Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 082 del 24/03/2003
Internet
Año:
Buscar en:
Menú de Búsquedas Avanzadas
Texto del pronunciamiento
Resumen
Normativa relacionada
Relación con otros pronunciamientos
Descriptores
Opciones:
Guardar
Imprimir

Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 082
 
  Dictamen : 082 del 24/03/2003   

San José, 24 de marzo del 2003
C-082-2003
24 de marzo del 2003.
 
 
 
Señor
Manuel Antonio Bolaños Salas
Viceministro de Ambiente y Energía
S.D.
 
 
 
Estimado señor:
    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta al oficio DVM-376-02, remitido a este Despacho por su antecesor, mediante el cual solicita nuestro criterio respecto al momento a partir del cual es eficaz el aviso que se hace a un servidor público de que su plaza, con motivo de un proceso de reorganización, ha sufrido una disminución en su calificación.
 
    Manifiesta el consultante que la duda surge debido a que algunos funcionarios de ese ministerio plantearon recursos de amparo contra tales avisos, por lo que la Sala Constitucional ordenó suspender los efectos del acto mientras se resolvía el fondo del asunto. Durante el periodo de suspensión, se canceló a los interesados su salario original, que era mayor al que recibirían luego de operado el proceso de reorganización. Al haber sido declarado sin lugar el recurso de amparo que dio margen a la suspensión de los efectos del acto, se plantea ahora la interrogante respecto a si el cobro de la diferencia salarial apuntada debe operar a partir de la fecha en que se produjo el aviso de la disminución de su calificación (respetando el plazo de provisionalidad a que hace referencia el artículo 111 inciso d) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil), o si, por el contrario, debe operar a partir de la fecha en que se notificó la sentencia constitucional que declaró sin lugar el recurso de amparo.
 
    Sobre el punto, la Asesoría Legal del Ministerio ha indicado que al haber cumplido el acto los requisitos respectivos, este adquiere validez y eficacia desde el momento de su notificación; mientras que la Dirección General de Servicio Civil (según oficio DG-491-2001 cuya copia se adjunta) sostiene la tesis de que la reestructuración es eficaz a partir de la notificación de la sentencia de la Sala Constitucional mediante la cual se rechaza el recurso de amparo.
 
  1. GENERALIDADES EN TORNO AL ACTO ADMINISTRATIVO:
    Antes de abordar el punto concreto objeto de consulta, conviene hacer alusión a algunos conceptos básicos en relación con la teoría del acto administrativo, lo que nos permitirá evaluar posteriormente si la comunicación hecha a los servidores involucrados en este asunto, respecto a su ubicación en el nuevo manual de clases, fue válida y eficaz desde el momento mismo en que se realizó.
A. Respecto al acto administrativo y los elementos que lo conforman:
    Sobre este tema, debemos indicar que por acto administrativo entendemos aquella manifestación unilateral de voluntad que tiene por objeto producir un efecto de derecho y que emana, en la generalidad de los casos, de la Administración, en el ejercicio de la función administrativa que le es propia.
 
    Por su parte, el acto administrativo nace a la vida jurídica cuando se actúa en el ejercicio de la función administrativa; sea, puede ser dictado por el Poder Ejecutivo o por los otros Poderes de la República, en este último caso, cuando ejerzan excepcionalmente una función administrativa (artículo 1, apartado 4 inciso b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
 
    Respecto a los elementos del acto administrativo, valga señalar que según la doctrina, estos se clasifican en subjetivos, objetivos y formales.
 
    El elemento subjetivo se refiere al autor del acto, sea, la Administración Pública, a través de su respectivo órgano o ente. El Título Tercero del Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública, se encarga de regular lo relativo a la competencia, aspecto en el que no ahondaremos por cuanto no viene al caso. En ese sentido, basta con transcribir lo que sobre el particular indica el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública:
"Artículo 129.- El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia."
    Por su parte, los elementos objetivos hacen referencia al motivo, al contenido, y al fin de del acto.
 
    El motivo refleja la fundamentación del acto, consiste en el antecedente jurídico que determina la necesidad de emitirlo y que permite el ejercicio de la competencia en el caso concreto; en otros términos, es el conjunto de circunstancias de hecho y de derecho que ha tomado en cuenta la Administración para dictarlo. Lo anterior implica que su ausencia conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en ese caso en particular.
 
    La Ley General de la Administración Pública regula este elemento en su artículo 133, al indicar:
"Artículo 133. 1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.
 
2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando este regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento."
    El contenido es en lo que consiste el acto administrativo. En otros términos, es lo que el acto dispone, y se expresa en su parte dispositiva. Un concepto que se vincula o es conexo con éste es el objeto, entendido como el efecto que se propone conseguir la Administración al dictar el acto. Tanto el contenido como el objeto de los actos administrativos deben ser ciertos, lícitos y físicamente posibles.
 
