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Texto Opinión Jurídica 052
 
  Opinión Jurídica : 052 - J   del 27/03/2003   

O.J.-052-2003
27 de marzo del 2003
 
 
 
Licenciada
Sonia Mata Valle
Jefa Area Comisión Asuntos Sociales
Asamblea Legislativa
 
 
 
Estimada señora:
 
    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, respondemos la consulta formulada por usted mediante Oficio CPAS-35-15.129, de 6 de marzo de este año, sobre el Proyecto de Ley denominado: "Derogatoria del Artículo 5 de la Ley de Sueldo Adicional de Servidores en Instituciones Autónomas", Ley N° 1981 de 5 de noviembre de 1955, Expediente Legislativo Nº 15.129.
 
I.- CONSIDERACIONES PREVIAS.
 
    Como hemos indicado en ocasiones similares, cuando la Asamblea Legislativa solicita pronunciamiento sobre los alcances o contenido de un "proyecto de ley", el análisis no constituye un dictamen, sino una "opinión jurídica" no vinculante, emitida para orientar la tarea de promulgar las leyes, y como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.
 
    Por otra parte, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), y tal y como le fuera expresado en nuestro Oficio AFP-048-2003, de 13 de marzo de este año, a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.
 
    Expuesto lo anterior, gustosamente me refiero al citado proyecto en los siguientes términos:
 
II.- EL AGUINALDO EN EL SECTOR PUBLICO.
 
    Sin lugar a dudas, el Aguinaldo es un estipendio de naturaleza salarial (entre otros, Voto Constitucional N°3933-95), que se otorga una vez al año como un ingreso adicional tanto para los servidores como para los empleados de los sectores público y privado, (para este sector mediante Ley N° 2412 de 23 de octubre de 1959 y sus reformas).
 
    La regulación normativa del Aguinaldo para el Sector Público lo encontramos en las Leyes N° 1581, del 30 de mayo de 1953 (Estatuto de Servicio Civil), para los servidores del Poder Ejecutivo, y N° 1835 de 11 de diciembre de 1954 y sus reformas, que lo dispuso como el "derecho a un sueldo adicional en el mes de diciembre de cada año", para los servidores, ex-servidores y pensionados del Sector Público, descritos en el numeral segundo de esa ley, norma que no incluyó a los directivos de las diversas instituciones autónomas, semiautónomas y de las corporaciones municipales.
 
    Particularmente, para las instituciones autónomas –y las que se dirán- se promulgó la Ley N° 1981, de 5 de noviembre de 1955, en cuyo numeral 5° se dispuso:
"Cuando las circunstancias económicas de cada institución lo permitan, se podrán conceder los beneficios de esta ley a los miembros de las respectivas Juntas Directivas".
    Interesa resaltar que las instituciones a las que se hace referencia en este numeral son tanto las autónomas, como las semiautónomas y las corporaciones municipales, en razón de lo dispuesto en el artículo 1 de esa Ley, reformado por el artículo único de la Ley N° 2110 de 2 de abril de 1957, que otorgó el beneficio del aguinaldo a todos los servidores o empleados, de "Todas las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado y las Corporaciones Municipales (…). Asimismo tendrán derecho a este beneficio todos los exservidores de estas instituciones y corporaciones del Estado y municipales que reciban pensión o jubilación."
III.- SOBRE LA PROCEDENCIA DEL PAGO DEL AGUINALDO A LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS.
 
    De forma precisa y reiterada, esta Procuraduría ha indicado que no procede el reconocimiento del aguinaldo a quiénes –como los directores de las citadas instituciones autónomas, semiautónomas y concejales de las Corporaciones Municipales-, reciben dietas por cuanto este "sueldo adicional" se calcula con base en los salarios ordinarios y extraordinarios devengados durante el 1° de noviembre del año anterior y el 31 de octubre del año respectivo, según la Ley de Pago de Aguinaldo para los Servidores Públicos, No. 1835 de 11 de diciembre de 1954 ó, en el caso de las instituciones autónomas, del 1° de diciembre al 30 de noviembre del año respectivo, según la relacionada Ley No. 1981 de 9 de noviembre de 1955; (Dictámenes: C-036-89, C-178-96, C-176-2001, C-166-2002, C-240-2002 y C-336-2002, entre otros).
 
