que la institución redoble esfuerzos y agote todos los recursos legales posibles, para que confirmen en instancias judiciales, los pagos por diferencias de impuestos que percibió, que tuvieron el respaldo en resoluciones del Tribunal Fiscal Administrativo."

B.- Pronunciamientos de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, en distintas ocasiones, se ha referido a temas afines al que se nos consulta. Es por esa razón, que estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos cuando las necesidades de la exposición así lo exijan.

II.- ACLARACIÓN PREVIA.

Los aspectos de la consulta relacionados con la materia hacendaria y presupuestaria no serán abordados en este estudio. La razón es sencilla; sobre estas materias la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y prevalente. Máxime en el presente asunto, donde el Órgano Contralor ya ejerció sus atribuciones constitucionales y legales, dando como resultado el informe n.° DFOE-IP-20/2002. Sobre el particular, en la opinión jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:

"En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende, el órgano asesor no puede ejercer la función consultiva emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente:

‘En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’

En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.’"

III.- SOBRE EL FONDO.

Precisado el objeto de estudio, debemos decir, en primer término, que tenemos dudas sobre la constitucionalidad del numeral 88 de la Ley n.° 8343 de 18 de diciembre del 2002, "Ley de Contingencia Fiscal", en vista de que podría lesionar la autonomía que el Derecho de la Constitución (artículo 188) le garantiza a las instituciones autónomas. En esta dirección, en la opinión jurídica O.J.-115-2002 de 9 de agosto del 2002, manifestamos lo siguiente:

"Para justificar la imposición de una condonación obligatoria, se sostiene que la Constitución Política garantiza la autonomía frente al Poder Ejecutivo, pero no frente al Poder Legislativo.

El artículo 188 de la Constitución Política dispone:

‘Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión’

En nuestro sistema, atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el grado mayor de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo transcrito, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es componente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de las entidades autónomas. Lo cual implica el reconocimiento de un poder de dirección sobre estos organismos. En la resolución N. 6345-97 de 9:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, la Sala señaló que:

‘...la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente la realización de aquellas políticas metas y medios generales, utilizando –y, por ende, estableciendo a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad....’.

Del hecho de que la Constitución no lo indica, podría considerarse que la autonomía administrativa no está sujeta a la ley. Afirmación que no es cierta en el tanto en que la autonomía administrativa se ejerce conforme a la ley.

No obstante, que el ámbito de autoadministración del ente autónomo lo define la ley, procede recordar que el legislador está obligado a atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N. 495-92 de 19:30 hrs. de 25 de febrero de 1992). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y en recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los recursos económicos necesarios para funcionar. Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración. Estos poderes no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía. Afirmó la Sala en la resolución antes citada:

‘Es claro que el superior de la Administración como conjunto (central y descentralizada), es la Asamblea Legislativa y la Ley puede no sólo crear entes autónomos (artículo 189, inciso 3), sino también organizarlos y ordenarlos en materia de gobierno. Sin embargo, y es aquí donde se encuentra el punto central a resolver, la legislación no puede restar o disminuir a los entes autónomos aquellas potestades administrativas que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad específica. Además, de conformidad con la propia Constitución, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos (incluyendo por supuesto al Poder Ejecutivo) o entes, intervengan o afecten la independencia administrativa de la institución autónoma, dentro de lo cual está, como se indicó, la potestad de disponer de sus servidores...’. El énfasis no es del original.

Criterio que ha reiterado en posteriores resoluciones, entre ellas la N. 919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999.

Por otra parte, la Sala ha señalado en diversas resoluciones el deber de los entes públicos de invertir para mejorar la prestación del servicio. La inversión deviene una obligación de la entidad para la prestación eficiente del servicio (resolución N. 3410-92 de 14:45 hrs. de 10 de noviembre de 1992). A su vez, esa prestación eficiente de los servicios públicos es un deber ineludible de la Administración (resolución N. 1369-2001 de 14:30 hrs. del 14 de febrero de 2001). Y para cumplir ese deber es necesario invertir en bienes y servicios necesarios para la prestación del servicio público. Servicio que, en algunos casos, encuentra fundamento constitucional. Por consiguiente, existe un vínculo indisociable entre inversión y prestación eficiente del servicio.

A partir del criterio de ‘directriz’ y dada la necesidad de que el ente invierta en la satisfacción del fin público, la Sala ha declarado contrarias a la garantía de autonomía diversas directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Ha considerado el Tribunal Constitucional que dichas directrices eran particulares, por lo que podían catalogarse de órdenes y que además impedían el cumplimiento de los fines de la Institución por razones financieras. Así, se han anulado directrices dirigidas al INA (resolución N. 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, ya citada) y a JAPDEVA (resolución N. 436-20001 de 14:57 hrs. del 6 de junio de 2001).

De modo que si bien el legislador puede limitar la autonomía de los entes autónomos, no puede ejercer esa potestad para impedir al ente ejercitar su competencia. Lo anterior es importante ante la idea de condonar las deudas que el Gobierno Central tiene con los entes autónomos.

Las deudas que pretenden ser condonadas han sido constituidas en virtud de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Dichas directrices limitan el gasto de los entes, en su caso, les impiden realizar inversiones, y obligan a cada uno de los entes a constituir supéravits para que sean invertidos en títulos valores del Gobierno Central. Lo anterior independientemente de la decisión de la entidad y de que ésta deje o no de realizar inversiones necesarias. Si se obliga a la condonación de la totalidad de la deuda y la entidad no puede dedicar las utilidades que haya generado o no puede del todo generar utilidades, es claro que se podría poner al ente en una situación tal que impida el cumplimiento de los fines. Desde esa perspectiva se afectaría la autonomía administrativa del ente.