    El artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública se refiere al punto al disponer:
"Artículo 132.- 1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro, preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas.
 
    2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados.
 
3. Cuando el motivo no esté regulado el motivo deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa.
4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, estos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo."
    Ahora bien, si el motivo constituye el antecedente del acto administrativo, es preciso que éste tenga una finalidad, o sea, que esté orientado a alcanzar un objetivo determinado.
 
    El fin es el resultado último que debe conseguir el acto. Por ello, es subsiguiente al acto en cuanto a su realización. El fin es la razón que justifica la emisión del acto. En ese sentido, resulta claro que los diversos órganos de la Administración deben cumplir su cometido procurando alcanzar fines que estén en armonía con el interés público, siendo éste un aspecto esencial, por lo que no debe obviarse. El actuar de los órganos administrativos no puede ser arbitrario, sino que debe encaminarse a alcanzar los objetivos propuestos a su acción.
 
    La determinación del fin no corresponde a la Administración. Por el contrario, debe fundarse - en cada caso concreto- en las normas legales que regulan la actividad general del órgano administrativo que dicta el acto de que se trate y, debe ser verdadero y real. Proceder en sentido contrario, implicaría que se incurra en desviación de poder.
 
    Acerca del fin del acto, el artículo 131 de la Ley General citada dispone:
"Artículo 131. 1. Todo acto administrativo tendrá uno o varios fines particulares a los cuales se subordinarán los demás.
 
2. Los fines particulares del acto serán fijados por el ordenamiento, sin embargo, la ausencia de ley que indique los fines principales no creará discrecionalidad del administrador al respecto y el juez deberá determinarlos con vista de los otros elementos del acto y del resto del ordenamiento.
 
3. La persecución de un fin distinto al principal, con detrimento de este, será desviación de poder."
    Finalmente, los elementos formales del acto son el procedimiento y la forma de manifestación. Al respecto, basta con indicar que para dictar un acto administrativo se requiere cumplir con una sucesión de actuaciones ("trámites sustanciales", como refiere el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública) y condiciones previamente establecidas, como vía que debe adoptarse para formar la voluntad administrativa y expresarla en un acto. Tales procedimientos administrativos son una garantía jurídica, así como de eficiencia, de la acción administrativa. Consideraciones similares proceden respecto a la forma, pues, se deben observar aspectos tales como el deber de expresar el acto por escrito (salvo que su naturaleza exija una forma diversa), el deber de que el acto contenga la información requerida, la obligación de que consten las firmas pertinentes, etc. (vid. artículo 134 de la Ley General de la Administración Pública.
 
B. Sobre la validez y la eficacia del acto administrativo:
 
    El acto administrativo se considera válido cuando todos los elementos que lo integran se ajustan a derecho, sea, cuando guarda congruencia con el ordenamiento jurídico.
 
    La Ley General de la Administración Pública señala, respecto a la validez del acto, lo siguiente:
"Artículo 128.- Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta."
    Por su parte, el acto es eficaz cuando además de ser conforme a derecho, se encuentra en condiciones de producir efectos jurídicos.
 
    Al respecto, la Ley General de la Administración Pública indica:
"Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto una vez comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos en cuyo caso lo producirá desde que se adopte."
    La eficacia implica presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato. En ese sentido, cabe señalar que el acto produce efectos desde el momento en que reúne los elementos que lo deben conformar, y se comunica al interesado. Lo anterior salvo que existan condiciones o plazos que supediten su eficacia.
 
    Sobre esto último, el artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública dispone:
"Artículo 145.- 1. Los efectos del acto administrativo podrán estar sujetos a requisitos de eficacia, fijados por el mismo acto o por el ordenamiento.
 
2. Los requisitos de eficacia producirán efecto retroactivo a la fecha del acto administrativo, salvo disposición expresa en contrario del ordenamiento.
 
3. Cuando el acto requiera autorización de otro órgano, mientras esta no se haya dado, aquel no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse."
    La distinción entre validez y eficacia es importante para la consulta que nos ocupa, debido a que la suspensión de los efectos del acto como producto de la interposición de un recurso de amparo, afecta temporalmente la eficacia del acto, pero no su validez.
 
II. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR LA INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO DE AMPARO Y SUS CONSECUENCIAS EN ESTE CASO:
 
    Existen varias normas en nuestro ordenamiento que admiten la posibilidad de suspender los efectos de un acto administrativo. Así, el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública, hace referencia a la posibilidad de suspender la ejecución de un acto que haya sido recurrido en sede administrativa. Por su parte, los artículos 91 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, admiten esa misma posibilidad, pero para el caso de que la impugnación haya sido planteada dentro de un proceso contencioso administrativo. Finalmente, el artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, se refiere a la suspensión del acto administrativo impugnado en un recurso de amparo.
 
