C-098-2003

7de abril de 2003

 

 

Licenciada

Lineth Saborío Chaverri

Ministra de Planificación Nacional

y Política Económica

S. D.

 

 

Estimada señora Ministra:

 

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DM-104-03 de 4 de marzo último, recibido el 17 del mismo mes, por medio del cual formula consulta en relación con la posibilidad de condonar títulos valores que han sido financiados con los recursos del "Programa PL-480" y del "Programa de Preinversión".

 

    Es criterio de MIDEPLAN que la condonación y renegociación de títulos podría resultar perjudicial a la proyección de rendimientos que originalmente tuvo en consideración el adquirente de los títulos. Como la Ley N. 8299 condiciona las medidas de condonación y renegociación a que no afecten en lo fundamental los programas y la estabilidad financiera de los respectivos órganos y entes públicos, consulta si:

"1-. Según lo dispuesto en la Ley N° 8299 ¿puede el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica disponer de los recursos tanto del Programa PL-480 como del Programa de Preinversión, para acordar medidas de condonación y de renegociación de títulos, en relación con los recursos de esos programas que se encuentren incorporados en títulos adquiridos como inversiones transitorias, cuando éstas son sólo medidas temporales para el manejo de los recursos disponibles destinados al financiamiento de actividades y proyectos contemplados en instrumentos jurídicos internacionales?

2-. De resultar afirmativa la respuesta ¿ qué requisitos deben contemplarse, para los actos de condonación o de renegociación de títulos que respalden recursos del Programa PL-480 y del Programa de Preinversión?".

    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio, oficio N° AJ-056-03 de 4 de marzo último. En dicho oficio se afirma que tanto los recursos del Programa PL-480 como los del Fondo de Preinversión tienen un destino fijado por convenios internacionales. Dicho destino no puede ser modificado unilateralmente por el jerarca del Ministerio. Se estima, en ese sentido, que dado el carácter de tratado internacional del convenio PL-480 sus recursos no pueden resultar afectados por la Ley N° 8299 Esta ley tampoco resulta aplicable a las inversiones transitorias. Se requiere que el Poder Ejecutivo convenga con el Embajador de Estados Unidos las medidas que se consideren necesarias para atender lo establecido en la Ley N°8299. En cuanto a los recursos del Fondo de Preinversión, se estima que la inversión tiene una causa condicional, ya que los recursos de capital son indispensables para la ejecución del Programa. Condonar los títulos de inversiones transitorias equivaldría a "condonar" el capital especial destinado a la operación del Fondo. Estima que debe tomarse en cuenta que la Ley N° 8299 establece que para acordar las medidas de condonación, debe comprobarse que no se afectan los programas financieros y la estabilidad de las instituciones involucradas. En cuanto a la refundición de deuda pública y la negociación de tasas de interés y plazos de vencimiento, se considera que dado el compromiso asumido en los instrumentos convenidos con el BID, la negociación de inversiones y la negociación de generaciones ocasionadas en la inversión de los recursos del Fondo de Preinversión, sólo serían aceptables en la medida en que resulten favorables a la ejecución del programa de Preinversión, lo que "probablemente" escapa a la intención del legislador en la Ley N° 8299. Se estima que la condonación y negociación de títulos valores, sobre todo si socava el patrimonio del Fondo y disminuye su capacidad de dar soporte al Programa de Preinversión, deben ser acordadas entre las partes contratantes. Se concluye que las regulaciones de la Ley N° 8299 no son aplicables a los recursos del Programa PL-480, a no ser que el Poder Ejecutivo convenga con el Embajador de los Estados Unidos las medidas que se consideran necesarias para atender los postulados de dicha Ley, en relación con los recursos (capital y generaciones) del Programa PL-480, incorporados en títulos valores adquiridos como consecuencia de inversiones transitorias, para paliar temporalmente la ociosidad de los recursos disponibles. Asimismo, que las regulaciones establecidas en la Ley N. 8299 no son aplicables a los recursos del Fondo de Preinversión, a no ser que el Ministro de Planificación y Política Económica convenga con el BID las medidas que se consideren necesarias para atender los postulados establecidos en la Ley respecto de los recursos del Fondo de Preinversión incorporados en títulos valores adquiridos como consecuencia de inversiones transitorias, para paliar temporalmente la ociosidad de los recursos disponibles.

