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Texto Dictamen 065
 
  Dictamen : 065 del 05/03/2003   

05 de marzo del 2003
C-065-2003
05 de marzo del 2003

 

Señor
Javier Cascante Elizondo
Superintendente
Superintendencia de Pensiones

 

Distinguido señor:
 
    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° SP-338 del 13 de febrero del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre lo siguiente:
"¿Tiene la Superintendencia de Pensiones facultades de supervisión, fiscalización y regulación sobre el Régimen No Contributivo que administra la Caja Costarricense del Seguro Social?"
 
I.- ANTECEDENTES.
 
A.- Criterio de la División Jurídica de la Superintendencia de Pensiones.
 
    Mediante estudio jurídico del 11 de febrero del año en curso, suscrito por la Licda. Ana Matilde Rojas Rivas, abogada de la División Jurídica del órgano consultante, se llega a las siguientes conclusiones:
"1.- El Régimen No Contributivo, administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social forma parte del Sistema Nacional de Pensiones imperante en nuestro país.
2.- Existe disposición expresa de que el Régimen de Pensiones en la Ley de Protección al Trabajador, esto es, en el régimen ‘multinivles’ sea regulado y fiscalizado por la Superintendencia, con amplias facultades de supervisión y fiscalización de manera integral, esto es así, dada la naturaleza social de los recursos de que se trata y la necesidad de salvaguardar los mismos, con la finalidad de velar por su adecuada administración y la correcta y oportuna concesión de prestaciones.
3.- El Régimen no Contributivo está sujeto a la supervisión por parte de la Superintendencia de Pensiones."
B.- Criterio de la Caja Costarricense de Seguro Social.
 
    Este despacho, mediante el oficio ADPb-201-2003 de 17 de febrero del año que corre, le dio audiencia de esta consulta al Dr. Eliseo Vargas García, presidente ejecutivo de la C.C.S.S. Por medio del oficio n.° P.E. 0.406-2003 del 26 de febrero del año que corre, suscrito por el Dr. Vargas García, se remite el oficio n.° DAPE-099, firmado por los Licenciados Luis Guillermo López Vargas y Roy Retana Mora, de las Direcciones Actuarial y Régimen No Contributivo de la C.C.S.S., en el que se indica lo siguiente:
"1. Al programa ‘Régimen No Contributivo de Pensiones’ se le denomina como un programa adicional al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, e inclusive se incorpora dentro del Sistema Nacional de Pensiones, considerando que está orientado a brindar protección económica. No obstante, la naturaleza de esta protección es de carácter asistencial y temporal, -en función del estado de pobreza- lo cual establece una gran diferencia respecto a un régimen de pensiones o seguro de renta, en el cual los derechos son permanentes y los beneficios permiten un determinado nivel de reemplazo respecto al nivel de ingreso de la persona protegida.
 
2. Estrictamente, el concepto de pensión está asociado a la consolidación de un derecho, lo cual no es propio del ‘Régimen No Contributivo de Pensiones’ por cuanto su aceptación es prácticamente institucionalizar la pobreza. En este sentido, los beneficios que otorga este régimen son básicamente subsidios de asistencia temporal, y es bajo esa naturaleza que se realiza la supervisión por parte del Fondo por parte del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF).
 
3. Por tratarse de un régimen cuyo financiamiento proviene del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), el control y seguimiento se realiza como una más de los programas de asistencia social que financia el FODESAF. En este sentido, al igual que el restote programas financiados con dicho Fondo, se le exige la elaboración de un Plan Anual Operativo, el cual debe presentarse ante la Contraloría General de la República para su respectiva aprobación y la consecuente aprobación de los ingresos.
En función de los argumentos anteriores, la Dirección Actuarial y el Departamento del Régimen No Contributivo consideran que la supervisión y regulación por parte de la Superintendencia de Pensiones no es procedente en el caso del Régimen No Contributivo."
C.- Criterios de la Procuraduría General de la República.
 
    El órgano asesor, no hace mucho tiempo, tuvo la oportunidad de abordar un asunto afín al que se nos consulta. En efecto, en el dictamen C-078-2002 del 21 de marzo del 2002, se llegó a la conclusión de que la Superintendencia de Pensiones quedó facultada para fiscalizar la totalidad de los regímenes de pensiones que forman el "Sistema Nacional de Pensiones".
 
