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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 053 del 27/03/2003
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Texto Opinión Jurídica 053
 
  Opinión Jurídica : 053 - J   del 27/03/2003   

San José, 27 de marzo del 2003
OJ-053-2003
San José, 27 de marzo del 2003
 
 
 
Señor
Silvino González Álvarez
Intendente Municipal
Concejo Municipal de Distrito de Colorado
Presente
 
 
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, damos respuesta a la consulta formulada por usted mediante Oficio número 0498-2002 del 10 de diciembre del 2002, recibido en esta Procuraduría el 12 del mismo mes y año. En lo que interesa se transcribe parcialmente:


 


"…, mediante oficios remitidos por la Contraloría General de la República Nº 3950, 13793 a este Concejo de Distrito se nos informa de los alcances y la aplicabilidad sobre criterio esgrimido por la Procuraduría General de la República, con relación al pago de prestaciones a los Alcaldes, también aplicable a los intendentes, al respecto quiero referirme sobre la aplicación de la norma. Como usted recordará la figura del Ejecutivo Distrital venía a suplir el Ejecutivo Municipal donde existía Concejos Municipales de Distrito, adicionado mediante ley Nº 7812 del 8 de julio de 1998, publicado en la Gaceta Nº 144 del 27 de julio de 1998 en sus artículos del 173 al 181, fueron declarados inconstitucionales por la Sala IV y en sus fallos mediante el voto 5445-99, publicado en el boletín judicial Nº 147 del 29 de julio de 1999 y en el dimensionamiento la Sala hacía énfasis en lo siguiente: "a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos:


Todas las comunidades que integran los Concejos de Distrito o Concejos Municipales de Distrito, que ahora se declaran inconstitucionales se reintegran de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios.


Todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios. Correspondientes a las municipalidades a los que reintegran, la Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e integrarlos en una sola."


Ante tal situación esta administración, junto con las otras administraciones solicitamos reiteradamente a la Sala IV el dimensionamiento en el tiempo mediante los votos 12460-2001, 06218-1999 y 08861-2000 …


Que la Ley General de Concejos Municipales de Distrito entra en vigencia a partir del 10 de enero del 2002, publicado en el alcance Nº 2-A de la Gaceta Nº 7.


A tan respetable ente Procurador reconsiderar su criterio y que el mismo entre a regir a partir de entrada en vigencia de la Ley General de los Concejos Municipales de Distrito.


Creemos firmemente que debe reconocerse las prestaciones en el tiempo en que la figura del Ejecutivo Distrital era inconstitucional y que siendo consecuente con lo que la Sala IV había dispuesto y ante ausencia de norma o Ley se aplicará lo dicho por la Sala en sus votos, creemos que por justicia y razón se avale el pago de prestaciones en el tiempo en que figurábamos como inconstitucionales, ya que, se estaría reconociendo que lo legítimo es lo que se reformó en la Constitución Política, artículo 172 y la Ley General de los Concejos Municipales de Distrito, de ahí en adelante la aplicación de lo estipulado por la Procuraduría General de la República, de ser lo contrario, sería legitimar algo que no existía."


 


 

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:


    La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en el párrafo primero de su artículo 4, señala:


"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".


    A propósito de la interpretación de esta norma, en cuanto a los requisitos que deben cumplir las consultas que se presenten, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha definido:


"- Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano o institución pública.


-Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándose en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002 citado en el dictamen número C-188-2002 del 23 de julio del 2002)


    Ahora bien, la interrogante que se nos plantea no cumple con algunos de los requisitos de admisibilidad señalados, a saber: no fue formulada por el jerarca correspondiente, que, en este caso sería el Concejo Municipal de Distrito en virtud de un acuerdo; además, tiene la particularidad de que ha sido presentada con el fin de analizar una situación concreta; precisamente con ella se procura establecer la posibilidad del pago de prestaciones legales en su condición de Intendente Municipal.