B.- Las condiciones de la condonación

En orden a los recursos públicos, el principio es la indisponibilidad por la Administración. Lo anterior comprende también los derechos de crédito de que sea titular el organismo público. Esa indisponibilidad de los fondos sólo puede ser superada por disposición del legislador. De allí la necesidad de una ley que autorice o, en su caso, imponga la condonación, total o parcial de los créditos.

Lo anterior rige también respecto de la deuda pública. Máxime que los modos normales y generales de extinción de la deuda son la conversión y la amortización. La Ley que autorice la condonación debe establecer las condiciones de ésta y, por ende, determinar el monto que los entes autónomos condonan y si abarca tanto el capital como los intereses.

Desde el punto de vista de la teoría de las obligaciones, la persona facultada para condonar es el acreedor. De allí que, en principio, para que proceda la condonación de una deuda, el acreedor debe manifestar su voluntad. Correspondería, entonces, a cada uno de los entes autónomos en tanto acreedores del Estado manifestar su voluntad para condonar. Por demás, sólo así tendría sentido la expresión ‘autorizar a condonar’. En efecto, autorización e imposición son términos contrapuestos.

En el caso de que la ley imponga la condonación, de manera tal que la Administración no pueda manifestar su aceptación, tendríamos que se estaría en presencia de una extinción por ley de la deuda del Estado. Extinción que significa la privación del derecho del acreedor por una disposición coactiva.

De acuerdo con lo que indica su consulta, la condonación sería total y se produciría en un solo momento. Si es la ley la que impone la condonación, las deudas del Gobierno se extinguirían a partir de su eficacia. En ese momento, los entes referidos perderían tanto el derecho al capital como a los intereses que vienen devengando. Si bien es cierto corresponde exclusivamente al legislador valorar la oportunidad de dicha medida, en resguardo de la autonomía y de la razonabilidad de la decisión, debe valorarse si dicha extinción no afecta el funcionamiento de los entes. Máxime que las instituciones que resultarían afectadas por la condonación (es al Estado ‘al que se le condonaría legalmente’ y no a las instituciones) son instituciones de servicio. El riesgo es, entonces, que se perjudique la prestación del servicio. Y es por ello que resulta conveniente recordar lo señalado por la Sala Constitucional en su resolución N. 6252-97 de 14:30 hrs. del 2 de octubre de 1997:

‘... En primer término, es importante distinguir entre los dos grupos de entidades contempladas en el proyecto de ley que se examina: de una parte tenemos a aquéllas cuyo giro es eminentemente comercial (bancos, Fábrica Nacional de Licores, etc.), respecto de las cuales no estima la Sala necesario efectuar mayor indicación. De otra, están las instituciones que tienen encomendada la prestación de servicios públicos que son fundamentales para la generalidad de los ciudadanos (Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, etc.). Respecto de éstas, no podría la aprobación y aplicación de una legislación como la que se pretende, derivar -por una incorrecta inteligencia del marco constitucional aplicable- en un estado de cosas que produzca que se deprima el suministro de dichos servicios a la población, congelando sus posibilidades de desarrollo futuro. En efecto, se debe tener claro que el mandato asignado a estas entidades -implícito tanto en la Constitución Política como en la ley- va más allá de llenar las necesidades inmediatas de la ciudadanía para incluir, además, la de prever los futuros requerimientos del país en cada uno de sus campos (electricidad, telefonía, agua, etc.). Por esta razón, no sólo es posible sino incluso indispensable que, en su actividad (y, consecuentemente, en sus fijaciones tarifarias), dichas instituciones contemplen la necesidad no sólo de reponer a futuro la infraestructura con que cuentan hoy sino también de hacerla crecer para acomodar no sólo el natural crecimiento de la población sino también sus justas expectativas de una cada vez mayor calidad de vida. ...

De las disposiciones citadas se sigue con claridad que el principio de servicio al costo que gobierna las fijaciones tarifarias realizadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos a las entidades sujetas a su fiscalización, no sólo no excluye sino que explícitamente incorpora las necesarias previsiones para que aquéllas puedan disponer de fondos de inversión que aseguren el desarrollo adecuado de los servicios. Y dichas reservas no podrían ser estimadas como una ganancia o renta gravable para los efectos del proyecto de ley en cuestión. Estimar lo contrario lesionaría directamente el ya expresado mandato que está inserto en la Constitución. De aquí se sigue, en particular, que no podrían las autoridades tributarias cuestionar la inclusión de dichas reservas dentro de la estructura de costos deducibles para efectos de fijar el excedente gravable. Y ello es así no sólo por las razones explicadas, sino -además- porque en tal pretensión estaría implícito también un juzgamiento de los planes y proyectos de la entidad en cuestión, tal que infringiría el espacio de autonomía que también les está asignado constitucionalmente’.

La decisión legislativa que se adopte debe ser razonable y conforme con la autonomía administrativa de los entes. Para lo cual no puede lesionar la capacidad de autoadministración del ente autónomo y, por ende, sus facultades para cumplir con el fin legal que le ha sido asignado; lo cual incluye la posibilidad de realizar sus planes y programas y contar con reservas que permitan la inversión para mejorar el servicio y adaptarlo a las exigencias que se presenten."

Nuestra postura encuentra también apoyo en un voto reciente, el número 12019-2002, del Tribunal Constitucional, en el cual se reafirma y define la autonomía de que gozan las instituciones autónomas, y los límites que tiene el Poder Legislativo, en el uso de la potestad de legislar, frente a esta garantía constitucional a favor del régimen autonómico costarricense (véanse los considerandos del VIII al XII del citado voto).