II.- SOBRE EL FONDO.
 
    Sobre las competencias de la SUPEN, en el dictamen C-078-2002, expresamos lo siguiente:
"La Superintendencia de Pensiones fue creada mediante la Ley n.° 7523 de 7 de julio de 1995, denominada ‘Régimen Privado de Pensiones Complementarias y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y del Código de Comercio’. El artículo 33 de dicha ley dispuso que el régimen de pensiones fuera regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, siendo su naturaleza la de un órgano máximamente desconcentrado del Banco Central, con personalidad y capacidad jurídica instrumental. De conformidad con la ley citada, a la Superintendencia de Pensiones se le encargó la labor de fiscalizar los sistemas o planes privados de pensiones complementarias y de ahorro individual.
 
Posteriormente, con la aprobación de la Ley Reguladora del Mercado de Valores (n.° 7732 de 17 de diciembre de 1997) se introdujeron varias reformas a la citada ley 7523. Entre esas reformas se encontraban algunos cambios respecto al órgano director de la Superintendencia (asunto al cual nos referiremos más adelante), así como la posibilidad de que las operadoras de planes de pensiones complementarias administraran, además, planes privados de pensiones, bajo la modalidad de capitalización individual. Tales planes quedaron también bajo el ámbito de fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.
 
Al entrar en vigencia la Ley de Protección al Trabajador (n.° 7983 de 16 de febrero del 2000) el legislador amplió el ámbito de cobertura de la actividad fiscalizadora encargada a la Superintendencia. Con dicha ley se pretendió llevar a cabo una reforma integral a los regímenes de pensiones del país, los cuales presentaban varios problemas. Entre ellos, se encontraba el desequilibrio financiero que estaba provocando el elevado número de pensionados en relación con la cantidad de contribuyentes; la cobertura limitada de los sistemas; la desproporción entre las tasas de contribución y los beneficios de los regímenes; la ausencia de reglas de inversión en los casos en que existía un fondo, etc.
 
Lo anterior motivó la creación de un sistema ‘multipilar’ de pensiones. Dicho sistema - descrito de una manera muy general- está conformado por un primer pilar consistente en el actual régimen de invalidez, vejez y muerte, o por los ‘regímenes públicos sustitutos’, constituidos bajo el sistema de regímenes de reparto. El segundo pilar esta conformado por un régimen obligatorio de pensiones complementarias, administrado por una operadora privada, ya no bajo el sistema de reparto, sino mediante la apertura de una cuenta individual a nombre de cada trabajador, régimen que se financia con aportes obreros y patronales que sumados llegan a un 4.25% del salario del trabajador. El tercer pilar lo conforman los planes de pensión complementaria de carácter voluntario, los cuales se incentivan mediante el otorgamiento de algunos beneficios fiscales. El cuarto y último pilar, lo constituye el régimen no contributivo de pensiones, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, cuya finalidad es otorgar pensiones a las personas de más bajos recursos que no tengan acceso a los otros regímenes.
 
El sistema descrito está diseñado para que permita, por una parte, incrementar las posibilidades de crédito a largo plazo tanto para el sector público como para el privado; y por otra, asegurar al trabajador el disfrute efectivo de los beneficios económicos al momento de su pensión o jubilación. Para que esos objetivos se cumplan, se consideró necesaria la existencia de un sistema de fiscalización estricto, que otorgue seguridad tanto a los sujetos que intervienen en el mercado financiero, como a los trabajadores que participan del sistema.
 
En ese sentido, la Ley de Protección al Trabajador dispone:
 
‘Artículo 1°- Objeto de la ley. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto:
 
a) …
 
e) Establecer los mecanismos de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el Sistema Nacional de Pensiones.
 
f) Establecer un sistema de control de la correcta administración de los recursos de los trabajadores, con el fin de que estos reciban la pensión conforme a los derechos adquiridos por ellos’.
 