    Sobre el particular es oportuno indicar que esta Procuraduría no puede externar un criterio jurídico con efectos vinculantes, porque nuestra función consultiva se restringe a evacuar inquietudes de carácter general, según los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ( No. 6815 de 27 de febrero de 1982) Lo contrario implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de las decisiones, violando el principio de legalidad previsto por el numeral 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.


    Tomando en cuenta lo anterior, se procede a verter criterio en el entendido que es una opinión jurídica que no tiene carácter vinculante; por lo tanto la tesis que se desarrollará a continuación se hace como colaboración para el órgano o ente competente para dictar la decisión final bajo su absoluta responsabilidad.


 


II.- LA POSICIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:


    La consulta en cuestión surge porque la Contraloría General de la República, concretamente el Área de Servicios Municipales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, en oficio Nº 13793 del 26 de noviembre del 2002, remite al Concejo Municipal de Distrito de Colorado el informe Nº DFOE-SM-162/2002 que contiene los resultados del estudio del presupuesto ordinario para el período 2003, el cual fue aprobado parcialmente. En el apartado e) del punto 2.1.1. denominado "APROBACIONES", El Órgano Contralor señala:


"e) Se aprueban los recursos para el pago de prestaciones legales al Ejecutivo Distrital, en el entendido de que no se cubrirá el pago de preaviso y auxilio de cesantía, conforme al criterio externado por esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa en oficio Nº 3950 del 10 de abril del 2002." (El subrayado es nuestro)


    En el Oficio Nº 3950 del 10 de abril del 2002 (número interno de la Contraloría FOE-SM-708) se evacua una consulta jurídica de carácter verbal que en su momento efectuó el Gerente de Área de Servicios Municipales al abogado del mismo Departamento, sobre el pago de prestaciones legales (preaviso y auxilio de cesantía) a los Alcaldes Municipales por el vencimiento del período de sus nombramientos. Dicho criterio legal arribó a la siguiente conclusión:


 


"Así las cosas, con base en los precedentes señalados y ante el dictado claro y expreso de la Sala Constitucional al haber revisado sobre la relación de servicios del ahora Alcalde Municipal, hay que sostener que su relación laboral encasilla dentro de la figura del contrato a plazo fijo y en consecuencia, debe aplicarse lo dispuesto en el inciso a) del numeral 86 del Código de Trabajo, que establece que el contrato termina sin responsabilidad patronal alguna cuando ocurre el advenimiento del plazo."


    Como puede observarse, el estudio contenido en el informe citado, en lo que a la partida de prestaciones legales se refiere, (preaviso y auxilio de cesantía) se atuvo a las conclusiones del criterio de ese mismo Órgano Contralor, que analizó la situación de los Alcaldes Municipales – con base en jurisprudencia de la Sala Segunda y de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia así como la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría - y lo aplicó al Intendente Municipal.


    No omitimos manifestar que, como parte de la presente investigación, se obtuvo el Oficio Nº 13793 del 26 de noviembre del 2002, el Informe Nº DFOE-SM-162/2002 y el Oficio Nº 3950 del 10 de abril del 2002, todos – como se indicó – de la Contraloría General de la República.


 


III.- OPINIÓN JURÍDICA DEL DR. MAURO MURILLO A.:


    Asimismo, se ha adjuntado a la documentación referente a la consulta, un escrito de 16 de enero del año en curso, por medio del cual el Dr. Mauro Murillo A. vierte su criterio al respecto, en tanto señala "que desde la notificación del Voto 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, los ejecutivos en cuestión cesaron su titularidad y solo precariamente, por dimensionamientos a ese fallo y por un transitorio legal, se mantuvieron en los puestos, sin que fungiera el plazo inicial y sin que tuviesen plazo cierto y definitivo de cese."


