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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 111
 
  Dictamen : 111 del 23/04/2003   

C-111-2003
23 de abril del 2003
 
 
 
Profesora
Ligia Castro Ugalde
Presidenta Ejecutiva
INCOPESCA
 
 
 
Estimada señora:

    Doy respuesta a su atento oficio Nº PESJ-074 de 10 de abril en curso, mediante el cual consulta a esta Institución "…si la Ley 7593, deroga tácitamente, el artículo Nº 45 de la Ley 7384...". Al respecto, permítome manifestarle:


    El artículo 45 de la Ley N°7384 (Ley de Creación del Instituto de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) dispone:


"El sector pesquero adquirirá de RECOPE el combustible (gasolina y diesel), para la actividad de pesca no deportiva a un precio competitivo con el precio internacional, basado en el costo promedio de importación del mes anterior y considerando el costo C.I.F. refinería, así como los costos de distribución por oleoducto y distribución en planteles, de tal forma que el precio sea F.O.B. Plantel.


Ese precio será fijado por el Servicio Nacional de Electricidad; al cual deberá solicitarlo previamente RECOPE, según lo dispuesto en la Ley No. 6588 del 30 de julio de 1981, o el Instituto.


El Instituto se encargará de la administración y el control del uso eficiente del combustible, destinado a la actividad pesquera no deportiva."


    Dicho numeral no sólo aparece como "vigente" en nuestra base de datos institucional (SINALEVI), en el "…que se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados la legislación promulgada y vigente y se mantiene siempre actualizada…" (artículo 41 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N°6815 de 27 de setiembre de 1982, reformada por Ley N°7666 de 14 de abril de 1997), sino que – además – ha sido objeto de análisis por parte de este Órgano Asesor, con posterioridad a la vigencia de la Ley N°7593 de 9 de agosto de 1996 (Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos).


    Efectivamente, entre nuestros pronunciamientos – que constituyen jurisprudencia administrativa – hemos señalado en punto a dicho precepto:


"…Ahora bien, en relación con el objeto de esta consulta, es central determinar la naturaleza del servicio que presta INCOPESCA en relación con la venta de combustible. Para ello, es clave lo que dispone el artículo 45, en relación con el 17, k) de la Ley número 7384 de 16 de marzo de 1994.


El artículo 45 de la precitada ley, establece tres reglas: 1) que el sector pesquero –de la pesca no deportiva– podrá adquirir de RECOPE el combustible (gasolina y diesel) a un precio competitivo con el precio internacional; 2) que el precio lo fijará el Servicio Nacional de Electricidad, hoy en día, ARESEP; y 3) que a INCOPESCA corresponde la administración y el control de uso eficiente de dicho combustible. Esto último quiere decir, que esta norma encarga a INCOPESCA prestar un servicio consistente en administrar el combustible que vende RECOPE a los pesqueros nacionales, excluidos aquellos que se dedican a la pesca deportiva. En otras palabras, y según la norma citada, los interesados adquieren el combustible de RECOPE, pero la gestión de esa compraventa la realiza INCOPESCA, en tanto le corresponde administrar el uso eficiente del combustible." (Pronunciamiento OJ-084-2000 de 16 de agosto de 2000)


    Asimismo, este Órgano Asesor ha expresado:


"Relacionando la situación actual para la actividad pesquera con la propuesta en el proyecto, se tiene entonces, que al no estar los combustibles sujetos al impuesto sobre las ventas, la exención contenida en el artículo 9 de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas deviene en innecesaria por cuanto el hecho gravado desaparece. Por otra parte, al no hacer referencia el proyecto en su capítulo de derogatorias al artículo 45 de la Ley 7384, ello implica que el subsidio a los precios de los combustibles a favor de la actividad pesquera no deportiva se mantiene como incentivo." (OJ-091-2000 de 23 de agosto de 2000)


    También, dentro del análisis jurisprudencial del artículo de interés, tenemos que esta Procuraduría ha expresado:


"Como se observa de la normativa referida, el combustible a precio competitivo ha de beneficiar al sector pesquero con la única salvedad de la actividad de pesca deportiva. La Ley no estableció otro requisito. Por su parte, el Decreto 16804 y sus reformas establece disposiciones generales para la pesca artesanal en pequeña escala. Es para la extensión de permisos de este tipo de pesca que se exige ejecutar directamente la actividad y en ciertos casos tenerla como único medio de vida.