 

    La posibilidad de aplicación de la Ley N° 8299 se plantea, tanto en la consulta como en el criterio legal, como una modificación del destino del financiamiento establecido en instrumentos internacionales. Por ello de previo a referirnos a la condonación y refundición de la deuda pública interesa referirse a la naturaleza de los convenios de financiamiento..

 

A.- EL DESTINO DE LOS RECURSOS SE DEFINE CONVENCIONALMENTE

 

    Se consulta si el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica puede disponer de los recursos de los Programas PL-480 y de Preinversión para condonar o renegociar títulos adquiridos como inversiones transitorias. Se señala que esos recursos están destinados al financiamiento de proyectos contemplados en instrumentos jurídicos internacionales. De previo a analizar la competencia para modificar el destino de los recursos, corresponde referirse a la naturaleza jurídica de los convenios que dan origen a esos Programas.

 

1.- La naturaleza de los convenios de endeudamiento

 

    Tanto el Programa PL-480 como el Programa de Preinversión reciben financiamiento externo. Empero, la naturaleza de los convenios que les dan origen es diferente. En el primero, estamos en presencia de un convenio internacional, en el segundo de un contrato administrativo.

 

    En el dictamen N° C-217-2001 de 3 de agosto de 2001 nos referimos a la naturaleza jurídica del convenio PL-480 en los siguientes términos: 

"El Convenio entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica para la venta de Productos Agrícolas constituye un convenio de endeudamiento externo, por el cual se les suministran indirectamente recursos al Estado para el financiamiento de los programas que el convenio define. Es objetivo explica que el Convenio se haya renovado varias veces desde 1982, circunstancia que no sería necesaria si se estuviese en presencia de un convenio de asistencia de otro tipo. No obstante, en razón de los condicionamientos sobre las políticas públicas que el convenio entraña, la Sala Constitucional ha considerado que no se está en presencia de un contrato de empréstito, sino ante un convenio internacional. Lo cual es importante, por cuanto los contratos de empréstito como contratos administrativos pueden considerarse sujetos a la ley, en tanto que los convenios internacionales tienen valor superior a la ley, en virtud del artículo 7 de la Carta Política. Sobre el primer Convenio PL-480 suscrito, la Sala indicó en su resolución N° 1026-90 de 16:00 hrs. de 29 de agosto de 1990:

 

"... En el sub examine, a pesar de que podría aceptarse la percepción de que las negociaciones entre el Gobierno de Costa Rica y el de los Estados Unidos de América para financiar la importación de trigo (en particular) inicialmente tuvieron una clara naturaleza de empréstito, con el paso del tiempo, dadas algunas situaciones que no quedan constando en la decisión de las partes, se han ido incorporando a los instrumentos, contenidos y disposiciones que exceden al campo del empréstito. No nos referimos a las condiciones de pago, o las modalidades de importación, o la forma en que se darla la convertibilidad de moneda, para citar las usuales. Nos estamos refiriendo a otro tipo de deberes de Derecho Público que allí se crean y que constan en los documentos bajo estudio, como serían los compromisos que asume el Gobierno de la República de, en plazos determinados, presentar proyectos de ley para regular determinadas materias; crear determinada clase de órganos regionales;

 

que sin necesidad de enmienda formal al convenio, con la sola decisión del ministro de Planificación Nacional y Política Económica por parte del Gobierno de Costa Rica y el Director de la Misión del USAID puedan modificar el convenio, el Memorándum de Entendimiento y otros documentos que forman parte de lo que finalmente apruebe la Asamblea Legislativa; o, (ch) que el Gobierno de Costa Rica se obligue a eliminar ciertos actos o disposiciones que de antemano había tomado y ha venido manteniendo en el tiempo. Es del análisis de ese tipo de contenidos que podemos servirnos para entender qué clase de instrumento(s) ha negociado el Poder Ejecutivo costarricense y con qué alcance normativo. La Sala, de esa ejemplificación, así como también de otra que podría señalarse, concluye que se está en presencia de un tratado (entre dos estados soberanos), con las implicaciones jurídicas que esto tenga, pues excede de las previsiones y normativa de un empréstito. Es decir, excede de lo que está previsto por el inciso 15) del artículo 121 de la Constitución Política, para participar también, de la naturaleza de los actos previstos en el inciso 4) del mismo numeral...Así, pues, estamos ante un tratado firmado por el Gobierno de la República, no obstante que tenga un antecedente primariamente financiero, porque, en lo que se aleja de lo estrictamente de esa naturaleza, cae dentro de otras previsiones y propósitos. Este tipo de convenios se ha puesto de manifiesto en los últimos tiempos, y obedece a políticas propias de los países con recursos, que no están dispuestos, se dice, a simplemente otorgar dineros, o dar facilidades en tal sentido, sino que requieren del país receptor una serie de actitudes y actos concretos que evidencien un cambio interno (a veces calificado de estructural).