Por su parte, el artículo 2 inciso g) de la misma ley, definió las ‘entidades supervisadas’ como ‘Todas las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, desde la vigencia de esta ley’. (El subrayado es nuestro).
 
Además, el artículo 33 de la Ley n.° 7523 citada - artículo que fue expresamente reformado por el numeral 79 de la Ley de Protección al Trabajador- dispuso lo siguiente:
 
‘Artículo 33.- Regulación del Régimen. El Régimen de Pensiones será regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, como órgano de máxima desconcentración, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito al Banco Central de Costa Rica.
 
La Superintendencia de Pensiones autorizará, regulará, supervisará y fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley.
 
La Superintendencia de Pensiones contará con un Superintendente y un Intendente …’
 
Del mismo modo, la potestad de supervisión de la Superintendencia de Pensiones respecto a cualquier régimen de pensiones existente en el país, se confirma con lo indicado en el artículo 36 de la Ley 7523 de cita, donde se señalan las potestades de la Superintendencia ‘En materia de supervisión y resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones creados por ley o por convenciones colectivas’.
 
Adicionalmente, cabe indicar que la Ley Reguladora del Mercado de Valores había reformado la organización de la Superintendencia de Pensiones. Originalmente, dicha Superintendencia contaba con un Consejo Directivo, compuesto por el Ministro de Hacienda, el Superintendente de Pensiones, el Auditor General de Entidades Financieras, el gerente de la Comisión Nacional de Valores y un representante del Poder Ejecutivo. Con la reforma, la Superintendencia de Pensiones - al igual que la Superintendencia General de Entidades Financieras y la Superintendencia General de Valores- pasó a funcionar bajo la dirección del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), por lo que cesaron las funciones del anterior Consejo Directivo de Pensiones (artículo 169 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores).
 
 
Lo anterior interesa en este caso pues con la Ley de Protección al Trabajador se redefinieron las funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, mencionándose la potestad con que cuenta ese Consejo para aprobar las disposiciones que garanticen la supervisión de los distintos regímenes de pensiones. En ese sentido, el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, reformado por el numeral 81 de la Ley de Protección al Trabajador, dispone - en lo que interesa- lo siguiente:
 
‘Artículo 171.- Funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Son funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero:
 
a) …
 
q) Aprobar las normas garantes de la supervisión y el resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones del Poder Judicial y cualesquiera otros creados por ley o convenciones colectivas.
 
r) …’.
 
Evidentemente, si al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, como órgano director de la Superintendencia de Pensiones, se le encarga aprobar las normas que permitan garantizar la supervisión y la solidez financiera de los regímenes de pensiones existentes en el país, es porque todos ellos se encontrarían - a partir de ese momento- sometidos a la fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.
 
Así, con la Ley de Protección al Trabajador, la Superintendencia de Pensiones quedó facultada para fiscalizar la totalidad de los regímenes que componen el ‘Sistema Nacional de Pensiones’. No otra cosa puede interpretarse de las disposiciones a que se ha hecho referencia."
 
    Con base en lo anterior, nos corresponde ahora determinar si el Régimen No Contributivo que administra la C.C.S.S. está bajo la supervisión, fiscalización y regulación de la SUPEN o no.
 
    A nuestro modo ver, el problema que se nos plantea puede tener su causa en varias disposiciones de la Ley n.° 7983 de 16 de febrero del 2000, "Ley de Protección del Trabajador". En efecto, por un lado, en el numeral 1° de ese cuerpo normativo, donde se establece el objeto de la ley, se habla que una finalidad de ella, no la única, es el establecer los mecanismos de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el Sistema Nacional de Pensiones. Por su parte, el inciso g) del artículo 2 de la Ley n.° 7983, cuando define las entidades supervisadas, señala que son todas las entidades autorizadas y la C.C.S.S. en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Por su parte, el artículo 37 de la Ley n.° 7523 de 7 de julio de 1995, "Régimen Privado de Pensiones Complementarias y Reforma de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y del Código de Comercio", indica cuáles son las atribuciones de la SUPEN en relación con el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la C.C.S.S. Por último, el artículo 36 de la Ley n.° 7523 le atribuye a la SUPEN la supervisión de los regímenes de pensiones creados por ley.
 