    En cambio, si por ley ha de darse un uso eficiente del combustible suministrado por RECOPE a precio competitivo, en la realidad ha de existir un tal uso para que el suministro sea lícito. (artículo 11,2 y 133,1 de la Ley General de la Administración Pública Ley 6227 del 2 de mayo de 1978 o LGAP) Un uso es eficiente si es útil para la consecución del fin. Este es promover el desarrollo del sector pesquero a quien va destinado el combustible. (arts.12,1; 113,1; 130,1 y 131 del LGAP; 2, a) Ley 7384)


    En efecto, el Estado por la Ley 7384 no solo estableció el suministro de combustible a precio competitivo al sector pesquero, sino que también atribuyó a INCOPESCA el promover su desarrollo. Luego, para el logro de ese fin, dejó ese suministro bajo su administración y control. Lo cual, encuadra en la competencia de ese Instituto para ordenar el sector, velar porque se cumpla la legislación pesquera, regular y manejar los subsidios que el Estado le asigne. (art. 3 y 5 incs. n) y o)


    Así las cosas, corresponde a INCOPESCA tomar las medidas (condiciones, términos y modos) proporcionadas al logro del desarrollo del sector pesquero y correspondientes a un uso eficiente del combustible citado. Si la ley no previó éstas, ese Instituto tiene que definirlas discrecionalmente, respetando las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, razonabilidad y los derechos del particular. (arts.15, 16, 17, 132,2 y 4; 133,2 LGAP)" (Dictamen C-132-2002 de 4 de junio de 2002)


    A mayor abundamiento, conviene señalar que la vigencia del precepto que nos ocupa se ve reafirmada con la promulgación de normativa posterior a la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora. En efecto, y en lo que interesa, el artículo 1º de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Nº 8114 de 4 de julio de 2001, indica:


"Exceptúase del pago de este impuesto el producto destinado a abastecer las líneas aéreas comerciales y los buques mercantes o de pasajeros en líneas comerciales, todas de servicio internacional; asimismo, el combustible que utiliza la flota de pescadores nacionales para la actividad de pesca no deportiva, de conformidad con lo establecido en la Ley Nº 7384."


    De otra parte y en orden a la vigencia de las normas a partir de la promulgación de una nueva regulación, este Despacho también se ha pronunciado, en el sentido de que la ley de posterior data no necesariamente deroga la anterior cuando no regula la misma materia. Así, mediante Dictamen C-032-92 de 2 de marzo de 1992, reiterado por OJ-044-2001 de 26 de abril de 2001, se indicó:


"…En primer término conviene referirnos a la competencia de la Procuraduría sobre este asunto. El que se somete a nuestro estudio es si el artículo 9º. ya citado se encuentra vigente y si es obligatoria o no su aplicación. Consideramos que sobre este asunto, la Procuraduría sí puede pronunciarse porque está dentro de su competencia de órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública. Ahora bien, los aspectos propios de la contratación, como por ejemplo, cuáles son los productos a que se refiere el citado artículo y los precios y forma de contratación, si son de competencia exclusiva de la Contraloría General, pero, en el presente dictamen no se analizarán esos extremos.


Ahora bien, el problema que se presenta, tal y como se indicó anteriormente, es determinar si el artículo 9º ya citado, resulta aplicable a las compras que realice el Ministerio de Seguridad, en los campos que allí se especifican.


Dicho numeral establece como obligación de los entres públicos el proveerse de los suministros genéricos propios del tráfico del Consejo Nacional de Producción, facultándolos para contratar directamente con éste.


El primer aspecto que se debe analizar, es si dicha norma prevalece sobre la Ley de la Administración Financiera de la República (Ley 1279 de 6 de mayo de 1951). El artículo 9º se ubica dentro de la Ley 6050 de 14 de marzo de 1977 que reformó en su totalidad la anterior Ley Orgánica del Consejo de la Producción y sus reformas. Nos encontramos, por lo tanto, con una ley que vino a derogar tácitamente, por lo menos, para los efectos del artículo 9º, la Ley de Administración Financiera que ya se encontraba vigente, sustentándonos para hacer tal afirmación en el principio de que la ley posterior deroga a la anterior en lo que se oponga (artículo 129 de la Carta Magna).


Dicho principio ha sido desarrollado a su vez, por el articulo 8° del Código Civil, que a la letra indica:


"Las leyes solo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o practica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.


Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que esta hubiere derogado"


Entonces tenemos, que en todo aquello el articulo 9° sea incompatible con la Ley de la Administración Financiera de la república, debe prevalecer la aplicación de ésta.


Partiendo entonces de la plena vigencia del tantas veces citado numeral 9°, es que hay que analizar el criterio legal que nos fuera remitido por parte del Ministerio, según el cual dicho articulo no cumple los fines por lo que el legislador lo promulgó y por lo tanto su aplicación debe ceder frente al cumplimiento de tales fines.


En cuanto a las posibilidades que tiene un operador jurídico de interpretar las normas, en doctrina se han desarrollado una serie de principios ha utilizar. Por su parte nuestro Código Civil también nos ofrece las pautas sobre cuáles serán los elementos a considerar cuando nos enfrentemos a una situación en la cual debemos interpretar una norma. Indica al respecto el artículo 10 del citado cuerpo normativo:


"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ella."


Si bien es cierto, se le otorga al operador jurídico una serie de posibilidades para que encuentre la interpretación mas adecuada a la norma, siendo principalmente el espíritu y finalidad de la misma, y la realización del fin publico a que se dirige (articulo 10 de la Ley General de la Administración Pública), también es lo cierto que ello no implica que tenga la posibilidad, por vía de interpretación y de y de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, de considerar que, si una norma no cumple con el espíritu, finalidad y fin público para el que fue promulgada, se pueda ordenar su desaplicación por cualquier operador del derecho.


Debe hacerse notar que estamos ante dos situaciones distintas: por un lado la consideración de si una determinada norma se encuentra vigente, y, por otra parte, partiendo de que la norma está vigente, es que se puede entrar a utilizar los criterios de interpretación ya descritos. Por lo tanto, no deben confundirse los criterios de vigencia de las normas con los criterios de interpretación de éstas, porque justamente estos últimos criterios van a ser utilizados frente a normas vigentes.


Debe tomarse en cuenta, que nuestra Constitución Política en el artículo 129 indica:


"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que se asignen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.


Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en los casos que ella misma autorice.


No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.


La ley no queda abrogada o derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario."


Los preceptos de este artículo, tal como se indicó anteriormente se encuentran a su vez desarrollados en el numeral 8° del Código Civil, que ya fue transcrito anteriormente.


Por otra parte, lo anterior debe complementarse con lo dispuesto por el articulo 10 de la Constitución Política, en cuanto establece que será una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia a la que le corresponde declarar la inconstitucionalidad de una norma.


Tenemos entonces, que de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico las leyes son obligatorias y surten sus efectos desde el día que ellas designen y , la forma en que dejan de surtir efectos son: a) Derogatoria por otra ley en forma expresa; b) Derogatoria por otra ley cuando la posterior regule la misma materia que a anterior en forma diferente; c) Cuando se declare su inconstitucionalidad (articulo 10 de la Constitución en relación con el 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional); y d) Cuando la Constitución o la propia ley establezcan plazo o condiciones determinadas para su vigencia.


Consideramos, por lo tanto que éstos son los únicos mecanismos por los cuales se puede llegar a la eliminación de una norma legal.


Por lo tanto, la forma de interpretación que la doctrina denomina abrogante, entendiendo por tal


"... cuando del resultado de la misma se llegue a la conclusión de que es inaplicable por ser incompatible con otras normas o con el sistema (antinomias)." (Luis Diez Picazo y Antonio Gallón, Sistemas de derecho Civil, Volumen I, pág 187) únicamente puede ser utilizado en los supuestos anteriormente dados.


Por lo tanto, el hecho de que eventualmente el articulo 9 ya citado pueda no estar cumpliendo con los fines para los que fue creado, no implica que pueda considerarse que ese hecho motive la posible desaplicación del mismo, ya que únicamente se dará ésta en los supuestos antes descritos.


Por lo anterior, consideramos que el Ministerio de Seguridad sí se encuentra obligado a acatar lo dispuesto en el articulo 9 de la Ley Orgánica del Consejo de la Producción, sin entrar a valorar nosotros en cuáles supuestos es que se aplica por ser materia de competencia de la Contraloría General de la República."


    La cita anterior nos es de utilidad para reafirmar, no sólo la vigencia del artículo 45 de comentario, dada su especialidad, sino también para resaltar que dicho precepto se ha venido aplicando en la práctica, pese a la vigencia de la Ley 7593, dados también los fines de evidente interés público que persigue, en lo que hace a incentivar una actividad de interés económico y social para el país (doctrina del artículo 50 de la Carta Magna).


 


Conclusiones


    1. El artículo 45 de la Ley 7384 se encuentra vigente.
    2. Como consecuencia de su vigencia, dicho precepto deviene de obligado cumplimiento.
De usted atentamente,
 
 
Farid Beirute Brenes
Procurador General Adjunto
 
 
c.c: Sra. Rina Contreras López
Ministra de la Presidencia
Lic. Hermann Hess Araya
Regulador General