    En el caso de las dos primeras normas mencionadas, para que opere la suspensión se requiere una decisión de la Administración o del Juez, respectivamente, que así lo acuerde; mientras que tratándose del artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la suspensión opera de pleno derecho en beneficio del recurrente, con la sola interposición del recurso.
 
    La consulta bajo análisis se relaciona directamente con las consecuencias de la suspensión del acto administrativo impugnado en un recurso de amparo. Por esa razón, interesa transcribir la norma de la Ley de Jurisdicción Constitucional que prevé esa posibilidad:
"Artículo 41.- La interposición del amparo no suspenderá los efectos de leyes u otras disposiciones normativas cuestionadas, pero sí la aplicación de aquellas al recurrente, así como la de los actos concretos impugnados.
 
Sin embargo, en casos de excepcional gravedad la Sala podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, a solicitud de la Administración de la que dependa el funcionario u órgano demandado, o aun de oficio, cuando la suspensión cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado, mediante las cautelas que considere procedentes para proteger los derechos o libertades de este último y no hacer ilusorio el efecto de una eventual resolución del recurso a su favor.
 
La suspensión operará de pleno derecho, y se notificará sin demora al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible.
 
De igual modo, el Presidente o el Magistrado instructor podrán dictar cualquier medida de conservación o seguridad que la prudencia aconseje, para prevenir riesgos materiales o evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo conforme con las circunstancias del caso.
 
La Sala podrá, por resolución fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que se hubieren dictado".
    A juicio de este Despacho, las consecuencias prácticas que se producen con la suspensión a la cual hace referencia la norma recién transcrita, varían según se declare con lugar o sin lugar el recurso de amparo.
 
    En el caso específico que nos interesa, la interposición del recurso de amparo, y la suspensión de los efectos del acto que con ello se produjo, tuvo como consecuencia que se hicieran pagos salariales extra a los funcionarios recurrentes. Recordemos que a esas personas se les disminuyó la clasificación de su puesto, situación que llevaba implícita un rebajo en sus salarios, y fue precisamente contra esa decisión de la Administración consultante que se planteó el recurso de amparo. Por esa razón, provisionalmente, mientras se mantuvo en suspenso la ejecución del acto impugnado, y en tanto el recurso era resuelto definitivamente, se siguió girando a los interesados una suma adicional a la prevista para su puesto reclasificado, suma con la cual se completaba el salario que percibían según la clasificación original.
 
    De conformidad con lo anterior, si el recurso era declarado con lugar, debía mantenérsele a los servidores recurrentes la clasificación que tenían antes del estudio de puestos, lo que ratificaba su derecho a mantener en su patrimonio las diferencias salariales que, de manera provisional, se les había girado. Por el contrario, si el recurso era declarado sin lugar - como ocurrió- lo procedente era solicitar a tales funcionarios la devolución de ese dinero.
 
    Debe tenerse en cuenta que el acto administrativo mediante el cual se comunicó a los interesados la reclasificación de su puesto, es un acto que se presume válido. Esa presunción - que no fue desvirtuada por la Sala Constitucional al conocer de los recursos de amparo planteados en su contra, ni por ninguna otra instancia administrativa o judicial- permite afirmar que tanto sus elementos subjetivos, objetivos, como formales (los cuales fueron descritos en el primer apartado de este dictamen) se encuentran ajustados a derecho.
 
    Partiendo de lo anterior, es claro que si los servidores interesados, después de que se realizó el estudio integral de puestos y que se les comunicó su ubicación en el manual respectivo, prestaron un servicio por el cual se les retribuyó en exceso, deben devolver las sumas pagadas de más a partir del momento mismo en que esa comunicación se hizo (respetando el plazo de provisionalidad a que hace referencia el artículo 111 inciso d) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil), pues la suspensión de los efectos del acto, como producto de la interposición del recurso de amparo, fue una medida cautelar, sujeta al resultado definitivo del recurso, el cual - insistimos- fue desestimatorio.
 
    Admitir la tesis contraria, llevaría consigo un perjuicio patrimonial para el Estado y un enriquecimiento sin causa a favor de los servidores, a quienes, en todo caso, ya se les ha reconocido el pago de la indemnización respectiva por el menoscabo salarial sufrido como consecuencia de la nueva clasificación de sus puestos.
 
III. ANTECEDENTES DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN RELACION CON EL TEMA:
 
    Luego de haber sido declarados sin lugar los recursos de amparo planteados por algunos funcionarios contra el proceso de reorganización que se llevó a cabo en el Ministerio de Ambiente y Energía, y ante la pretensión de ese Ministerio de cobrar las sumas pagadas de más a las cuales hemos hecho referencia, algunos de los interesados acudieron nuevamente a la Sala Constitucional, esta vez, con la intención de que se ordenara desistir de realizar esos cobros.
 
    La Sala Constitucional, al conocer los recursos de amparo aludidos, se pronunció concretamente sobre el punto que nos ha sido sometido a consulta, indicando, en varios fallos, lo siguiente:
"Análisis aparte merece el cobro que la administración anunció al amparado a partir del mes de julio del año en curso por los sobresueldos que devengó, al establecer la Sala como medida cautelar en un recurso de amparo a su favor, que la administración debía colocar al amparado en la situación en que se encontraba antes de la implementación del nuevo sistema de clases y puestos. La Ministra accionada ha dicho en su informe que debido a que la Sala declaró sin lugar los recursos de amparo interpuestos por los funcionarios de la institución contra el proceso de reestructuración, el recurrente - y otros funcionarios en la misma condición- deben devolver el dinero recibido por concepto de "sobresueldos", el que no les corresponde. El salario de los funcionarios públicos es la contraprestación por las labores que desempeñan en un determinado puesto y categoría, y el recurrente ha permanecido en la categoría que de acuerdo con el estudio que hizo la administración le corresponde, y aunque la Sala tiene claro que el MINAE en cumplimiento de la medida cautelar dictada por el presidente de la Sala al dar curso a la acción de amparo interpuesta por los funcionarios de esa institución contra el proceso de reestructuración, ordenó colocarlos en la situación que se encontraban con anterioridad, ello se materializó - como lo ha dicho bajo juramento la Ministra accionada- únicamente en el pago que recibían de acuerdo a la anterior categorización, a la que no se volvió en virtud de la desaparición de la misma. Como el recurso de los afectados fue declarado sin lugar por este Tribunal los dineros girados por concepto de sobresueldos que completaban el salario que corresponde a una categoría a la que no volvieron y cuyas funciones tampoco desempeñaron no existe causa alguna que les permita mantener ese dinero en sus patrimonios, por lo que la Administración puede proceder a recuperar esos recursos públicos, previa notificación a los interesados de la forma en que se hará; lo que incluye realizar con ellos arreglos de pago a fin de no afectar de manera considerable el monto que percibían mensualmente, el que, en su base esencial, hace parte de la dignidad del trabajador, lo que debe ser respetado por la Administración al realizar estos procesos de repetición." (Sala Constitucional, sentencia n.° 9415-2001 de las 9:52 horas del 21 de setiembre del 2001. En igual sentido pueden consultarse las sentencias 9787-2001 de las 15:16 horas del 26 de setiembre del 2001 y la 1197-2002 de las 15:32 horas del 5 de febrero del 2002. El subrayado es nuestro).
    La resolución recién transcrita en lo conducente, reafirma lo ya expuesto en cuanto a la posibilidad del Estado de cobrar a los funcionarios a quienes se les realizaron los pagos de más, las sumas que correspondan. Ese cobro procede desde el momento mismo en que se les comunicó su nueva ubicación en el manual de puestos, con la salvedad ya hecha respecto al período de provisionalidad al que alude el artículo 111, inciso d) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, incluyendo el lapso en que dicho acto estuvo suspendido por la interposición de los recursos de amparo a que se ha hecho referencia.
 
    Finalmente, debemos indicar que de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, los precedentes emanados de la Sala Constitucional son vinculantes "erga omnes", lo que obliga a la Administración consultante a adaptarse a lo dispuesto en la resolución de cita.
 
IV.- CONCLUSION:
 
    Con fundamento en lo expuesto, es criterio de este Despacho que los servidores del Ministerio de Ambiente y Energía cuyos puestos, a raíz del proceso de reorganización, sufrieron una disminución en su calificación y en sus salarios, y que a pesar de eso siguieron recibiendo los montos correspondientes a su salario anterior como producto de la interposición de un recurso de amparo que suspendió los efectos de la citada reorganización, deben devolver las sumas pagadas de más a partir del momento en que se les comunicó su nueva ubicación en el manual de puestos (respetando la provisionalidad a que hace referencia el artículo 111 inciso d) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil) y no a partir de la notificación de la sentencia que declaró sin lugar el recurso de amparo.
 
    Del señor Viceministro de Ambiente y Energía, atentos se suscriben,
 
 
 
MSc. Julio César Mesén Montoya                   Lic. Guillermo Fernández Lizano
PROCURADOR ADJUNTO                              ABOGADO DE PROCURADURIA
 
 
 
Cc: Lic. Guillermo Lee Ching
Director General de Servicio Civil
 
JMM/Sylvia A.