Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 078 del 19/03/2003
Internet
Año:
Buscar en:
Menú de Búsquedas Avanzadas
Texto del pronunciamiento
Resumen
Normativa relacionada
Relación con otros pronunciamientos
Jurisprudencia Judicial
Descriptores
Opciones:
Guardar
Imprimir

Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 078
 
  Dictamen : 078 del 19/03/2003   

San José, 19 de marzo de 2003
C-078-2003
San José, 19 de marzo de 2003
 
 
 
Licenciado
Carlos Murillo Rodríguez
Alcalde
Municipalidad de Goicoechea
S. D.
 
 
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta al oficio número A.M. 2265-2002, de 4 de setiembre de 2002, suscrito por el entonces alcalde municipal, licenciado Sahid Salazar Castro, mediante el cual nos plantea dos consultas.


    La primera de ellas tiene que ver con la posibilidad de modificar el plan regulador del cantón, de manera que se permita construir en el área del antejardín "…elementos estructurales, cerrando totalmente la propiedad, por supuesto que regulado por la Municipalidad y guardando la estética del área conforme a la arquitectura predominante y de acuerdo al tamaño del lote, o permitir la construcción de una habitación más de acuerdo con el interés del propietario, lo que significaría eliminar esa zona de restricción, o si por el contrario se requiere de una reforma a la ley." La otra inquietud que se formula, está relacionada con la aplicación del plan regulador en el tiempo, es decir si las "…limitaciones establecidas en el Reglamento son hacia el futuro, y que para aplicarlas con carácter retroactivo a la propiedad existente antes del Plan Regulador, como finca independiente tendrían que ser indemnizadas en cuanto la autoridad tenga interés."

 


I.- Antecedentes

    El licenciado Mariano Ocampo Rojas, Director Jurídico de esa municipalidad, en el oficio DJ. 141-2002 de 3 de setiembre de 2002, al referirse a las áreas de antejardín, señaló que:


"…no puede de ninguna forma, mantenerse este tipo de limitaciones que no permita construcciones que impidan la vista de las fachadas o que se destinan a otro uso que el que le imponga la servidumbre [urbana] respectiva, y sobre todo en aquellas Urbanizaciones de interés social donde los lotes no sobrepasan los 120 metros de área (…). Ante esta situación pienso que el Gobierno Local perfectamente puede en consideración a esta penosa realidad que vivimos, variar en el Plan regulador las disposiciones sobre estas limitaciones a la propiedad y permitir construir o cercar esa franja, exigiendo requisitos de construcción o modelos que guarden la estética, de acuerdo con la arquitectura predominante de la zona, o área (…) y someter a audiencia pública el conocimiento de un proyecto en este sentido para que los vecinos puedan hacer las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular, como lo dispone la Ley de Planificación Urbana."


 

II.- Sobre el fondo

    El plan regulador de Goicoechea (1), publicado en el Alcance número 23 de La Gaceta número 65, de 31 de marzo de 2000, define qué se entiende por líneas de retiro y antejardín:


"Artículo 3.- Definición de términos y conceptos utilizados


(…)


23- Líneas:


23.1 Línea de construcción es la que demarca el límite de edificación permitido dentro de la propiedad.


23.2 Línea de propiedad es la que demarca el límite de la propiedad con la vía pública o las vías públicas que enfrente.


23.3 Retiro frontal es la distancia entre la línea de propiedad y la línea de construcción, y es un requisito que establece el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador. Antes de la vigencia de éste o en su defecto, rige el artículo VI.3.8 del Reglamento de Construcciones, basado en el artículo 22 de la Ley de Construcciones.


23.4 Antejardín es el área de terreno comprendida entre la línea de construcción y la de propiedad, a todo lo ancho de un lote.


23.5 Alineamiento: Definido en el artículo I.3 del Reglamento de Construcciones. El dar alineamiento es el acto de fijar la línea de construcción. Esta puede ser paralela a (sic) línea de propiedad o no, paralela a la línea de centro de calle, o no. Puede tener cualquier figura. Los alineamientos de las carreteras nacionales los da el MOPT, y el de las calles urbanas y caminos vecinales los establece la Municipalidad.


23.6 (…)


23.7 Los retiros frontales son siempre paralelos a la línea de propiedad. Los alineamientos por lo general no son paralelos a la línea de propiedad; se pretende corregir o enderezar las líneas de construcción de lotes contiguos que no siguen una alineación. Los alineamientos no implican compra ni expropiación del antejardín, y el propietario mantiene su dominio en estas fajas para todos lo efectos salvo para construir en ella." (2)

    El antejardín o retiro frontal es uno de los requisitos exigidos por la Ley de Planificación (artículos 4 y 58), y por el Reglamento de Construcciones (IV 9, IV 10, IV.11, VI.3.8 y VI.3.8.1) (3) en las zonas urbanas, correspondiendo a cada municipalidad fijar el tamaño mínimo. Así, en el cantón de Goicoechea, la medida del retiro frontal, varía dependiendo de la regulación por zonas, dispuesta en el capítulo III del reglamento de Zonificación.


    Sobre el tema de las limitaciones derivadas de la zona de antejardín, la posición jurisprudencial de la Sala Constitucional ha variado, de manera que es posible distinguir "dos periodos distintos" (4). En un primer momento se llegó a considerar que dicha exigencia constituía una limitación absoluta al ius aedificandi sobre esa porción de la propiedad y por lo tanto, debía indemnizarse (5). Más recientemente, la Sala Constitucional ha reiterado que la línea de retiro se enmarca dentro de los límites constitucionales y legales permitidos y que por lo tanto no lesiona el derecho de propiedad contenido en el artículo 45 de la Constitución Política. Como ejemplo, lo dicho en la sentencia número 3280-98, de las once horas cincuenta y un minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y ocho:


"IV.- Los límites que se puedan introducir por Ley al ejercicio de una libertad pública o de un derecho fundamental, van referidos al derecho en sí, lo mismo que a la posición en abstracto de la esfera de acción de un sujeto, o sea, los límites al ejercicio de una libertad pública no son más que un límite al ejercicio de un derecho. Lo anterior, por cuanto el reconocimiento de un derecho por parte de una norma constitucional no significa exclusión de la posibilidad de regulación de su ejercicio por parte del legislador, ya que todo derecho nace limitado, nace dentro de un sistema de convivencia social, y su ejercicio debe armonizarse con los derechos de los demás y con las exigencias reconocidas en posteriores legislaciones que especificarán sus límites y las condiciones de su ejercicio. Por el contrario, las limitaciones se refieren a la restricción o disminución de la esfera jurídica del sujeto, ocurriendo que se encuentra relacionada con el ejercicio mismo de la libertad pública y deben, por naturaleza, estar contenidas dentro del texto constitucional o que éste autorice a la Asamblea Legislativa para imponerlas. Así, las limitaciones conllevan una disminución de los derechos fundamentales en cuanto restringen su ejercicio efectivo bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. En el caso de marras, se está ante una limitación impuesta por ley al ejercicio efectivo del derecho a la propiedad contenido en el artículo 45. En razón de que la limitación debe encontrarse legitimada por el mismo texto constitucional o bien fundado en una autorización constitucional expresa a la Asamblea Legislativa para su establecimiento, lo procedente es determinar si la impuesta por el Código Municipal y los Planes Reguladores Urbanos, se encuentra debidamente fundada en el texto constitucional. El artículo 45 de la Carta Política establece en su párrafo segundo que:


"Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social."


Así, se observa del texto constitucional transcrito que, la misma norma establece la posibilidad de que la Asamblea Legislativa introduzca limitaciones de interés social a la propiedad, viéndose legitimado el contenido del articulado referente a esta materia incluido en el Código Municipal y en los Planes Reguladores que se derivan de esas mismas normas que de previo fueron autorizadas por el Legislador.


V.- Agotado el tema de la legitimidad de la imposición, resta discutir la razonabilidad de la limitación. Considera esta Sala que la limitación impuesta resulta razonable toda vez que no importa una imposibilidad del disfrute del derecho de propiedad, sino que delimita los alcances de éste. O sea, la limitación no cercena el derecho de propiedad que posee el recurrente en relación con la porción de tierra sobre la que no podrá construir -ya que de igual forma podrá disfrutar de ella- sino que simplemente le ordena no construir dentro del límite contenido por la restricción. Por otra parte, la fijación de la línea de retiro de tres metros resulta razonable en relación con el fin colectivo de la limitación impuesta, considerando razonable y suficiente el retiro establecido, si es que lo está, dentro del Plan Regulador de Cartago. Por lo anterior, el recurso deviene en improcedente y así debe declararse."

    Las normas reglamentarias -como las contenidas en el Reglamento de Construcciones- son complementarias de las disposiciones introducidas por los planes reguladores emitidos por las municipalidades, y establecen los requisitos mínimos que debe comprender la planificación de obras (artículo I.1). Ello, en virtud de lo específico y delimitado del alcance de estos planes, que regulan en detalle los aspectos técnicos, las condiciones y los requisitos de construcción, según la distribución de zonas propuesta, dentro de la circunscripción territorial del cantón. Sin embargo, la autonomía en materia de planificación local, no puede ser ejercida de manera que contravenga las normas legales y constitucionales, de las cuales se deriva su fundamento legal. Es decir, que las municipalidades al dictar un plan regulador, deben hacerlo respetando las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico, sea Constitución Política, Ley de Planificación Urbana y Ley de Construcciones (Principio de Jerarquía Normativa).


    De conformidad con lo expuesto supra, la municipalidad podría en el ejercicio de las competencias conferidas por los artículos 169 de la Constitución Política, 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, variar los retiros fijados en el plan regulador vigente, pero manteniendo siempre esos espacios abiertos no edificados, pues este elemento constituye parte integrante de todo reglamento de zonificación (artículo 24, inciso d) de la Ley de Planificación). Pretender eliminar del plan regulador de Goicoechea esa limitación de orden urbanístico, cuya razonabilidad y proporcionalidad ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional, constituiría una clara violación a la legislación vigente en materia de retiro frontal. Al respecto cabe citar lo dicho en la sentencia número 1551-98, de las once horas cuarenta y cinco minutos del seis de marzo de mil novecientos noventa y ocho (6):


"…en armonía con la jurisprudencia citada se concluye, que efectivamente la fijación del antejardín y por consiguiente, los límites de altura de vallas en la línea de propiedad, son límites razonables que constituyen una servidumbre urbana en la que el propietario únicamente ve reducida y no eliminada, su facultad de disposición del inmueble, que en el caso subexámine, se refiere únicamente a la construcción en la porción de antejardín que se reduce, pues el propietario puede disponer libremente de esa zona e incluso puede construir algunos elementos tales como gradas, terrazas, casetas para guarda, jardín, cochera, u otros elementos ornamentales, siendo que lo único que no puede construir son piezas habitables en dicha zona."

    En cuanto a las construcciones edificadas con anterioridad a la vigencia del plan regulador, y que no respetan el retiro mínimo fijado, debe aclararse que no les resultan aplicables las nuevas disposiciones adoptadas; pero en caso de remodelación, ampliación o nueva construcción, deberán ajustarse a los parámetros dictados, para la zona en que se ubique el inmueble, entre ellos, el tamaño mínimo de los retiros. Lo anterior, por cuanto la normativa vigente a partir de marzo de 2000, es de acatamiento obligatorio para todos los habitantes del cantón de Goicoechea (Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos, consagrado en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública), pudiendo la municipalidad ordenar la suspensión de aquellas obras que se ejecuten en contravención con el plan regulador (7).


    Además de esos casos, se exceptúan de su aplicación, los proyectos iniciados antes de su vigencia, hasta por un periodo máximo de 6 meses después de la entrada en vigencia del Plan (artículo 42 del reglamento de Zonificación), y los llamados usos no conformes, existentes a la fecha de publicación del reglamento, aunque con ciertas limitaciones (artículo 3 inciso 6) ibídem).


    De lo expuesto se desprende que la zona del antejardín no es indemnizable, ya que el propietario conserva su dominio sobre esa área, sólo que con ciertas limitaciones que se enmarcan dentro de las características particulares de la propiedad urbana. Precisamente, la Sala Constitucional ha reiterado su posición sobre este punto, siendo ilustrativa la sentencia número 4857-96 de las quince horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de setiembre de mil novecientos noventa y seis, en la cual dispuso que:


"…las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede solo cuando estas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas expropiaciones, según se indicó anteriormente. No son susceptibles de indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad."


 

IV.- Conclusión:


  1. Las municipalidades no pueden suprimir, por medio de los planes reguladores, la exigencia del antejardín o retiro frontal, en los casos previstos por la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones.
  2. A las construcciones edificadas con anterioridad a la vigencia del plan regulador, y que no respetan el retiro mínimo fijado, debe aclararse que no les resultan aplicables las disposiciones sobre el retiro mínimo en cuanto a lo ya construido; pero en caso de remodelación, ampliación o nueva construcción, deberán ajustarse a los parámetros dictados, para la zona en que se ubique el inmueble, entre ellos, el tamaño mínimo de los retiros.

 

De Usted, con toda consideración,
 
 
Dr. Julio Jurado Fernández                        Licda. Gloria Solano Martínez
Procurador Adjunto                                     Abogada de Procuraduría
 
 
 
JJF/gsm/pcm

 


  1. El Plan Regulador de Goicoechea incluye 6 Reglamentos: el de Zonificación, el de Regulaciones Generales de Uso y Requisitos, el de Vialidad, el de Infraestructura Urbana, el de Renovación Urbana, y el de Construcciones, Urbanizaciones y Fraccionamientos.
  2. Cfr. con los artículos 4 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; I.3 del Reglamento de Construcciones; I.9 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.
  3. Actualmente se encuentra en estudio en la Sala Constitucional, una acción promovida por Río Coquiba S. A. contra los artículos IV.10 y IV.11 del Reglamento de Construcciones, por considerarlos contrarios a los artículos 45 y 28 de la Constitución Política
  4. Sentencia de la Sala Constitucional número 11439-2002, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veinte de diciembre del dos mil.
  5. Sentencia de la Sala Constitucional número 4957-96, de las dieciocho horas veintisiete minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y seis.
  6. En el oficio de la Dirección Jurídica citado supra, se transcribe un extracto de esta sentencia, pero con un número incorrecto, pues se consignó que se citaba del voto número 6524-98, de las dieciséis horas treinta y tres minutos del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y ocho.
  7. Cfr. con los artículos 41 del Reglamento de Zonificación, 15 del Reglamento de Regulaciones. Generales, 11 del Reglamento de Vialidad, 9 del Reglamento de Infraestructura Urbana 6 del Reglamento de Renovación Urbana, 7 del Reglamento de Construcciones, Urbanizaciones y Fraccionamientos y 58 de la Ley de Planificación Urbana