    En tales términos, estima el distinguido profesional que resulta procedente el pago de las prestaciones legales, ya que no se está ante la hipótesis de un servidor designado para un puesto a plazo fijo y definitivo, sino ante una relación que quedó sujeta al vaivén de decisiones de otros órganos, diferentes del que lo había nombrado.


 


IV.- CARÁCTER JURÍDICO DEL INTENDENTE MUNICIPAL:


    Previo a la respuesta de lo planteado, es importante analizar la figura del Intendente Municipal. Para ello se expondrá un breve esbozo histórico; luego se efectuará una comparación con el antiguo Ejecutivo Municipal – hoy denominado Alcalde Municipal- para determinar si procede equiparar ambos cargos a los efectos de la solución que aquí interesa.


 


- ANTECEDENTES HISTÓRICOS:


    El cargo de Intendente Municipal tiene su origen normativo en la derogada Ley Nº 118 del 6 de julio de 1939, que establecía la posibilidad de crear Concejos de Distrito, conocidos posteriormente como "Concejos Municipales de Distrito". Así, los artículos 1 y 6 disponían:


 


"Artículo 1º- No obstante lo dispuesto por la ley Nº 131 de 9 de noviembre de 1909, cuando un distrito cuente con rentas mayores de tres mil colones, y su principal centro comercial o agrícola diste treinta kilómetros o más de la cabecera de su cantón, podrá ser regido por una junta de vecinos que se denominará "Concejo de Distrito". De igual modo podrá regirse el barrio o conjunto de barrios que a juicio del Poder Ejecutivo y por reunir las mismas condiciones, convenga a sus intereses su propia administración."


"Artículo 6º- Los acuerdos y resoluciones que estos Concejos dicten, serán ejecutados, únicamente, por un funcionario de nombramiento del Poder Ejecutivo, el cual se llamará "Intendente", con los mismos deberes y atribuciones que en materia municipal señalan las leyes a los Jefes Políticos." (el subrayado es nuestro)


    A los fines de desarrollar dicha ley, se dictó el Decreto Ejecutivo Nº 39 del seis de setiembre de 1939, que en punto a la hipótesis de análisis, estableció en los artículos 4, 10 y 14, lo siguiente:


 


"Artículo 4º- El nombramiento del Intendente (artículo 6º de la ley que se reglamente), lo hará el Poder Ejecutivo en la misma fecha que la de los concejales; prestará juramento y tomará posesión del cargo ante la autoridad de policía referida; pero si el nombramiento recayere en esta autoridad, lo juramentará y dará posesión del puesto el Presidente del Concejo. De este hecho se levantará una acta, copia de la cual, será remitida para su publicación a la Secretaría de Estado ya mencionada."


"Artículo 10- Los barrios concurrirán, en la proporción de sus ingresos, a los gastos generales de administración del distrito y se tendrán como tales el sueldo del Tesorero, el del Secretario-Contador, el del Intendente, y cualquiera otro que por su naturaleza deba considerársele así a juicio de la Inspección General de Hacienda Municipal, y los que demanden el mobiliario y útiles para las oficinas de aquellos funcionarios."


"Artículo 14.- El Intendente será el órgano de comunicación del Concejo con el Poder Ejecutivo; su Presidente con las Corporaciones públicas y el Secretario-Contador con empleados y particulares."


 

    De las normas transcritas es fácil deducir que el cargo de Intendente tenía desde su origen rasgos muy particulares: el nombramiento lo hacía el Poder Ejecutivo y tenía como función principal ejecutar los acuerdos y resoluciones que emitiera el Concejo Municipal de Distrito. No se nota, entonces, que se constituyera una relación de jerarquía – en sentido estricto – sino más bien, de carácter dual con el órgano colegiado. Entre ese funcionario y el Concejo existía, por efecto de sus atribuciones propias, más bien una relación de confianza, compatible con su discrecionalidad en el cumplimiento de las instrucciones que de él recibe. Más que a órdenes del Órgano pluralista, el intendente estaba sometido a sus directrices. Características que aún prevalecen con la nueva normativa, según se explicará adelante.