No obstante lo anterior, como es bien sabido, las leyes una vez que entran en vigencia son de acatamiento obligatorio. No otra cosa puede desprenderse del numeral 129 constitucional, que indica claramente que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Desde esta perspectiva, se puede afirmar que las leyes nacen para ser cumplidas.

Más aún, con base en el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la ley, este acto normativo deroga toda norma inferior e igual, en este último caso de fecha anterior, que se le oponga (fuerza activa). Asimismo, es capaz de resistir cualquier modificación o derogatoria de norma de rango inferior, aun en el supuesto de que sea posterior (fuerza pasiva). En vista de lo anterior, debido a la jerarquía que ocupa la ley en nuestro ordenamiento jurídico, inferior a la Constitución y a los Tratados Internacionales (artículos 7 y 10 de la Carta Fundamental y 6 de la Ley General de la Administración Pública), los únicos dos caminos que existen para dejar sin efecto una norma legal, es a través de su derogatoria (artículo 129 constitucional) o mediante su declaratoria de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional (régimen de impugnación). De no darse ninguna de estas dos situaciones, el operador jurídico no tiene otra alternativa que acatarla.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, la preocupación que usted señala en relación con los fondos que administra el IFAM debido al destino específico que le asignan varias leyes especiales, encuentra su respuesta en un voto del Tribunal Constitucional. En efecto, mediante voto de mayoría (cuatro contra tres), el n.° 4884-2002, el Tribunal Constitucional expresó sobre las leyes con destino específico lo siguiente:

"IV.- La Sala mantiene la tesis de la constitucionalidad de los impuestos con destino específico para ingresos de naturaleza fiscal, sin embargo no de igual modo en que lo ha venido haciendo recientemente sino retomando lo que en sentencia No. 513-95 este Tribunal consideró, en el sentido de que por la misma naturaleza de la Ley de Presupuesto, la Sala no puede admitir que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado beneficiario haga a éste acreedor de un derecho subjetivo y que el Poder Ejecutivo, sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a presupuestar y desembolsar el monto destinado; que la autorización legislativa de un gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y que la administración, de acuerdo con sus prioridades comprometerá únicamente los recursos con que efectivamente cuente. Lo que implica una visión más allá del deber por parte del Poder Ejecutivo de presupuestar los destinos específicos no estrictamente en el cuantum establecido por ley, sino ajustándolo a la realidad nacional actual y buscando una buena gobernabilidad. El legislador ordinario, tiene competencia para crear impuestos y asignarles un destino específico, pero ello podría traer el riesgo de una intromisión del legislador ordinario dentro de las facultades del legislador presupuestario, lo que podría convertir una norma dictada por el primero en inconstitucional, salvo en los casos regulados por el artículo 180 párrafo tercero de la Constitución Política, que refiere a los fondos atados. Se considera que este mecanismo constituye una herramienta válida, para hacer efectivo el precepto contenido en el artículo 50 constitucional –que obliga al Estado a procurar un adecuado reparto de la riqueza-, y que permite la satisfacción de necesidades sociales importantes de sectores específicos, que de lo contrario quedarían en el desamparo económico. También se ha pronunciado este Tribunal sobre la constitucionalidad de otras posibilidades a las que ha recurrido el legislador para procurar la igualdad real de grupos sociales o personas que habiten en un sector económicamente deprimido como por ejemplo el caso de la Creación del Depósito Libre de Golfito, que establece la disminución de aranceles de importación o de la admisión de márgenes de utilidad en los establecimientos comerciales ubicados ahí, disposiciones dispares frente al régimen común, que favorecen la desigualdad real, empleando como herramienta una desigualdad formal, en tanto no se alcance la primera. Esto es lo que en doctrina se ha denominado políticas de fomento de polos de desarrollo, en las cuales se incentiva la instalación de industrias y empresas que logren compensar la depresión de determinadas zonas. Sin embargo, la Sala amplía su criterio, señalando que todo lo expuesto anteriormente no resulta suficiente, por cuanto los mecanismos anteriormente citados, y, específicamente los tributos creados mediante leyes como la que en el caso de estudio se analiza, deben tener un plazo de vigencia determinado, el suficiente para que se satisfaga la necesidad que se pretende cubrir con el impuesto con destino específico. No pueden tener vigencia indefinida, ya que ello sí podría resultar inconstitucional, con fundamento precisamente en los principios constitucionales que rigen la materia presupuestaria y las potestades del legislador presupuestario. Los cambios de orientación o interpretación de la ley a los que se hace referencia anteriormente, dependen siempre de cambios en la demanda de servicios públicos y en la capacidad de respuesta de las instituciones. El juez constitucional está obligado a permitir, dentro del marco normativo establecido, los instrumentos para que el gobierno sea capaz de dar respuesta a las necesidades sociales tal como se presentan hoy y no como se presentaron ayer. Estas características de vocación realista y conocedora de los problemas de la gobernabilidad que debe tener un juez constitucional, deben a su vez orientar las decisiones judiciales a su cargo para que las mismas sean propiciatorias de una maximización de la utilidad en el manejo de los recursos provenientes de impuestos. Se trata de devolver a la sociedad lo que ella ha puesto para que se resuelvan problemas inmediatos; no se trata de seguir tentaciones excesivamente gramaticales, por cuanto tales interpretaciones podrían impedir el ejercicio del buen gobierno y en ultima ratio, perjudicarían sensiblemente los intereses sociales haciendo que los problemas principales no se resuelvan. La demanda de cambio en las interpretaciones de la ley deriva, pues, de la percepción de que los nuevos arreglos institucionales o las nuevas interpretaciones que permitan esos nuevos arreglos institucionales, potencien no solo una mejor captura de recursos sino una mejor forma de gastarlos; mejor, al menos, que en el marco institucional vigente de previo a esta decisión que no ha demostrado funcionar y que ha demostrado ser generador de fuertes bolsas de ingobernabilidad. La oferta de cambio institucional está en función con la demanda y obliga al Estado como un todo (del que forma parte la función judicial) a coordinar decisiones y orientaciones de forma tal que cada función estatal principalmente la ejecutiva, disponga de suficiente discreción para que dirija y redirija el destino de los fondos públicos, producto o de tributos o de préstamos, hacia donde más se necesitan en un momento determinado. Lo contrario significaría que una interpretación excesivamente rígida de una norma por la institución judicial, vendría a perjudicar el bien común, a evitar que tal bien se genere y contradictoriamente al mandato constitucional, la institución judicial estaría generando subdesarrollo mediante la creación de espacios de ingobernabilidad. En el caso concreto, estas modificaciones en la interpretación de la norma van dirigidas a la gobernabilidad económica, responsabilidad del Poder Ejecutivo mediante el mejor uso de los fondos autorizados por el presupuesto y que abarca procesos de adopción de decisiones que afectan las actividades económicas de un país y sus relaciones con otras economías. Tiene, evidentemente, repercusiones de gran magnitud en cuanto a la equidad, la pobreza y la calidad de vida. Además de la gobernabilidad económica, aquí aparece también la gobernabilidad en los aspectos de administración de la cosa pública que abarca el sistema de aplicación de las políticas. La administración de los fondos públicos mediante un plan racional de gasto es un ejercicio, en consecuencia de gobernabilidad económica y administrativa como también lo es, en consecuencia, la administración de los tributos según lo indiquen las reglas básicas de la sana crítica administrativa, o sea la conveniencia razonable y la distribución equitativa, funcional e inteligente de los recursos que el Estado consigue mediante el cobro de tributos. De esta forma, las autoridades supremas de las instituciones estatales encontrarán que algunas interpretaciones de las normas deben ser variadas de acuerdo al momento histórico y a que emerjan problemas nuevos. Propiciar estos cambios en la interpretación de las leyes es hacer evolucionar al sistema jurídico, es permitir respuestas inteligentes a los problemas actuales y es proporcionar herramientas de gobernabilidad sana a la función estatal responsable, la ejecutiva. De ahí que surja un nuevo planteamiento del tema.