 

Posición que reafirmó al conocer de la constitucionalidad del Convenio que rige actualmente, que examinó en la resolución N° 2061-92 de 14:15 hrs. de 5 de agosto de 1992:

 

"En el considerando tercero del voto de esta Sala N°1026-90 de las 16:00 horas del día 29 de agosto de 1990, al evacuar la consulta sobre el proyecto de ley que se tramitó en el expediente legislativo N°10.914, referido también, a un convenio entre las mismas partes para la venta de productos agrícolas, PL-480, la Sala analizó la naturaleza del instrumento sometido a consultas y en virtud de ello se reiteran los conceptos ahí expresados, en el sentido que el "Convenio" el "Memorándum de Entendimiento" y los "Anexos" 1,2,3, forman un solo instrumento jurídico, calificado de tratado".

    Por lo que procede ratificar que en tanto el Convenio PL-480 constituye un tratado, posee jerárquica normativa superior a la ley y, concretamente, a la Ley N° 8299. En consecuencia, las prescripciones de esta última no podrían imponerse a lo dispuesto en el Convenio PL-480. Como tesis de principio, puede afirmarse que en caso de contraposición entre las disposiciones de la Ley y las del Convenio de mérito, la debida aplicación de los criterios de hermenéutica jurídica conduciría a afirmar la prevalencia de lo dispuesto en el Convenio, debiéndose considerar las disposiciones legales como no aplicables a los supuestos establecidos por el instrumento internacional. Lo contrario implicaría una violación a lo dispuesto en el artículo 7 de la Carta Política y 6 de la Ley General de la Administración Pública.

   

    Distinta conclusión debe mantenerse respecto de la naturaleza del convenio que da financiamiento al Programa de Preinversión. El convenio que el Gobierno de la República ha suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo para efectos del financiamiento del Programa de Preinversión no contiene los elementos que, en criterio de la Sala Constitucional, permitirían afirmar que estamos en presencia de un tratado internacional y no de un simple convenio de crédito externo. En efecto, las cláusulas que en él se establecen son de carácter esencialmente financiero, "las propias" de estos convenios de crédito, sin que se esté disponiendo en orden a las políticas públicas en determinadas materias ni regulando el ejercicio de las potestades soberanas en ciertos ámbitos.

 

    El contrato N° 569/OC-CR constituye, entonces, un contrato de crédito público, como tal un contrato administrativo. En tanto contrato administrativo, su rango es inferior a la ley a la cual se sujeta. Sin embargo, los contratos de préstamo constituyen un contrato administrativo sui generis. En primer término, aún cuando el contrato sea suscrito por el Estado, es lo cierto que éste no podría ejercer su potestad de imperio para modificar unilateralmente las condiciones del contrato. El Estado encuentra cercenada una de sus potestades de principio en la contratación administrativa. A diferencia del resto de contratos administrativos, la modificación de las condiciones del contrato requiere, entonces, del concurso y aceptación de la contraparte. Lo anterior significa que cualquier modificación que se pretenda debe ser convenida con el Banco Internacional de Desarrollo. La modificación contractual requerirá, por otra parte, aprobación legislativa cuando la reforma afecte los elementos esenciales del contrato. Particularmente, cuando se afecte el objeto del contrato (en otras palabras, el objeto de financiamiento) o bien cuando se modifiquen las condiciones financieras del contrato.

 

2.- La modificación del convenio de endeudamiento

 

    En la medida en que un convenio de endeudamiento sea un tratado público, se sigue como lógica consecuencia que cualquier modificación a sus cláusulas requiere el consentimiento de las Partes contratantes. Ergo, el Estado costarricense no puede –sin violar las normas internacionales e incurrir en responsabilidad internacional- decidir una modificación unilateral de las cláusulas pactadas. Se requiere, entonces, el consentimiento de la contraparte para modificar cualquier disposición. Esta circunstancia no escapó a las Partes en el Convenio PL-480, ya que en el Anexo I se dispuso:

    "J. Disposiciones Finales

1)    El Ministro de Planificación Nacional y Política Económica y el Embajador de los Estados Unidos de América o su Delegado podrán modificar el presente Anexo, en cualquier momento y de común acuerdo, mediante el intercambio de cartas sin necesidad de una enmienda formal o del intercambio de notas diplomáticas".