    Es importante acotar que con la promulgación del antiguo Código Municipal, Ley Nº 4574 de 4 de mayo de 1970, se derogaron las normas supra citadas; sin embargo, por Ley Nº 4892 del 9 de noviembre de 1971, se reformó el transitorio I del artículo 63 de esa legislación, reestableciéndose los Concejos Municipales de Distrito (sobre el tema de estos entes, esta Procuraduría General, ha tenido ocasión de referirse de manera directa o indirecta en los pronunciamientos números C-182-80 del 6 de agosto de 1980, C-024-95 del 24 de enero de 1995, C-050-97 del 4 de abril de 1997, C-167-99 de 20 de agosto de 1999 y C-323-01 de 26 de noviembre de 2001, etc.) y por ende el cargo de Intendente. Los incisos c) y d) de esa Ley, que tienen relevancia para el presente estudio, en su tenor literal decían:


 


"c) Los acuerdos y resoluciones de estos Concejos Municipales de Distrito serán ejecutados por un funcionario de nombramiento del Poder Ejecutivo el cual se llamará "Intendente", con los mismos deberes y atribuciones que este Código le señala al Ejecutivo Municipal;"


"d) Los miembros de los Concejos Municipales de Distrito servirán el cargo ad honorem. Así como el Intendente durarán en su cargo dos años, y podrán ser reelectos, salvo que por negligencia, abandono del cargo u otro motivo calificado, considere el Poder Ejecutivo que procede su remoción." (el subrayado es nuestro)


    Nótese que las características de ese especial cargo, no varían sustancialmente. Es más, se fija en dos años el plazo de su nombramiento con posibilidad de reelección y al Poder Ejecutivo se le otorga expresamente la atribución de removerlo.


    Luego, aparece el Decreto Ejecutivo Nº 5595-G del 12 de noviembre de 1975, intitulado "Reglamento Orgánico de los Concejos Municipales de Distrito" que desarrolla la mencionada Ley Nº 4892, que como se dijo, reforma el transitorio I del artículo 63 del anterior Código Municipal. Los numerales 4 y 11 de ese Decreto señalaban que el funcionario ejecutivo se denominará "Intendente"; es nombrado por el Poder Ejecutivo y tiene los mismos deberes y obligaciones que el Código Municipal de 1970 estableció para el Ejecutivo Municipal. Además, prescribe que le corresponde la ejecución de los acuerdos y resoluciones del Concejo Municipal de Distrito y es el órgano de comunicación con el Poder Ejecutivo.


    Estas normas fueron anuladas por el voto Constitucional número 6000-94 de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, ya que transgredían, principalmente, los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política, referentes al Régimen Municipal. (Ver, expediente No. 1194-92)


 


-LA LEY Nº 7812 DEL 8 DE JULIO DE 1998 QUE ADICIONÓ UN TÍTULO VIII AL CÓDIGO MUNICIPAL DE 1970. LA DECLARATORIA DE SU INCONSTITUCIONALIDAD Y SUS CONSECUENCIAS:


    No obstante lo anterior, y haciendo caso omiso a los vicios apuntados en el voto 6000-94, se emitió la ley Nº 7812, que adicionó el título VIII (artículos 173 al 181) al antiguo Código Municipal, creando de nuevo los Concejos Municipales de Distrito. El cambio respecto de la legislación que había sido anulada, se circunscribió a que estos entes serían creados por acuerdo del Concejo Municipal y no por el Poder Ejecutivo. El funcionario ejecutivo ya no se llamaría Intendente sino Ejecutivo Distrital. El artículo 176 señalaba que este funcionario sería nombrado por el Concejo Municipal de Distrito por un plazo igual al de los miembros del citado Órgano Colegiado y podía ser reelegido. Además, esta norma describía los deberes y atribuciones, entre las que destacaban:


"a) ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando su organización, funcionamiento y coordinación, así como el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.


b) (…)


c) Suministrar al concejo la información regular, exacta y completa necesaria para asegurar el buen gobierno y la dirección del concejo.


d) Proponer al concejo las normas generales de la política que debe llevarse adelante y que considere oportunas.


e) "(…)"


f) "(…)"


g "(…)"


h) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por el concejo, la realización de los programas de trabajo y la ejecución de los presupuestos.


i) Ejecutar o hacer ejecutar los acuerdos que dicte el concejo.


j) "(…)"


k) "(…)"


l ) "(…)"


m) "(…)"


n) "(…)"


    Si se observa con detenimiento este artículo, y se compara con los artículos 55, 56 y 57 del antiguo Código Municipal, se concluye que existe identidad de supuestos entre aquella norma y estas últimas, pues sus textos son prácticamente iguales: en ambos funcionarios ejecutivos, hay similitud en la forma de su nombramiento, plazo y funciones dentro del ámbito municipal.


    En todo caso, pareciera que dichas particularidades son las consideradas por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, para determinar la improcedencia del pago de las prestaciones legales a los Intendentes o Ejecutivos Distritales, al encontrarse estos funcionarios en las mismas hipótesis jurídicas del Alcalde Municipal, denominado anteriormente Ejecutivo Municipal.


    Efectivamente el cargo de Ejecutivo Distrital, (conocido en un pasado con el nombre de Intendente) tiene las mismas características del cargo denominado anteriormente Ejecutivo Municipal, pues la relación con el Concejo Municipal no es laboral o estatutaria, tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional en el voto número 1119-90 de las 14 horas del 18 de setiembre de 1990, al subrayar en lo conducente:


"(…)"


V.- De lo anterior se concluye que los artículos 55 y 58 del Código Municipal no son violatorios de las normas constitucionales invocadas, puesto que el cargo de ejecutivo municipal tiene una naturaleza especial; se trata de una forma de servicio caracterizada por una relación dual con el órgano superior, el Concejo Municipal, que lo nombra y remueve, pero que no es un superior jerárquico propiamente dicho. Entre el ejecutivo y el concejo existe, por efecto de sus atribuciones propias, más bien una relación de confianza, compatible con su discrecionalidad en el cumplimiento de las instrucciones que de él recibe. Más que a órdenes del Concejo el ejecutivo está sometido a sus directrices. (Véase la Municipalidad en Costa Rica, Eduardo Ortiz, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1987, pág. 130). Se trata, en suma, de una relación especialísima, que justifica ampliamente la exclusión del régimen común de los servidores públicos. El caso es aún más calificado puesto que la Constitución misma dio un rango y carácter diferente a todo el Régimen Municipal, otorgándole autonomía, y limitándose a señalar, apenas, que la administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del gobierno municipal (regidores municipales de elección popular) y de un funcionario o ejecutivo que designará la ley. (artículo 169 constitucional). Los constituyentes no quisieron siquiera darle una denominación (y con ello un régimen concreto) al funcionario ejecutivo, y dispusieron que ello lo haría la ley. (Actas Asamblea Constituyente N° 80 art. 3). Es claro que se trata de un funcionario de rango especial, de carácter sui géneris, que aunque pueda estimase un servidor público, es uno de los casos de excepción autorizados por la Constitución, y que están fuera del Estatuto o Régimen de Servicio Civil; como un caso especial lo trata, incluso, la misma Constitución en el título dedicado al Régimen Municipal.


    En concordancia con el texto transcrito, la Ley N° 7812 establecía (derogada por Ley Nº 8173 de 7 de diciembre del 2001) para los Ejecutivos Distritales (Intendentes) las siguientes características principales: eran nombrados por un plazo de cuatro años, (ver, artículos 174 y 176) es decir, su relación jurídica era a plazo fijo por imperio de ley formal. Además, parafraseando el Voto supracitado, entre este funcionario y el Concejo Municipal de Distrito existía una relación de confianza, de igual a igual, que le permitía al primero actuar con discrecionalidad en el cumplimiento de las directrices que el segundo le dictaba. Así las cosas, el carácter jurídico del Ejecutivo Distrital era equivalente al cargo del Ejecutivo Municipal, según la normativa anterior.


    La recién citada ley fue declarada inconstitucional parcialmente, mediante la sentencia número 1999-05445 de las catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve. Con este fallo, dejaron de existir jurídicamente los Concejos Municipales de Distrito y también el cargo de Ejecutivo Distrital, ordenándose la reintegración de las administraciones de las Municipalidades correspondientes, de la siguiente forma:


"a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- (…); c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; … "


    No obstante lo anterior, algunos Alcaldes y Ejecutivos Distritales solicitaron que el Tribunal Constitucional prorrogara los     efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad en cuestión. Así, mediante sentencia Nº 1999-06218 de las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve, ese Órgano Jurisdiccional, en lo atinente, estableció:


"II.- Como el funcionamiento de los entes públicos está sujeto a un presupuesto anual, la Sala estima adecuado que finalice el período fiscal que corre, para que se produzca la transición a que se refiere la solicitud, sea que la extinción de estas entidades se realice a más tardar el día treinta y uno de diciembre del año en curso. Por ello, la liquidación de activos y pasivos de los concejos municipales de distrito, incluyendo el pago de las prestaciones sociales de los servidores, se hará en este plazo que se confiere. Por liquidación de activos y pasivos la Sala entiende la cancelación de obligaciones, incluyendo las prestaciones sociales de los funcionarios, contratos existentes, créditos a favor de proveedores y en general de terceros, que implique el deber de los concejos de pagar sumas de dinero, así como resolver lo pertinente, para trasladar esas obligaciones a las Municipalidades respectivas, cuando los períodos de vencimiento excedan de un solo ejercicio fiscal. Por liquidación de activos se entiende que es la incorporación a las Municipalidades respectivas, de los patrimonios adquiridos, sean bienes muebles o inmuebles, puesto que la obtención de los mismos, lo fue en el ejercicio de potestades y funciones municipales y pertenecen, consecuentemente, a las comunidades"


"IV.- La administración de los concejos, en este período de transición, seguirá en manos de las autoridades que venían funcionando, los que podrán permanecer en sus cargos hasta que finalice la liquidación, con los derechos y obligaciones que les fueron asignadas en su oportunidad y las que se deriven de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos. Se podrá, reponer las ausencias definitivas, ocurridas antes de la liquidación final, a los efectos de no hacer nugatorio el proceso de cierre y terminación de actividades." (el subrayado es nuestro)


    Posteriormente se presentaron otras solicitudes de prórrogas, en virtud de que se había iniciado en la Asamblea Legislativa el trámite de reforma al artículo 172 de la Constitución Política que pretendía dar base jurídica a los Concejos Municipales de Distrito. Entonces, se dictaron los votos números 1999-09811 de las quince horas con veintiún minutos del catorce de diciembre de 1999, que extiende el dimensionamiento por todo el año dos mil; el voto número 2000-08861 de las catorce horas con treinta minutos del once de octubre del dos mil, que prorroga el dimensionamiento por todo el año dos mil uno y; el voto número 12460 de las quince horas nueve minutos del once de diciembre del dos mil uno, que gradúa los efectos de la inconstitucionalidad hasta el 31 de julio del 2002.


    En el año dos mil uno, efectivamente, se promulga la Ley Nº 8105 del 31 de mayo del 2001 (publicada en el Alcance Nº 46-A a La Gaceta Nº 115 del viernes 15 de junio del 2001), que reforma la precitada norma constitucional, en el sentido de autorizar la creación de Concejos Municipales de Distrito. Veamos:


 


"Artículo 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.


Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación."


    Tal norma es desarrollada por la Ley Nº 8173 del 7 de diciembre del 2001, denominada "Ley General de Concejos Municipales de Distrito". En su artículo 7 crea el cargo de Intendente que será de elección popular en la misma fecha y período, bajo las mismas condiciones y con iguales deberes y atribuciones que el Alcalde Municipal. En resumen, se mantiene como una constante la naturaleza jurídica del Ejecutivo Distrital, cambiándosele únicamente el nombre a "intendente"; incluso se agrega el aspecto de que será elegido popularmente.


    Al mismo tiempo, dentro de esa normativa nueva se previó un transitorio II, a fin de establecer temporalmente la continuación de los indicados Concejos e Intendentes, mientras se nombraban a los nuevos funcionarios. Así, esa disposición señala:


"Transitorio II.- Los concejales y ejecutivos distritales o intendentes actuales continuarán en sus cargos hasta que sean sustituidos por funcionarios electos conforme a esta Ley." (el subrayado es nuestro)


 

V.- FONDO DE LA CONSULTA:


    Los presupuestos jurídicos que anteceden, permiten con claridad responder la inquietud planteada por el anterior Intendente Municipal del Distrito de Colorado, Sr. Silvino González Álvarez, respecto de la procedencia del pago de las prestaciones legales a esa clase de cargos, regidos por anteriores disposiciones; pues considera que, dadas las especiales circunstancias en que permanecieron los Intendentes en sus puestos, hasta la elección de los nuevos funcionarios, - de acuerdo con la actual Ley General de los Concejos Municipales de Distrito- es justo que se les paguen dichos rubros. Por tanto, solicita a este Despacho "reconsiderar su criterio y que el mismo entre a regir a partir de entrada en vigencia de la Ley General de los Concejos Municipales de Distrito."(SIC)


    De lo expuesto anteriormente, se puede colegir, sin forzamiento alguno, que el hecho de que se haya declarado inconstitucional la normativa que regulaba los anteriores Concejos Distritales, mediante el mencionado Voto Constitucional Número 5445-99, y dictado varios dimensionamientos al mismo, -a fin de reacomodar situaciones, o cumplir ciclos derivados de aquella- como emitido el Transitorio II de la recién promulgada Ley No. 8173 - por medio del cual se estableció que los concejales y ejecutivos distritales o intendentes actuales continuarían en sus cargos hasta que fueran sustituidos por funcionarios electos conforme a la Ley, lo que en efecto, ya sucedió- no significa que tales presupuestos han venido en alguna forma a modificar el carácter jurídico en que se circunscribían anteriormente esa clase de funcionarios, sobre todo, en cuanto a los nombramientos por período legal.


- En primer término, se hace necesario enfatizar que no obstante la potestad que tiene la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a tenor del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para dimensionar los efectos de una sentencia que anula una determinada legislación como la que ocupa en este estudio, dicha facultad la ejerce ese Alto Tribunal con la finalidad de no causar graves trastornos o dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales; graduándose de forma prudente, los efectos legales que aún quedan en el tiempo y espacio. De ahí que la Sala Constitucional ha señalado:


"En efecto, el artículo 11 faculta a esta Sala a declarar la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza, y el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional define como ya se dijo, el efecto declarativo y retroactivo de la sentencia de inconstitucionalidad, y además faculta a la Sala graduar los efectos de esta sentencia para evitar "graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales" con lo que se demuestra que la norma aunque es inconstitucional por vicio originario, surtió efectos que prevalecen en el tiempo y en el espacio."


(Voto Número 1409-90 de las 14:27 horas del 26 de octubre de 1990)


(Lo subrayado no es del texto original)


    En ese orden de ideas, hay que comprender también la naturaleza jurídica de una norma transitoria como la indicada supra, por virtud de la cual se trata de regular (de manera temporal) una determinada situación, a fin de ajustarla o acomodarla bajo un tratamiento jurídico distinto y excepcional a las reguladas en la nueva legislación. En el presente asunto, es claro que por medio del Transitorio II de la referida Ley No. 8173, se establece que los Concejales y Ejecutivos Distritales o Intendentes que venían desempeñándose como tales en forma irregular, continúan en sus cargos hasta que fueran sustituidos por funcionarios electos conforme al nuevo ordenamiento, como en efecto acababa de suceder, cumpliéndose los supuestos de esa disposición.


- En segundo término, las prerrogativas que nuestro ordenamiento jurídico ha otorgado a la Sala Constitucional para solventar esa clase de situaciones, en modo alguno crean algún tipo de descontrol o precariedad en la práctica, a tal punto que podrían desnaturalizar, por ejemplo, los supuestos por los cuales se regían los cargos en cuestión; antes bien, en los mismos dimensionamientos se han prorrogado prudente y cuidadosamente los efectos del Voto No. 5445-99, estipulándose plazos definidos para la permanencia de los Concejos e Intendentes a la finalización de los efectos de una normativa que fue declarada inconstitucional, sea por razones presupuestarias, o por la coyuntura de estar en trámite un proyecto de reforma constitucional que tenía relación directa con el asunto, así como por otras circunstancias.


    En otras palabras, tanto los efectos de los dimensionamientos del mencionado Voto, como la norma "ad tempus" de cita, deben comprenderse dentro del contexto legal en que venían regulándose los mencionados Intendentes o Ejecutivos Distritales, a saber, mediante nombramientos a plazos fijos y ligados a la Administración Municipal bajo una relación no estatutaria, ni laboral, etc.


    Por consiguiente, este Despacho concluye que, al establecer el Alto Tribunal clara e inequívocamente fechas de vencimiento de los plazos para graduar en el tiempo la sentencia 5445, mantuvo el nombramiento del Intendente o Ejecutivo Distrital a plazo fijo, con todas las características que lo califican como "funcionarios gobernantes o de elección popular" según sea el caso. (Ver, Dictamen No. C-333-2002 de 10 de diciembre del 2002).


    Sumado a lo anterior, y en cumplimiento de los efectos temporales del Transitorio II de la precitada Ley 8173, -en virtud de los nuevos nombramientos de los jerarcas municipales, según el procedimiento de ley- no sería procedente la cancelación de las prestaciones legales a los Intendentes que venían regulándose por la anterior Ley Número 7812 de 8 de julio de 1998.


    Finalmente, no está demás indicar, que el Dictamen C-333-2002 emitido por esta Procuraduría el 10 de diciembre del 2002, tocante a la improcedencia de la cancelación en comentario, a los Alcaldes Municipales, es aplicable a los Intendentes en general, en lo atinente.


VI.- CONCLUSIÓN:


    Es Opinión Jurídica no vinculante de esta Institución que, de conformidad con los Votos Constitucionales Números 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, 6218-99 de las 15:21 horas del 10 de agosto de 1999, 9811-99 de las 15:21 horas del 14 de diciembre de 1999, 8861-2000 de las 14:30 horas del 11 de octubre del 2000 y 12460 de las 15:09 horas del 11 de diciembre del 2001, así como el Transitorio II de la Ley Nº 8173 del 7 de diciembre del 2001, y Dictamen Número C-333-2002 de 10 de diciembre del 2002, no procedería el pago de las prestaciones legales a los anteriores Intendentes o Ejecutivos Distritales, en virtud del carácter que tienen sus nombramientos a plazos fijos.


Atentamente,
 
Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras 
  PROCURADORA II     
Lic. Carlos Enrique Campos Roblero 
ABOGADO DE PROCURADURIA
 
                                                                                                        
CC. Concejo Municipal de Distrito de Colorado
Área de Servicios Municipales
Contraloría General de la República
Licenciado
Juan José Echeverría Alfaro
Presidente Ejecutivo del I. F.A.M.