V.- Siguiendo este mismo planteamiento es que debemos resaltar que por voluntad expresa del pueblo manifestada en el proceso constituyente de mil novecientos cuarenta y nueve, sintetizando el proceso histórico del país en su constante búsqueda de los principios y valores que lo conduzcan a constituirse en una sociedad pacífica, apegada al Derecho y respetuosa de las decisiones de las mayorías, se constituyó como una "República democrática, libre e independiente" (artículo 1° constitucional), que la define en su más profunda concepción. En consecuencia, es en virtud del respeto del principio democrático, que se deben orientar las estructuras y decisiones que tienen como objeto principal organizar la vida en comunidad, lo que ha sido resaltado por la jurisprudencia de esta Sala (de ser posible se citan algunos ejemplos). Es por lo anterior que por el ejercicio del sufragio, la democracia se manifiesta en su más amplia expresión y otorga un mandato a los Poderes del Estado, ahora en manos de una propuesta política e ideológica para conducir los destinos del país, a base de proteger el necesario equilibrio o balance de las potestades que se han confiado a cada Poder. Es por ello, también, que la propia Constitución Política ha radicado en el Poder Ejecutivo la iniciativa de la disposición de los recursos públicos, como un medio para adaptar el gasto público al mandato popular, lo que debe hacerse de manera ponderada y razonable y a través, desde luego, de la formulación del proyecto de presupuesto de la República, dedicándole un capítulo entero a regular los principios esenciales que deben regir ese proceso; pero es lógico entender, también, que dentro de la potestad de formulación del proyecto de gastos públicos, estará inserto el principio de que no se puede poner en peligro la estabilidad de la comunidad, ni impedir el desarrollo, ni el normal comportamiento del sistema político y social dentro de los cánones del principio democrático. Consecuentemente, corresponde al Poder Ejecutivo proponer la distribución de los recursos y a la Asamblea Legislativa la aprobación definitiva, la que podrá hacer los ajustes necesarios para que el sistema funcione como un todo orgánico y armonioso. En el caso concreto de lo que se ha denominado como "impuestos con destino específico", se los considera, al menos como tesis de principio, que se trata de incentivos políticos económicos que se plasman en el Presupuesto, para incentivar determinadas actividades, a la vez que se constituyen como protección contra el riesgo de recortes presupuestarios, intentando una búsqueda, identificación y captura de rentas monopólicas del Estado, como fuentes de financiamiento permanentes y de buena calidad de programas seleccionados. Se deben distinguir, entre ellos, cuando menos tres categorías definidas: los que son de origen constitucional, que obviamente no están disponibles para el legislador ordinario ni para el presupuestario y sobre los que esta sentencia no hace cuestión por no se el objetivo de la misma; los que al mismo de definir la necesidad y el objetivo social que deba cubrir el gasto público, crea una renta específica que no incide, ni cualitativa, ni cuantitativamente, sobre los ingresos corrientes del Estado, pero que quedan sujetos a los demás principios presupuestarios de los que luego se dirá; y por último, los que, sin crear ningún tipo de renta específica, se crean como un gravamen financiero sobre las limitadas finanzas del Estado. Es decir, la solución general más utilizada para conseguir ese financiamiento permanente para determinadas partidas de gastos es la vinculación de éstas con algunas fuentes de ingresos identificadas. Por ende, este mecanismo que es el utilizado en el caso de estudio, tiende a reflejarse en el surgimiento de numerosos "fondos" que en realidad, no son otra cosa más que partidas presupuestarias cuyo financiamiento anual está asegurado por los recursos generados por la fuente a que se vinculan. Sin embargo en la mayoría de los casos y como se constata actualmente en nuestro país, el abuso ejercido en la creación de tales "fondos" ha llegado a constituir una de las principales formas de inflexibilidad presupuestaria. La combinación de factores de oferta y demanda provoca una saturación de los gastos con programas de carácter permanente y un vaciamiento de la estructura de ingresos de libre disponibilidad. Una vez que dichos procesos se afianzan al interior de la política interior tienden a perpetuarse por la operación de fuerzas endógenas derivada de grupos de interés, produciéndose de este modo una sobrecarga en el presupuesto con pesados compromisos de gastos recurrentes, que van restando espacio a las posibilidades de financiamiento de nuevos proyectos de inversión o programas de gasto. Estos factores constituyen lo que la doctrina ha dado en llamar el "componente heredado" del presupuesto de cada ejercicio, que va más allá del pago de intereses, y cubre el propio pago de salarios, contribuciones a la seguridad social y otros encargos, sobre los que las autoridades económicas tienen limitado margen de maniobra. Como resultado de lo anterior, las autoridades presupuestarias actuales están encadenadas a las decisiones del pasado, que no podrían modificar excepto a un elevado costo político, y ello tiende a generar rigideces presupuestarias, que riñen con el criterio de eficiencia para gobernar; en otras palabras, que el mandato público del ejercicio del sufragio, para aprobar futuros programas de desarrollo del Estado, se ven impedidos por leyes antiguas que sujetan a la administración a un esquema que no le permite realizar ninguna tarea de promoción social y económica, por estar definido de ante mano el futuro político, aunque no coincida con la realidad que vive el país. Según lo anterior, el volumen de recursos de libre programación con que las autoridades podrían contar para expandir el gasto corriente o iniciar nuevos proyectos de inversión compatibles con sus correspondientes programas de gobierno, representa una fracción usualmente pequeña del producto interno bruto. Por otro lado, incurrir en estos excesos también nos conduce al concepto de "rezago presupuestario", conocido doctrinariamente como aquel resultante de la aprobación de presupuestos de gastos que exceden los límites establecidos por la programación financiera. Debiéndose agregar además los obstáculos formales-legales propios del proceso presupuestario, que dificultan que las autoridades puedan reaccionar de manera flexible ante las adversidades. Si a estas consideraciones se le suman los quebrantos que se producen a los principios presupuestarios que se dirán, todo conduce a la decisión de que la ley ordinaria no podría imponerse por sobre la voluntad del legislador presupuestario, cuando esa normativa se constituya en un freno que haga imposible la transformación de las ideas contenidas en los proyectos políticos elegidos por medio del ejercicio del principio democrático (libertad de sufragio), consumiendo el desarrollo del Estado en un esquema inflexible de ingobernabilidad.

VI.- La Sala ha considerado que basta con observar lo dispuesto, particularmente, en los artículos 176, 177 y 180 de la Constitución Política, 178 y 179 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, para confirmar que, en el desarrollo del Estado Democrático de Derecho, la exclusividad de la autorización parlamentaria de los ingresos y de los gastos públicos, los tres grandes principios que gobiernan esta materia son los de "anualidad", "universalidad" y "equilibrio" del Presupuesto Nacional. Entendiéndose en su orden, que el Presupuesto se emite para un ejercicio económico anual, por lo que comprende todos los ingresos previstos y todos los gastos autorizados del Estado -y no sólo de la "administración pública", como dice, el artículo 176 de la Carta Fundamental-, y que los segundos -gastos autorizados- no pueden exceder, en ningún caso, de los primeros -ingresos previstos-. De estos principios se derivan dos consecuencias fundamentales para el caso de estudio, una es que el Poder Ejecutivo no puede omitir uno solo de los recursos previsibles ni de los gastos previstos, en el momento de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto que debe someter a la Asamblea Legislativa a más tardar el 1º de setiembre, para el siguiente ejercicio económico anual; pues si no lo hace, no podría válidamente utilizar ninguno de los recursos ni desembolsar uno solo de los gastos omitidos. Lo cual no significa, desde luego, que la Asamblea, en el ejercicio de sus potestades constitucionales de aprobación o desaprobación, no pueda cambiar el destino de cualquiera de las partidas propuestas, sea, rebajarla o suprimirla, con lo cual dejaría, por definición, un excedente de ingresos no presupuestado, que el Poder Ejecutivo podrá volver a proponer mediante la correspondiente reforma al Presupuesto Ordinario o al Presupuesto Extraordinario, según corresponda. El artículo 176 de la Constitución Política, en relación con el 121 inciso 11) y 178 de ese mismo cuerpo constitucional, exige que el presupuesto ordinario de la República debe comprender todos los ingresos probables -cuya propuesta de la forma de financiamiento es competencia del Poder Ejecutivo, en los términos expresados-, así como todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico, gastos cuyo monto no podrá exceder el de aquellos ingresos. Es decir, el Principio de Equilibrio Financiero del Presupuesto implica, que los gastos no pueden exceder a los ingresos, pero no que todo ingreso probable deba ser gastado.

VII.- El Presupuesto de la República no solo constituye el límite de acción de los Poderes Públicos sino que permite su plan de acción estratégica, por ello debe considerarse que el concepto de Presupuesto, se entiende no sólo como un documento unitario y contable, sino como un instrumento de desarrollo social y planificación de la economía del Estado, consolidándose así su naturaleza previsora, planificadora y de control efectivo, con el objeto de satisfacer dentro del marco de los principios constitucionales, los fines públicos para los cuales el Estado fue creado. Su función no consiste simplemente en regular la actividad del Estado que tenga incidencia financiera, sino más bien en autorizar que se destinen anualmente los fondos necesarios para que el Gobierno pueda desarrollar las actividades preestablecidas por el ordenamiento vigente. Son acuerdos de pago que hace el Estado dentro de sus obligaciones pero también dentro de la política que regula la buena administración pública. En este sentido, los gastos que se hacen del Tesoro Público deben guardar relación con el espíritu de la Constitución, la permanencia del Estado en cuanto a su integridad económica y la solución efectiva de los nuevos problemas sociales. Por consiguiente, el Estado debe controlar los gastos de modo que no pongan en peligro su capacidad económica, y tiene derecho a limitar o regular las erogaciones procurando no desfinanciar sus arcas; no debe el Estado ocasionar desigualdades, ni producir privilegios de acuerdo con las normas constitucionales. Lo anterior deriva del ejercicio de la gobernabilidad propia que le corresponde al Poder Ejecutivo. Como ya fue expuesto, un ejercicio de gobernabilidad económica y administrativa como es el gasto público tiende necesariamente a que los procesos (como el plan de gasto social de los impuestos) y las instituciones (como las de justicia y las de planificación económica) produzcan resultados que satisfagan las necesidades actuales, al mismo tiempo que se aprovechen lo mejor posible los recursos. Además de una práctica de gasto racional y equitativa esta capacidad se conserva en su único titular el Ejecutivo mediante decisiones judiciales y reformas legales tendentes a dar flexibilidad y espacio de accionar al buen gobierno. Esta capacidad debe permitir a su vez eficacia en la administración de los recursos y a la vez debe propiciar eficiencia en el uso de tales recursos. También, sin duda y como contrapartida a la oportunidad que se le da a la administración para que trabaje, se le debe pedir que su gestión incluya rendición clara y oportuna de cuentas, equidad, orientación hacia el consenso, respuesta a las necesidades de los habitantes, transparencia, respeto pleno al imperio de la ley y participación social. Congruente con lo anterior, se tiene el hecho de que tanto la iniciativa en las leyes de presupuestos ordinarios y extraordinarios, como la preparación de sus proyectos, corresponde al Poder Ejecutivo pues es éste finalmente quien deberá gobernar de acuerdo a éstos (de conformidad con los artículos 140, inciso 15, 177 y 180 de la Constitución Política y 35 de la Ley de la Administración Financiera de la República); potestad que no se ve afectada por la facultad que el artículo 179 de la Constitución Política otorga a la Asamblea Legislativa para aumentar los gastos presupuestados por el Ejecutivo, siempre que señale los ingresos que han de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos. En este sentido, el presupuesto resulta de la aprobación que el Poder Legislativo otorga a la propuesta que le formula el Ejecutivo, sobre la forma en que pretende administrar y distribuir los fondos públicos durante ese año. Desde esta perspectiva es propio del Poder Ejecutivo, como parte de las atribuciones que le competen, indicar en el Proyecto de Presupuesto, los medios de financiamiento de los gastos del Estado, dentro de los límites que la Constitución impone.

VIII.- De lo expuesto se concluye que permitir una vigencia del impuesto con destino específico más allá de la anualidad del presupuesto, transgrede el principio de equilibrio presupuestario. La relación equivalente que debe existir entre el Presupuesto Ordinario y todos los ingresos y egresos existentes, debe mantenerse. De manera que éste equilibrio se afectaría eventualmente de manera negativa si se perpetúan indefinidamente impuestos con porcentajes fijos y que no concuerdan con los egresos que el Estado utiliza en el cumplimiento de todos sus fines. Nótese que la naturaleza misma del presupuesto es ser un instrumento de desarrollo social y planificación la economía del Estado. De modo que admitir una situación de esa naturaleza, puede incluso transgredir el principio constitucional de iniciativa del Poder Ejecutivo, toda vez que como ya fue indicado, un aumento excesivo y constante por parte de la Asamblea Legislativa en la creación de impuestos con destino específico, afecta seriamente el equilibrio financiero del presupuesto y la voluntad gubernamental de preparar dicho proyecto, pues es a través de éste, que el Gobierno, establece las prioridades económicas, políticas y sociales del Estado. Bajo estos términos, la Asamblea Legislativa en funciones de legislador ordinario, estaría atribuyéndose competencias que no le corresponden constitucionalmente, pues determina con ese proceder la estructuración del Presupuesto de la República, violentando de este modo el principio de iniciativa presupuestaria, que según la Constitución Política le corresponde al Poder Ejecutivo, lo que en modo alguno significa que la Asamblea Legislativa esté inhabilitada para ejercer posteriormente su competencia en materia presupuestaria otorgada constitucionalmente. Por consiguiente, también en consideración del principio de igualdad ante el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, que implica que no es constitucionalmente válido que la satisfacción de estas necesidades pesen sobre los hombros de un sector específico de la sociedad, o de una determinada actividad económica, es que no podría entenderse como constitucionales tales impuestos en los términos señalados, sino como ya fue indicado, deberán estar sujetos a una temporalidad justificada que encuentra sus propios límites en el principio constitucional de la anualidad del presupuesto y por circunstancias excepcionales, de lo contrario, estos ingresos deben presupuestarse como todos los demás, y su destino se satisfacerá en la medida en que sea razonable, según su naturaleza." (Las negritas no están en el original).