    Como puede verse de lo anterior, existe una contradicción en la normativa legal vigente, ya que primero se establece que un fin de la ley es establecer un mecanismo de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el Sistema Nacional de Pensiones, dentro del cual, de conformidad con los antecedentes legislativos e históricos, se encuentra el Régimen No Contributivo que administra la C.C.S.S., pilar número cuarto del sistema de seguridad social costarricense, además de otros regímenes de carácter público creados por ley; pero, acto seguido, el legislador pareciera excluir a la C.C.S.S. de la supervisión cuando administra ese régimen.
 
    Ante esta disyuntiva, el operador jurídico sólo tiene dos caminos. El primero, concluir, después de un análisis exhaustivo, que la antinomia es más aparente que real y, por consiguiente, desentrañar el correcto alcance del ordenamiento jurídico en este aspecto (precisar la ratio legis). El otro, determinar que la antinomia es real y, consecuentemente, estamos en presencia de un problema de la calidad de la ley insalvable en la etapa de su eficacia, por lo que se haría necesario recurrir a la técnica de la interpretación auténtica, instituto regulado en el inciso a) del numeral 121 de la Carta Fundamental.
 
    Planteadas así las cosas, cuando se presenta el segundo problema, debido a que la norma da lugar a dos o más interpretaciones, es oscura, ambigua o existen dos normas en la ley que son contradictorias entre sí y, por lo tanto, se excluyen, debido a que no existe ningún margen de interpretación (aplicando los métodos de herméutica jurídica) para llegar a una síntesis razonable, la Procuraduría General de la República, a la hora de ejercer la función consultiva, de ninguna manera, puede sustituir al legislador forzando una interpretación en un determinado sentido. Cuando la situación resulta ser insalvable, el Derecho de la Constitución fija la ruta para resolver estos problemas de la calidad de la ley, a través del instituto de la interpretación auténtica.
 
    Vistas las cosas en esta perspectiva, procedemos a realizar el análisis correspondiente. Revisando el expediente legislativo, que dio origen a la Ley n.° 7983, n.° 13.691, "Ley de Protección al Trabajador", encontramos que el Régimen No Contributivo de la C.C.S.S. se le da el carácter de cuarto pilar de la reforma de pensiones que se proponía en el proyecto que envió el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. Se dice al respecto, en la exposición de motivos, lo siguiente:
 
"Finalmente, se sientan las bases para la ampliación de la cobertura de las pensiones para los costarricense más pobres, fortaleciendo administrativa y financieramente las pensiones no contributivas que administra la CCSS." (Véase el Alcance n.° 56 a La Gaceta n.° 152 de 6 de agosto de 1999).
 
    Por su parte, en términos generales, la norma del numeral 1 de la Ley n.° 7983 se encontraba también en el artículo 1 del proyecto de ley que regulaba su objeto. No está en la iniciativa la norma del artículo 2. Por último, en cuanto a la supervisión de los regímenes de carácter público, en el numeral 83, se hablaba que la Superintendencia tendría facultades de supervisión y resguardo sobre los regímenes de pensiones de la C.C.S.S.; es decir, en este caso la referencia era a todos y no únicamente al de Invalidez, Vejez y Muerte, tal y como ocurre en la legislación vigente. (Véase el Alcance n.° 56 a La Gaceta n.° 152 de 6 de agosto de 1999).
 
    Profundizando aún más en los antecedentes legislativos, tenemos que el Lic. Ronulfo Jiménez, cuando explica los alcances de la iniciativa, señala que la idea en relación con el Régimen No Contributivo era adicionarle fondos para lograr la universalización de las pensiones, con los recursos que provendrían de las utilidades netas de la lotería electrónica e intereses de unas cuentas judiciales. Además, señaló que la C.C.S.S. estaba iniciando un proceso para mejorar los mecanismos de selección de los beneficiarios de este régimen (véase el folio 165 del expediente legislativo n.° 13.691).
 
    Es importante indicar, que en una moción de texto sustitutivo aprobada por la Comisión Especial, en la sesión del 4 de octubre de 1999, se mantiene, en el numeral 78, como objeto de supervisión por parte de la Superintendencia los regímenes de la C.C.S.S., aunque no se incluye en el artículo 2 el tema de las definiciones (véanse los folios 1111 y 1150 del expediente legislativo n.° 13.691).
 
    Lo que acontece en la sesión de la Comisión Especial del 5 de octubre de 1999 es muy interesante. En primer lugar, se aprueba una moción, la número 3, donde aparece por primera vez el texto del inciso g) artículo 2 de la ley actual (véase el folio 1292 del expediente legislativo n.° 13.691). En segundo término, se aprueba una moción relativa a los alcances de la supervisión y fiscalización del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, actual artículo 37 de la Ley n.° 7523 (véase el folio 1304 del expediente legislativo n.° 13.691). Por último, se aprueba otra moción donde se elimina la referencia a los regímenes de la C.C.S.S. (véase el folio 1308 del expediente legislativo n.° 13.691). Desgraciadamente, en ninguna de las tres mociones se dio alguna discusión o se hizo alguna aclaración sobre lo que se pretendía con ellas (véanse los folios n.° 1319, 1324 y 1327 del expediente legislativo n.° 13.691).
 
    Los textos que recogían las mociones aprobadas, aparecen también en la moción de texto sustitutivo, aprobada por la Comisión Especial en la sesión del 25 de octubre de 1999 (véanse los folios 1769, 1770 y 1797 del expediente legislativo n.° 13.691) y en el dictamen unánime afirmativo que rindió ese órgano parlamentario transitorio al Plenario (véanse los folios n.° 1994, 1995 y 2027 del expediente legislativo n.° 13.691). En el dictamen unánime del 25 de octubre de 1999 se indica, en forma expresa, que se establece el financiamiento que requiere el Régimen No Contributivo para que las pensiones puedan extenderse a todas las personas de la tercera edad en condiciones de pobreza. También se señaló que ese financiamiento se obtendría de las utilidades de la lotería electrónica, de las multas por infracciones al Código de Trabajo y a una garantía mínima de recursos provenientes del Presupuesto Nacional (véase el folio 1989 del expediente legislativo n.° 13.691).
 
    Con base en lo anterior, se podrían plantear dos hipótesis que se excluyen entre sí. Por un lado, señalar que la intención del legislador fue excluir el Régimen No Contributivo de Pensiones de la supervisión de la SUPEN, al indicar que la C.C.S.S. es una entidad supervisada en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y al establecer claramente las atribuciones de la Superintendencia en relación con él. Además, se podría expresar que el énfasis del legislador, en cuanto al Régimen No Contributivo, no se centró en su supervisión, sino en su fortalecimiento financiero, con el propósito de extenderlo al mayor número de personas de la tercera edad en condiciones de pobreza.
 
    También se podría esbozar la idea, que las normas que se encuentran en el inciso g) del numeral 2) de la 7983 y 36 de la Ley n.° 7523, son normas de naturaleza especial en relación con la que se encuentra en el e) del artículo primero de la Ley de Protección al Trabajador y el numeral 36 de la Ley n.° 7523. Sobre el particular, en el dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:
 
"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad."
 
    Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo siguiente:
 
"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:
 
‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."
 
    Por último, se podría manifestar que, dada la naturaleza del Régimen no Contributivo, cuyas características fueron acertadamente descritas por la abogada de la Asesoría Legal de órgano consultante, las potestades de fiscalización, supervisión y regulación que el ordenamiento jurídico le otorga a la Superintendencia de Pensiones, en su mayoría, no tendrían razón de ser. En este supuesto, no se debe velar por el equilibrio actuarial del régimen, no se debe supervisar la inversión de los recursos administrados, no se debe comprobar la correcta y oportuna imputación de los aportes en las cuentas de los afiliados y no es necesario definir el contenido, la forma y la periodicidad de la información por suministrar al SUPEN sobre la situación financiera del sistema y los costos de servicios. Así las cosas, pareciera que las únicas labores compatibles de fiscalización sobre este régimen, se limitarían a velar por la oportuna y correcta concesión de los beneficios y a recibir y resolver las denuncias de los beneficiarios.
 
    Por el otro lado, y como argumentos a favor de la supervisión del Régimen No Contributivo por parte de la SUPEN, se podría afirmar que lo relacionado con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte debe verse como una regulación de naturaleza especial, dada la autonomía que el Derecho de la Constitución le garantiza a la C.C.S.S., de lo que no se puede deducir, de ninguna manera, que el Régimen No Contributivo haya quedado excluido de la supervisión, máxime que éste forma parte del Sistema Nacional de Pensiones.
 
    Para complicar aún más el panorama, es importante tener en cuenta que el numeral 36 de la Ley 7523 le asigna a la Superintendencia la supervisión de los regímenes de pensiones de carácter público creados por ley o convenciones colectivas, supuesto en el que estaría el Régimen no Contributivo de Pensiones administrado por la C.C.S.S., en vista de que su origen es la Ley n.° 5662 de 23 de diciembre de 1974, "Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares", la que en su numeral 4° indica lo siguiente:
 
"Artículo 4.- Del Fondo se tomará un veinte por ciento para la formación de un capital destinado a financiar un programa no contributivo de pensiones por monto básico, en favor de aquellos ciudadanos que, encontrándose en necesidad de amparo económico inmediato, no hayan cotizado para ninguno de los regímenes contributivos existentes, o no hayan cumplido con el número de cuotas reglamentarias ó plazos de espera requeridos en tales regímenes.
 
Este porcentaje se girará a la Caja Costarricense de Seguro Social, institución a la cual se le encomendará la administración de este régimen, a título de programa adicional al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. La reglamentación correspondiente para el otorgamiento de tales beneficios quedará a cargo de dicha institución."
 
(Así reformado por el artículo 14 inc. 14) de la Ley Nº 7018 de 20 de diciembre de 1985).
 
    A favor de la tesis de la supervisión del Régimen No Contributivo por parte de la SUPEN, se podría también señalar que se debe diferenciar entre la Ley de Trabajador en sí y la Ley n.° 7523, ya que ambas son unidades jurídicas independientes. Empero, este argumento cae por su propio peso, ya que basta con leer la Ley n.° 7983 e indagar un poco en sus antecedentes, para concluir que se trata de una unidad, por lo que una referencia a la parte, y no al todo, haría incurrir al operador jurídico en un grave error.
 
    En resumen, del análisis literal, lógico, sistémico e histórico de las normas legales, no es posible plantear una línea definitiva sobre la intención del legislador (ratio legis). Más bien pareciera que estamos frente a una antinomia real de normas jurídicas, que inducen al operador jurídico a actuar en dos direcciones excluyentes entre sí; es decir, que las normas que estamos glosando dan lugar a dos o más interpretación, lo que hacen imposible su aplicación. En este sentido, estamos frente a un problema de la calidad de la ley, el cual sólo puede resolverse a través de la técnica de la interpretación auténtica.
 
    Mal haría la Procuraduría General de la República, en inclinarse por una u otra interpretación. A favor de la supervisión del Régimen No Contributivo por parte de la SUPEN existen importantes argumentos, tal y como se indicó supra. Empero, también a favor de la exclusión de este régimen de las potestades de la SUPEN existen razones importantes. Ante este panorama, sólo la Asamblea Legislativa tiene la competencia constitucional para desentrañar el recto sentido, la inteligencia, de las normas que hemos comentado en este estudio.
 
III.- CONCLUSIÓN.
 
1.- El Régimen no Contributivo, administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social, forma parte del Sistema Nacional de Pensiones.
2.- Debido a que existe una antinomia real entre las normas legales que se refieren al tema consultado, que dan lugar a dos o más interpretaciones, lo que impide su correcta aplicación en cuanto a si el Régimen no Contributivo que administra la C.C.S.S. está sujeto o no a la supervisión de la Superintendencia de Pensiones, deberá recurrirse a la técnica de la interpretación auténtica de la ley para determinar cuál es su recto sentido.
 
    De usted, con toda consideración
 

 


 

Dr. Fernando Castillo Víquez
PROCURADOR CONSTITUCIONAL
 
FCV/Deifilia
Cf: Dr. Eliseo Vargas García, Presidente Ejecutivo/C.C.S.S.