Disposición que fue enmendada e interpretada en los siguientes términos:

1)     El Poder Ejecutivo de Costa Rica y el Embajador de los Estados Unidos de América o su Delegado podrán modificar el presente Anexo, en cualquier momento y de común acuerdo, mediante enmienda formal o intercambio de notas diplomáticas. Dada en San José, Costa Rica, el 15 de mayo de 1992.

    Es decir, el Convenio PL-480 señala cuál es el camino a seguir en caso de que se desee modificar sus disposiciones. El Poder Ejecutivo debe, entonces, solicitar el consentimiento de la Embajada de Estados Unidos para modificar las disposiciones del Convenio y, por ende, el objeto del Programa.

 

    En lo que se refiere al Programa de Preinversión, debe tomarse en cuenta que si la Administración modifica el destino de un determinado empréstito, está modificando uno de los elementos esenciales del contrato de préstamo. Ello en el tanto que el financiamiento no se otorga para cualquier fin, sino para permitir la satisfacción de un determinado cometido. Ello se expresa en la formulación del "Proyecto", normalmente definido en los Anexos que son parte de los convenios de préstamo. Por otra parte, en razón del control político que le corresponde a la Asamblea Legislativa, si las partes (Acreedor y Prestatario) deciden modificar el objeto del financiamiento y financiar, por ende, otros proyectos, la modificación así intervenida requiere la aprobación legislativa. Eso significa que la decisión de las Partes no es suficiente para modificar el destino de los préstamos. El principio es que la Asamblea debe poder manifestarse, aprobando y controlando, el destino de los fondos. La jurisprudencia administrativa es clara en ese sentido:

" las partes están facultadas para modificar lo suscrito, pero esa facultad tiene límites. El más importante de los cuales es la necesidad de que la modificación sea aprobada por la Asamblea Legislativa cuando afecte las cláusulas financieras del préstamo o la definición del objeto del contrato. Está también incluido dentro de ese contenido inmodificable la definición de las partes contratantes, así como la de los garantes". opinión jurídica O.J.-040-1997 del 1° de septiembre 1997,

 

‘Definido el empréstito como un contrato administrativo, es perfectamente modificable según las reglas usuales de este tipo de contratos. Sin embargo, es preciso advertir que en tratándose de empréstitos la reforma a los mismos tiene un limitado campo de acción, nunca puede alterar lo sustancial de lo convenido. La razón de ello -entre otras razones- estriba en que con dichos contratos el nombre de nuestro país y su credibilidad quedan comprometidas.

(....).

Si la ampliación del  área objeto del Proyecto que se financia  con el préstamo en cuestión, no involucra una alteración sustancial de las obligaciones de nuestro país, plasmadas en el Contrato, acorde con la norma anterior contenida en el mismo, es claro que es perfectamente factible la ampliación pretendida’.( dictamen N.. 83-89 de 15 de mayo de 1989).

 

"....el contrato puede prever la posibilidad de modificación: las partes pueden convenir entre sí la modificación del contrato. Esa modificación no debe, en principio, alterar los elementos esenciales del contrato ni las condiciones sustanciales del mismo, aquéllas que explican la suscripción del compromiso contractual. Si la modificación fuere sustancial podría estarse, en la realidad, ante un nuevo contrato. Además, se desnaturalizaría el efecto contralor de la aprobación legislativa. De allí que si la modificación contractual se enmarcare dentro de esas hipótesis, habría que someter el convenio a aprobación legislativa. (....).   Dentro de esos elementos cuya modificación requiere aprobación legislativa se encuentran las condiciones financieras y tributarias del convenio, su objeto, el fin, y las partes, según ha precisado este Órgano Consultivo: (dictamen C-016-91 de 4 de febrero de 1991). (....).