Si bien tenemos algunas dudas sobre los alcances de la sentencia del Tribunal Constitucional, en particular sobre la tesis de que las leyes con destino específico sólo puede tener vigencia por un año, ya que nos inclinamos por una tesis ecléctica, la cual fue expuesta en nuestro informe al Tribunal Constitucional en la acción que sirvió de base para emitir el voto que estamos comentando, en el sentido de que el legislador presupuestario no puede estar condicionado por el legislador ordinario, salvo cuando se trata de fondos atados constitucionalmente o de aquellos destinados a financiar el gasto social, postura que fue acogida por el Tribunal Constitucional en el considerando IX del citado voto, aunque con el exceso que estamos criticando respetuosamente, nos parece que esta resolución constituye un fundamento jurídico suficiente para que el legislador ordinario cambie el destino de unos recursos que tiene una institución en inversiones transitorias del Gobierno Central (títulos de deuda interna que ofrece el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa Rica) a otro (condonación de deuda al Estado). A nuestro modo de ver, el legislador, en este aspecto puntual, actuó conforme al Derecho de la Constitución.

Ahora bien, y para evitar malos entendidos, de ninguna manera, se puede interpretar que, con base en la resolución del Tribunal Constitucional, las leyes especiales vigentes que establecen destinos específicos no deben seguirse aplicando. Ello sólo sería posible en el caso que se diera una derogatoria o que se declarara con lugar una acción de inconstitucionalidad planteada contra alguna de ellas. Por otra parte, al estar en presencia de un voto aislado del Tribunal Constitucional, y no frente a un conjunto de resoluciones en similar dirección (jurisprudencia); donde existen dos posición antagónicas entre los señores Magistrados; amén de que un propietario no participó en la votación (el magistrado Arguedas Ramírez) y uno que fue parte del voto de mayoría se jubiló (el exmagistrado Sancho González) y; por último, al no tener noticia sobre la postura del nuevo magistrado Jinesta Lobo, el tema debe ser abordado con sumo cuidado y sabiamente. Con base en lo anterior, habrá que esperar para determinar si el Tribunal Constitucional continúa esbozando el nuevo criterio o; por el contrario, retorna al anterior o asume una posición ecléctica sobre el tema. No obstante ello, y al haber fijado una postura el Tribunal Constitucional en el voto que estamos glosando, incluso donde expresamente señala que modifica su criterio anterior, debemos estarnos a lo que se indicó en él, a tenor de lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

La única excepción a la posición que estamos siguiendo, la constituiría los recursos que provienen del contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aprobado mediante Ley n.° 6888 de 14 de setiembre de 1983. En este caso, si el contrato de préstamo establece un destino específico para los recursos (caminos locales, mercados, mataderos, alcantarillados pluviales, recolector y tratamiento de residuos sólidos y centro comunales), sólo mediante un acuerdo entre las partes (Estado de Costa Rica y el BID) se podría variar ese destino. En esta dirección, no podemos dejar de lado lo que dispone el aparte (b) del artículo 6.01, de la Segunda Parte, Normas Generales del contrato de préstamo N° 700/SF-CR, por nueve millones setecientos cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América, mediante el cual se financia el programa de desarrollo municipal, suscrito el 21 de diciembre de 1982 en Washington, distrito de Columbia, Estados Unidos de América, entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, el que a letra señala lo siguiente:

"Toda modificación importante en los planes, especificaciones, calendarios de inversiones, presupuestos, reglamentos y otros documentos que el Banco haya aprobado, así como todo cambio sustancial en el contrato o contratos de bienes y/o servicios que se costeen con los recursos destinados a la ejecución del Proyecto o en las categorías de inversiones, requieren el consentimiento por escrito del Banco." ( Las negritas no corresponden al original).

De acuerdo con nuestro punto de vista, el cambio del destino de los recursos constituiría una modificación sustancial en el contrato, por lo que se requeriría del consentimiento por escrito del Banco. Ergo, si el Estado de Costa Rica actúa unilateralmente, podría incurrir en una serie de responsabilidades de tipo contractual; además, de que se estaría vulnerado el Derecho de la Constitución, ya que el Estado de Costa Rica no puede modificar unilateralmente lo que acordó con un organismo financiero internacional en un convenio de préstamo. En esta dirección, en la opinión jurídica O.J.-040-1997 del 1° de setiembre 1997, expresamos lo siguiente:

"La posibilidad de que un contrato de préstamo aprobado por la Asamblea Legislativa sea objeto de cambios en el clausulado, ha ocupado la atención de esta Procuraduría en varias ocasiones. De este modo, se ha considerado que las partes están facultadas para modificar lo suscrito, pero esa facultad tiene límites. El más importante de los cuales es la necesidad de que la modificación sea aprobada por la Asamblea Legislativa cuando afecte las cláusulas financieras del préstamo o la definición del objeto del contrato. Está también incluido dentro de ese contenido inmodificable la definición de las partes contratantes, así como la de los garantes.

En dictamen N.. 83-89 de 15 de mayo de 1989, la Procuraduría dictaminó :

‘Definido el empréstito como un contrato administrativo, es perfectamente modificable según las reglas usuales de este tipo de contratos. Sin embargo, es preciso advertir que en tratándose de empréstitos la reforma a los mismos tiene un limitado campo de acción, nunca puede alterar lo sustancial de lo convenido. La razón de ello -entre otras razones- estriba en que con dichos contratos el nombre de nuestro país y su credibilidad quedan comprometidas.

(....).

Si la ampliación del área objeto del Proyecto que se financia con el préstamo en cuestión, no involucra una alteración sustancial de las obligaciones de nuestro país, plasmadas en el Contrato, acorde con la norma anterior contenida en el mismo, es claro que es perfectamente factible la ampliación pretendida’.

Criterio que fue reiterado en la Opinión Jurídica N.OJ-026-95 de 24 de agosto de 1995 :

‘....el contrato puede prever la posibilidad de modificación: las partes pueden convenir entre sí la modificación del contrato. Esa modificación no debe, en principio, alterar los elementos esenciales del contrato ni las condiciones sustanciales del mismo, aquéllas que explican la suscripción del compromiso contractual. Si la modificación fuere sustancial podría estarse, en la realidad, ante un nuevo contrato. Además, se desnaturalizaría el efecto contralor de la aprobación legislativa. De allí que si la modificación contractual se enmarcare dentro de esas hipótesis, habría que someter el convenio a aprobación legislativa. (....).

Dentro de esos elementos cuya modificación requiere aprobación legislativa se encuentran las condiciones financieras y tributarias del convenio, su objeto, el fin, y las partes, según ha precisado este Organo Consultivo: (dictamen C-016-91 de 4 de febrero de 1991). (....).

Pues bien, tomando en cuenta los límites establecidos por el propio contrato de préstamo y los señalados por este Organismo Consultivo en anteriores dictámenes, podría concluirse que el Gobierno puede suscribir dicha modificación contractual, sin que para la validez y eficacia del cambio se requiera la aprobación legislativa. En efecto, la designación de X órgano como Unidad Coordinadora del Proyecto no constituye un elemento sustancial del convenio, salvo que así hubiese sido convenido por las partes. Contenido que sí tendría en el tanto en que esa Unidad hubiese sido escogida en virtud de la idoneidad intrínseca de dicho Organo al punto que resulte insustituible’.

La modificación no puede ser substancial, lo que obliga a las partes a determinar si la obligación que se pretende modificar tiene tal carácter. Pero, para efectos del ordenamiento constitucional costarricense, ese carácter lo tendrán las cláusulas relativas a las tasas de interés, comisiones,, garantía, monto del préstamo y su destino y cualesquiera otras que definan las obligaciones financieras asumidas por el Estado costarricense. Por el contrario, en el tanto no se aumente la obligación financiera del Estado, bien podría modificarse la forma de pago, sin necesidad de acudir a la Asamblea Legislativa.

Aun cuando no se señala en detalle que modificaciones se pretenden, se deduce que habría posibilidad de cambiar el organismo ejecutor del contrato. Si bien el contrato no lo señala expresamente, de su texto se deduce que el Organo Ejecutor del proyecto que se financia es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, órgano competente en nuestro ordenamiento en materia de construcción de carreteras nacionales.

Como tesis de principio, podría admitirse que razones técnicas y de oportunidad puedan justificar un cambio en unidades ejecutoras. Posibilidad que, empero, resulta difícilmente admisible en el presente caso en razón de la competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, según su Ley de creación. De modo que corresponde a este Organo actuar como ejecutor del proyecto, procediendo a realizar las contrataciones administrativas que sean necesarias para tal fin (contratos de obra pública o concesión de obra pública), lo que permitiría la participación de particulares en la construcción de la carretera, que siempre será de responsabilidad del MOPT y, por ende, del Estado. Es de advertir sobre este aspecto de la contratación, que el préstamo no contiene cláusulas al respecto, por lo que el artículo 4° de la ley de aprobación resulta inocuo. Debe, entonces, considerarse que las contrataciones administrativas que sean necesarias se regirán por la Ley de la Contratación Administrativa y, en su caso, por la Ley de Concesión de Obra Pública. Ello por cuanto el contrato de préstamo con el EXPORT BAK es un típico contrato de crédito público destinado a regular los compromisos financieros de las partes, no destinado a normar otro tipo de asuntos derivados del préstamo.

Por otra parte, se consulta si el ‘gobierno de Taiwan podría variar los términos del convenio’. La naturaleza contractual del contrato de préstamo es motivo suficiente para descartar la posibilidad de una modificación unilateral de las condiciones contractuales. De pretender una modificación, la parte debe someterla al co-contratante y sólo de llegarse a un acuerdo, podrá variarse el contrato. La circunstancia de que se esté ante un contrato administrativo y que el Prestamista esté colocado, normalmente, en una situación más favorable no modifica, al respecto, los principios contractuales.

Dentro de esta perspectiva y habida cuenta de nuestro ordenamiento, puede afirmarse que un cambio en la definición del Organo responsable del Proyecto, tendría que ser sometido necesariamente a aprobación de la Asamblea Legislativa." ( Las negritas no se encuentran en el original).

IV.- CONCLUSIONES.

1.- Pese a las dudas de constitucionalidad que nos asaltan sobre el numeral 87 de la Ley n.° 8343, mientras esta norma esté vigente su acatamiento es obligatorio.

2.- Con base en el último pronunciamiento del Tribunal Constitucional, no existe ningún problema con los fondos que administra el IFAM en virtud de leyes especiales con un destino específico.

3.- La única salvedad, serían los fondos que provienen del contrato de préstamo entre el Estado de Costa Rica y Banco Interamericano de Desarrollo, cuyos destinos sólo podrían ser variados si el Banco expresa por escrito su consentimiento.
De usted, con toda consideración y estima,



Dr. Fernando Castillo Víquez
PROCURADOR CONSTITUCIONAL


FCV/Deifilia


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