    Recordemos que el aguinaldo fundamenta su cálculo en los salarios que durante cada período descrito recibe el servidor, y por consiguiente, el cálculo de "otras remuneraciones", como lo son las dietas, no son pertinentes para efectos de ese cálculo.
 
    En este sentido, el dictamen C-400-84, señaló que:
"(…) no sería jurídicamente procedente otorgar ese sueldo anual complementario, con base en dicha ley, a funcionarios que en vez de sueldo reciben dietas (caso de todos los miembros directores del Concejo), debido a que no media entre ellos y la institución que les paga, una relación de carácter laboral-administrativa. En otras palabras, que la circunstancia de recibir dietas, en lugar de sueldo, obedece a que no existe de su parte una contraprestación del servicio prestado, sino que el motivo de que se les paguen esas sumas consiste en la sola asistencia a las sesiones que celebra el órgano colegiado"
IV.- EXCEPCION A LO ANTERIOR, POR DISPOSICION EXPRESA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.
 
    Tal y como se expuso con anterioridad, el artículo 5° de la denominada "Ley de Pago de Aguinaldo a Instituciones Autónomas y Semiautónomas" expresamente autoriza el pago de aguinaldo a los miembros de Juntas Directivas, bajo la premisa de cumplir con dos condiciones: que se trate de instituciones autónomas, semiautónomas del Estado o Corporaciones Municipales (artículo 1°); y que las circunstancias económicas de cada institución lo permitan (artículo 5°).
 
    Sobre el particular, ya hemos advertido que "si bien es cierto la última de esas normas -refiriéndose al artículo 5°-, extrañamente (hasta podría hablarse de una ficción legal) vino a establecer, por vía de excepción, la posibilidad de devengar aguinaldo producto del pago de dietas, también lo es que esa posibilidad (que incluso depende de circunstancias difíciles de determinar) se limita exclusivamente a los concejales y directivos de instituciones autónomas y semiautónomas" (Dictamen C-178-96).
 
    "Aún más", se expresó en el referido pronunciamiento C-336-2002, "esta excepcionalidad para el pago de aguinaldo a los miembros de Juntas Directivas, al amparo de lo que estatuye el numeral 5 de la Ley 1981, ha sido recientemente tratado por este Órgano Asesor, y aún cuando el dictamen que se citará, C-333-2002, se refiere al caso municipal, los presupuestos financieros, operativos y legales que allí se señalan son de plena aplicación para el resto de Instituciones Públicas cobijadas por la Ley 1981. Obviamente, el operador jurídico tendrá que incluirle al ámbito regulatorio que se reseñará, las específicas condiciones organizaciones y jurídicas que posee cada Institución, tanto desde su ámbito particular, como desde una perspectiva institucional general."
 
    Sobre el particular, la Contraloría General de la República expresó:
" (…), si bien la norma de cita establece la posibilidad de que a esos miembros se les otorgue el aguinaldo (refiriéndose al numeral 5 de la Ley 1981), ello está condicionado al estado financiero en que se encontrare la entidad estatal respectiva; debiéndose, en el caso presente, justificar ante la Contraloría General de la República, el remanente, bajo las formalidades que para esos efectos dispone tanto el Capítulo IV, del Título IV, del Código Municipal, así como las disposiciones de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, denominada "Ley de Administración Financiera de la República de Costa Rica".
 
"Consecuentemente, con lo expuesto y, en virtud de que el artículo 5 de la Ley No. 1981 del 9 de noviembre de 1955, establece que "Cuando las circunstancias económicas de cada institución lo permitan, se podrán conceder los beneficios de esta ley a los miembros de las respectivas Directivas"; el pago de este beneficio a los Miembros de la Junta Directiva del "(…)" resulta improcedente, en el tanto se mantenga la presente situación financiera. Por tanto, las sumas previstas en el Presupuesto Ordinario para esos efectos deberán quedar como un remanente en la respectiva subpartida y reflejarse así en la liquidación presupuestaria." (Oficio No. 5779 FOE-FEC-378, de 19 de agosto del 2002)
    Por su parte, la Defensoría de los Habitantes, en su Informe REF. N.° DH-1198-2002 de 27 de noviembre de 2002, señaló en lo conducente:
"De acuerdo con esta breve referencia a la doctrina y principios que informan el acto administrativo, se colige que la procedencia del pago de aguinaldo a miembros de juntas directivas de instituciones autónomas, semiautónomas y de concejos municipales, por constituir una excepción sujeta al cumplimiento de un requisito legal, está sujeta a que la Administración dicte un acto con todos sus requisitos, motivando y justificando por qué y con base en qué considera que las "circunstancias económicas" de la institución o de la municipalidad son lo suficientemente satisfactorias como para acordar un pago de esa naturaleza.
 
Es fundamental, al momento de dictar el acto, motivar las razones por las cuales se considera que las "circunstancias económicas" institucionales son óptimas. En este sentido, la Defensoría de los Habitantes estima que, cuando menos, deben valorarse los siguientes extremos: las necesidades de los habitantes a quienes se dirige la actividad institucional, la situación económica y financiera, los proyectos pospuestos y los servicios afectados –en ambos casos si los hubiere–, las obras institucionales de carácter prioritario, las limitaciones económicas y financieras que pudieren incidir negativamente en la prestación de servicios al público y en los planes de inversión real." (Las anteriores consideraciones de la Contraloría y de la Defensoría fueron avaladas en nuestro Dictamen C-333-2002).
V.- EN ORDEN A LA RAZONABILIDAD DE LA PROPUESTA DE DEROGATORIA DEL NUMERAL 5° DE LA LEY N° 1981.
 
    Diversos principios integran el parámetro de constitucionalidad de las normas jurídicas. Entre estos están el de razonabilidad y proporcionalidad de las leyes como límites de carácter material que se imponen a la Asamblea Legislativa a la hora de legislar (Sala Constitucional, resolución N° 7044-96 de 10:09 horas del 24 de diciembre de 1996). Bajo dichos principios, la Sala Constitucional hace referencia a diversas técnicas de control de constitucionalidad, de origen europeo y estadounidense.
 
    Interesa la razonabilidad llamada por la Sala "técnica", sea la proporcionalidad entre los medios y los fines. Una norma es, así, razonable, cuando su mandato permite alcanzar el fin al que se dirige. Lo que implica que debe existir proporcionalidad entre los medios y el fin. Pero también razonabilidad es conformidad a la lógica y la razón, criterio que es particularmente importante en tratándose de diferenciación en el tratamiento jurídico.
 
    Señala la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley N° 15.129, sometido a nuestra consideración jurídica, que "Cuando se emitió la Ley de Aguinaldo para los servidores de las instituciones autónomas, y por ende el artículo 5° que hoy nos ocupa, se advirtió claramente que el beneficio del aguinaldo podría ser concedido a los miembros de las juntas directivas de esas instituciones, sólo cuando las "circunstancias económicas de cada institución lo permitieran". Sin embargo, en la práctica el reconocimiento se hizo general, permanente y obligatorio, lo cual no sólo afecta gravemente las escasas reservas presupuestarias con que cuenta El Estado, sino que contraviene el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, especialmente cuando son los mismos beneficiados los que autorizan dichos pagos. Una sana administración de los recursos y las directrices que se han emitido referentes a la reducción del gasto público, nos obliga a solicitar a las señoras y los señores diputados de la Asamblea Legislativa, la derogatoria del artículo que ha permitido el reconocimiento de aguinaldo a los miembros de las juntas directivas de las instituciones públicas."
 
    Esa justificación del proyecto de derogatoria que nos ocupa significa que en la práctica no sólo se ha desnaturalizado el establecimiento del beneficio del "aguinaldo" para un grupo de personas que esencialmente no guardan relación de servicio o laboral con el Estado o sus Instituciones, sino que se ha perdido esa razonabilidad y proporcionalidad dispuesta en cuanto a las condiciones materiales u objetivas, en que la norma jurídica dispuso y condicionó el reconocimiento, como una excepción, en el relacionado numeral 5° de la Ley N° 1981.
 
    Como consecuencia de lo anterior, se perdió la razonabilidad y proporcionalidad de la normativa cuya derogatoria se pretende.
 
VI.- SOBRE LOS EVENTUALES DERECHOS ADQUIRIDOS, DERIVADOS DE LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 5° DE LA LEY N° 1981.
 
    Estimamos que concurren tres situaciones que deben considerarse para decidir si con la derogatoria propuesta se afectan o no eventuales derechos adquiridos para quienes en la actualidad, y mientras culmina el presente período de gobierno, ocupan cargos directivos en las diversas instituciones autónomas, quedando claro que hacia el futuro –sea a partir del próximo gobierno- sería incuestionable la inexistencia de derechos adquiridos derivados de la normativa derogada.
 
1.- La primera situación la contiene la propia normativa jurídica analizada, en cuanto al cumplimiento de aquellas condiciones objetivas o materiales. Es decir que, por el citado período, quienes ocupen esos cargos directivos, tendrían derecho a percibir el aguinaldo, siempre y cuando se cumplan esas condiciones previstas en el artículo 5° que se pretende derogar, a saber "que las circunstancias económicas de cada institución lo permitan", lo que obvia y necesariamente, deberá acreditarse de previo, ante la Contraloría General de la República.
 
2.- La otra cuestión se presenta como corolario de la anterior, respecto -únicamente- a los actuales directivos, en el sentido de que con la derogatoria del numeral 5 de la Ley N° 1981, el citado beneficio no se les puede eliminar mientras permanezcan en sus cargos durante el actual período de gobierno, y en el tanto –lógicamente- se cumplan aquellas condiciones.
 
Lo anterior significa que deberá ponderarse en el seno legislativo la vigencia hacia el futuro de la derogatoria propuesta, no siendo esencialmente prudente que se disponga "a partir de su publicación en el Diario Oficial."
 
3.- La última consideración que es necesaria expresar, es que el proyecto se motiva para las instituciones autónomas, sin considerar que el artículo que se pretende derogar también da sustento al reconocimiento de "aguinaldo" para los directivos que ocupen sus cargos en otras instituciones, como los concejales de las corporaciones municipales y los directivos de las llamadas instituciones semiautónomas.
 
    Sobre dichos concejales, esta Procuraduría expresó en el citado Dictamen C-333-2002 que: "En virtud del artículo 5 de la Ley Número 1981 de 9 de noviembre de 1955 y sus reformas, (denominada "Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas") las entidades corporativas podrían pagar los aguinaldos a los señores Regidores y Síndicos, en el tanto existan suficientes recursos económicos que justifiquen la aprobación por parte de la Contraloría General de la República para su debido pago."
 
    Como consecuencia de lo expresado en estas últimas consideraciones, a esos otros directivos y concejales, les afectaría la derogatoria propuesta y, no podría derogarse únicamente para los directivos de las instituciones autónomas, pues ello implicaría una evidente discriminación y violación del precepto constitucional de igualdad, consagrado en el numeral 33 de la Carta Magna.
 
CONCLUSION.
 
    Estima este Despacho que sí es posible la derogatoria prevista en el Proyecto de Ley N° 15.129, siempre que se consideren las situaciones expresadas en los tres acápites anteriores del punto VI.- de esta opinión jurídica.
De usted, con toda consideración,
 
 
 
Lic. Guillermo Huezo Stancari
PROCURADOR ADJUNTO
 
 
CC: Contraloría General de la República
GHS/rg