 

La modificación no puede ser substancial, lo que obliga a las partes a determinar si la obligación que se pretende modificar tiene tal carácter. Pero, para efectos del ordenamiento constitucional costarricense, ese carácter lo tendrán las cláusulas relativas a las tasas de interés, comisiones,, garantía, monto del préstamo y su destino y cualesquiera otras que definan las obligaciones financieras asumidas por el Estado costarricense. Por el contrario, en el tanto no se aumente la obligación financiera del Estado, bien podría modificarse la forma de pago, sin necesidad de acudir a la Asamblea Legislativa. Opinión Jurídica N.OJ-026-95 de 24 de agosto de 1995 :

    Es de advertir que la participación de la Asamblea se manifiesta en relación con el acuerdo anterior suscrito por las Partes. La Asamblea aprueba o desaprueba pero no puede modificar ab initio el destino fijado anteriormente por el Acreedor y el Prestatario. Ello significa que aprobado un contrato de préstamo por la Asamblea, con base en el numeral 121, inciso 15 de la Constitución, el objeto de financiamiento no puede ser modificado posteriormente por la Asamblea Legislativa, salvo que haya mediado previamente el acuerdo de las Partes. No obstante, la Asamblea, a través de una ley, no puede variar el destino del crédito. Dictar una ley que directa o indirectamente regule el destino de los fondos de los contratos de préstamo equivale a esa modificación unilateral. Para parafrasear la Sala Constitucional en su resolución 1027-90 de 17:30 hrs. de 29 agosto de 1990, el Prestatario no podría imponer sus condiciones al Acreedor: simplemente el Prestatario no se encuentra en la posición de superioridad contractual que normalmente asume en otros contratos. Retenemos de esa sentencia que:

"...se trata de un empréstito en el cual, por definición, el deudor ha de aceptar determinadas condiciones derivadas del tipo de operación y de los legítimos intereses del acreedor, siempre que, desde luego, éstas sean razonables y no atenten contra los propios derechos y libertades consagrados por la propia Constitución o por el derecho internacional de los derechos humanos,...".

    Por demás, normalmente los convenios de crédito prevén la posibilidad de suspender los desembolsos o incluso dejar sin efecto el contrato cuando se produce un desvío de los recursos. Situación que se produciría si la Asamblea Legislativa o la Administración deciden unilateralmente destinar los recursos del financiamiento a proyectos no incluidos en el contrato de préstamo.

 

B.- LA CONDONACION Y REFUNDICIÓN DE TITULOS Y EL DESTINO DE LOS RECURSOS

 

    Se cuestiona si la condonación o refinanciación de la deuda implican un cambio del destino de los recursos que, por acuerdo con un tercero, se han destinado a una determinada finalidad. Se afirma que al autorizar la Ley N: 8299 la condonación de la deuda con el Gobierno y el refinanciamiento en términos que sean más favorables para la Hacienda Pública, se estaría vulnerando lo convenido en el Programa PL-480 y en el Convenio de Préstamo para financiar el Programa de Preinversión.

 

1.- Las disposiciones de los convenios sobre el destino de los fondos

 

    Los convenios de endeudamiento que nos ocupan no se limitan a señalar cuál es el objeto del financiamiento, sea el proyecto que se proponen financiar. Antes bien, establecen disposiciones específicas en orden al manejo de los recursos. Esas regulaciones contemplan la posibilidad de inversiones transitorias.

 

    Así, para efectos de lo que aquí interesa, procede señalar que el Anexo I del Convenio PL-480, Responsabilidades de las Instituciones Participantes por el Gobierno de Costa Rica relacionadas con el uso de los  ingresos generados como resultado de la venta de productos agricolas bajo el Convenio De Venta, de la Ley Publica 480, Titulo I,  firmado el 27 Febrero de 1992, dispone en lo que interesa:

"4) La DEP podrá invertir los recursos provenientes de este Convenio de Venta durante el período en que no sean requeridos por las unidades ejecutoras de los proyectos a financiar del Anexo No. 2. Los rendimientos de dichas inversiones serán utilizados para el financiamiento de sus actividades y otras que serán programadas".

 

Luego en cuanto a la moneda local, se dispone:

 

"H. Programación y desembolso de las generaciones de Moneda Local.

                    Las generaciones de moneda nacional que se acumulen en la cuenta especial del Convenio de Venta, o del interés devengado de la inversión temporal del saldo de la cuenta especial, deberán usarse para financiar actividades en agricultura, desarrollo rural y nutrición. La programación en moneda nacional en adelante (PMN) de actividades será efectuada por el Gobierno de Costa Rica a través de una comisión ad hoc, nombrada por el Segundo Vicepresidente de la República, quien la coordinará....". La cursiva no es del original.

    Se autoriza, entonces, la inversión de los recursos en forma transitoria, previéndose el destino del rendimiento que así se obtenga. Las inversiones transitorias son un mecanismo para evitar la pérdida de valor de los recursos y obtener un rendimiento que aumente los ingresos del Programa. La inversión transitoria debe, entonces, ser favorable a los intereses de la DEP. Ahora bien, la regulación sobre las inversiones transitorias y su destino es parte del tratado. Por consiguiente, su modificación está sujeta a las reglas sobre modificaciones allí mismo previstas.

 

    En cuanto al Programa de Preinversión, la Cláusula l.02 de la Parte Especial define el objeto del financiamiento y la Cláusula 6.01 norma la utilización de los recursos del financiamiento, en tanto que la N. 6.04 dispone en caso de modificación del entorno legal:

"Cláusula 6.04.- Modificación de disposiciones legales y de los reglamentos básicos o de crédito. En adición a lo previsto en el inciso b) del Artículo 6.01 de las Normas Generales, las partes convienen que:

 

a) Si se aprobaren modificaciones en las disposiciones legales o en los reglamentos básicos concernientes a MIDEPLAN y/o al Organismo Ejecutor que, a juicio del Banco, puedan afectar sustancialmente al Programa, el Banco tendrá derecho a requerir una información razonada y pormenorizada del Prestatario, a fin de apreciar si el cambio o cambios podrían tener un impacto desfavorable en la ejecución del Programa. Sólo después de oír al Prestatario y de apreciar sus informaciones y aclaraciones, el Banco podrá adoptar las medidas que juzgue apropiadas, conforme con las disposiciones del presente Contrato. Y

 

b) Será menester el consentimiento escrito del Banco para que pueda introducirse cualquier cambio en las Normas de Ejecución del Programa o en el Reglamento Operativo del Fondo".

    La necesidad de contar con el consentimiento del BID es claramente establecido en las Normas Generales del Contrato:

"Artículo 6.01.- Disposición general sobre ejecución del Proyecto.

(...).

b) Toda modificación importante en los planes, especificaciones, calendario de inversiones, presupuestos, reglamentos y otros documentos que el Banco haya aprobado, así como todo cambio sustancial en el contrato o contratos de bienes y/o servicios que se costeen con los recursos destinados a la ejecución del Proyecto o en las categorías de inversiones, requieren el consentimiento escrito del Banco".

    El Artículo 5.01 de las Normas Generales faculta la suspensión de los desembolsos, en caso de que se introduzcan cambios sin la conformidad escrita del Banco cuando estos "cambios afectan sustancialmente y en forma desfavorable al Proyecto ...".

 

    No se contemplan expresamente las inversiones transitorias. Empero, de la Cláusula 6.05 se desprende que el destino de los rendimientos es el uso normal o en su caso el uso extraordinario que se haya pactado con el BID, sujeto a los límites allí establecidos. Lo que implica la participación necesaria del BID en la decisión que se adopte.

 

    ¿Constituye la condonación o la refundición de deudas un cambio de destino?

 

2.- Los efectos de la condonación y la refundición sobre los fondos del convenio

 

    La condonación es la forma de eximir de una obligación o deuda. Mediante ella el acreedor renuncia a sus derechos sobre el deudor. Si hay condonación se "perdona" la deuda. El deudor resulta liberado de su obligación de rembolsar las sumas adeudadas. Precisamente, porque los entes públicos tienen prohibición de "disponer" de sus fondos, se requiere que el legislador autorice la condonación.

 

    Puesto que el acreedor renuncia o pierde el derecho sobre los créditos condonados, puede considerarse que la condonación implica la pérdida de la posibilidad del uso de los recursos para el fin establecido en el convenio de endeudamiento. En el tanto éste no haya previsto la condonación de obligaciones suscritas con los fondos del crédito, puede considerarse que al condonar se da un uso distinto a los recursos. Un uso no previsto ni autorizado.

 

    Es por ello que cualquier disposición que tendiese a imponer una condonación de esos recursos, implicaría un cambio de destino de estos que tendría que ser acordado por las partes. En el caso del contrato de préstamo con el BID, al modificarse el objeto de financiamiento, la modificación tendría además que ser aprobada por la Asamblea Legislativa.

 

    En el dictamen N° C-059-2003 de 28 de febrero de 2003 la Procuraduría analizó la posibilidad de que una ley modificase el destino específico de determinados recursos. Se consideró que, con base en la resolución de la Sala Constitucional N° 4884-2002, el legislador podría modificar el destino de los recursos que una institución tiene en inversiones transitorias del Gobierno Central. Pero, a esa posibilidad se le puso como límite, precisamente, el que los recursos tuviesen su origen en un contrato de préstamo:

"La única excepción a la posición que estamos siguiendo, la constituiría los recursos que provienen del contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aprobado mediante Ley n.° 6888 de 14 de septiembre de 1983. En este caso, si el contrato de préstamo establece un destino específico para los recursos (caminos locales, mercados, mataderos, alcantarillados pluviales, recolector y tratamiento de residuos sólidos y centro comunales), sólo mediante un acuerdo entre las partes (Estado de Costa Rica y el BID) se podría variar ese destino. En esta dirección, no podemos dejar de lado lo que dispone el aparte (b) del artículo 6.01, de la Segunda Parte, Normas Generales del contrato de préstamo N° 700/SF-CR, por nueve millones setecientos cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América, mediante el cual se financia el programa de desarrollo municipal, suscrito el 21 de diciembre de 1982 en Washington, distrito de Columbia, Estados Unidos de América, entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, el que a letra señala lo siguiente:

"Toda modificación importante en los planes, especificaciones, calendarios de inversiones, presupuestos, reglamentos y otros documentos que el Banco haya aprobado, así como todo cambio sustancial en el contrato o contratos de bienes y / o servicios que se costeen con los recursos destinados a la ejecución del Proyecto o en las categorías de inversiones, requieren el consentimiento por escrito del Banco." ( Las negritas no corresponden al original).

De acuerdo con nuestro punto de vista, el cambio del destino de los recursos constituiría una modificación sustancial en el contrato, por lo que se requeriría del consentimiento por escrito del Banco. Ergo, si el Estado de Costa Rica actúa unilateralmente, podría incurrir en una serie de responsabilidades de tipo contractual; además, de que se estaría vulnerado el Derecho de la Constitución, ya que el Estado de Costa Rica no puede modificar unilateralmente lo que acordó con un organismo financiero internacional en un convenio de préstamo...".

      La anterior conclusión respecto de los contratos de préstamo se impone necesariamente, a fortiori, respecto de los tratados, en virtud de que la ley está jerárquicamente subordinada al convenio internacional. Ergo, si los recursos que han sido invertidos tienen su origen en un tratado internacional, la ley ordinaria no puede autorizar una condonación de las inversiones correspondientes. Ello equivaldría a imponer a la Parte una disposición no prevista y por un medio no autorizado por el Convenio.

 

    Ahora bien, la Ley de reestructuración de la deuda pública no sólo tiene por objeto autorizar a las entidades y organismos públicos a condonar en todo o parte sus inversiones en títulos valores del Ministerio de Hacienda. Por el contrario, dicha ley autoriza al Ministerio para que emita títulos de "refundición de deuda pública interna", los cuales serán canjeados por títulos en circulación. Dispone el artículo 1:

"Artículo 1º—Autorízase al Ministerio de Hacienda para que emita títulos de refundición de deuda pública interna, a efectos de que sean canjeados por títulos en circulación. Estos títulos de refundición se emitirán hasta por el monto negociado y deberán presentar condiciones de plazos e intereses más favorables para la hacienda pública que los títulos existentes. En igual forma, se autoriza a las instituciones públicas y los órganos públicos propietarios de los títulos en circulación para que renegocien dichos títulos 2.

    En el mismo sentido, el artículo 3 dispone:

"Artículo 3º—Autorízase a las instituciones públicas y a los órganos públicos para que negocien las tasas de interés y los plazos de vencimiento sobre una parte o la totalidad de los títulos de deuda pública interna y de los títulos del Banco Central en su poder".

    De previo al análisis de estos artículos, se enfatiza que no corresponde a la Procuraduría General entrar a valorar si la conversión afecta o no al organismo acreedor. Pero sí señalar las condiciones bajo las cuales ésta debe operar. En consecuencia, los límites para su procedencia.

 

    De los textos transcritos se desprende que los acreedores del Ministerio de Hacienda tendrán que canjear los títulos en su poder. Las condiciones de conversión se fijan en función de los intereses del Ministerio, puesto que, por mandato legal, los nuevos títulos deberán tener condiciones de plazo e intereses más favorables para la Hacienda Pública. Se trata de una reestructuración. Ergo, conforme lo allí previsto, el acreedor no puede esperar con la refundición un mejor rendimiento o en general, mejores condiciones para su inversión.

 

    Los artículos 1 y 3 de mérito constituyen una autorización. Formalmente, los entes públicos no reciben un mandato de refundir sus títulos; ello por cuanto la decisión corresponde a su jerarca (artículo 4 de la Ley). Empero, del resto de los artículos se deriva que la intención es que si no se condona a favor del Estado, al menos se reestructure la deuda existente, de manera que el Ministerio de Hacienda obtenga mejores condiciones y de ese modo, se libere un poco la presión sobre las finanzas públicas. Como la ley no impone la refundición, no puede decirse que esté imponiendo un cambio en el destino de los recursos. No obstante, en la medida en que, por algún otro mecanismo, el organismo resulte obligado a continuar invirtiendo en títulos de Hacienda, sí podría afirmarse que hay una afectación al destino de los recursos. Ello en el tanto en que se obligaría a invertir, a sabiendas que se trata de una operación que no permitirá aumentar los recursos necesarios para ejecutar el Programa.

 

   En ese orden de ideas, es de observar que los convenios de endeudamiento autorizan las inversiones transitorias con el objeto de obtener un rendimiento. En la medida en que la refundición de títulos debe necesariamente conducir a una menor tasa de interés, se sigue que el rendimiento será inferior al que se recibe en la actualidad, situación que, eventualmente, podría repercutir en forma negativa en los objetivos del Programa, evento en el cual tampoco se estaría cumpliendo con el objetivo por el cual se recurre a la inversión transitoria.

 

    Procede recordar que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley N° 8299, el "acuerdo" de renegociación o condonación que se "pacte", no puede "afectar en lo fundamental los programas y la estabilidad financiera" de las instituciones que condonan o refinancian. Lo que implica que las autoridades correspondientes no pueden considerarse autorizadas para proceder a una condonación o refundición cuando tengan conocimiento de que una decisión con ese contenido afectará su estabilidad financiera o la ejecución de sus programas. Por ende, que le impide el cumplimiento del fin que justifica su existencia.

 

CONCLUSIÓN:

 

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Las disposiciones de la Ley N° 8299 de 22 de agosto de 2002, Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, no pueden contrariar lo dispuesto en el Convenio para la Venta de Productos Agrícolas, PL-480, aprobado por la Ley N° 7307 de 7 de septiembre de 1992. La Sala Constitucional ha definido dicho Convenio como un tratado internacional por lo que, conforme al artículo 7 de la Constitución Política, tiene rango superior a la ley.

 

2. El contrato de préstamo N° 569/OC-CR de 16 de noviembre de 1989, suscrito por el Gobierno de la República de Costa Rica con el Banco Interamericano de Desarrollo, es un contrato administrativo. Esa naturaleza no autoriza, empero, al Estado costarricense para modificar unilateralmente sus cláusulas y estipulaciones.

 

3. Las inversiones transitorias en títulos valores del Gobierno Central constituyen un mecanismo para que los fondos de endeudamiento externo no pierdan valor y para obtener un rendimiento que aumente los recursos del Proyecto.

 

4. La decisión de condonar una parte o la totalidad de las inversiones en títulos valores emitidos por el Ministerio de Hacienda lleva implícita la pérdida para el organismo acreedor de la parte o la totalidad de los fondos invertidos. De ese hecho, la condonación no es compatible con el destino de los fondos de los Programas PL-480 y de Preinversión, según la definición de ese uso por los convenios respectivos.

 

5. Puesto que se trata del cambio de destino de los fondos, la decisión de condonar debe ser acordada dentro de los procedimientos establecidos para modificar el convenio, según se trate del Programa PL-480 o del Programa de Preinversión. Ello significa, en ambos casos, que la decisión no puede ser adoptada unilateralmente por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

 

6. La decisión de refundir implicará una modificación del destino de los recursos en el caso de que las condiciones financieras que se impongan afecten la consecución de los objetivos de los Programas o su estabilidad financiera. Bajo esos supuestos, la decisión de refundir deberá someterse a lo dispuesto por el Convenio para la Venta de Productos Agrícolas (Programa PL-480) y del Contrato de Préstamo N° 569/OC-CR (Programa de Preinversión).

    De la señora Ministra, muy atentamente,

 

  

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc