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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 106
 
  Dictamen : 106 del 21/04/2003   

C-106-2003
21 de abril de 2003
 
 
 
Señor
Angelo Altamura Carriero
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
S. O.
 
 
 
Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio PE-305-2003 de 24 de marzo anterior, presentado el 2 de este mes, por medio del cual consulta sobre el deber de expropiar por parte del MOPT y sobre la improcedencia de una afectación indefinida de bienes inmuebles.


    Señala Ud. que han pasado los años y el MOPT no desarrolla los proyectos, impidiendo al INVU disponer de bienes en que podría hacer desarrollos o proceder a su venta para lograr ingresos. En su criterio, en la medida en que se trata de bienes de dominio privado de la Administración, la afectación limita los fines institucionales por lo que si el MOPT quiere utilizar los inmuebles, debe tramitar su expropiación e indemnizar al INVU. Afirma que no "es correcto que el MOPT afecte el uso de dichos terrenos por tiempo indefinido pues lesiona el derecho de propiedad que como sujeto de derecho le asiste al INVU".


    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, de 25 de marzo anterior, en el cual se indica que es reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional que declara ilegítimo el congelamiento de inmuebles destinados a la construcción de carreteras. Afirmación que ampara con la transcripción de parte del voto N. 798-93. Se agrega que si bien el INVU es un ente público, es una institución autónoma dotada de "personería", presupuesto y patrimonio propio, que posee bienes de dominio privado que si se requieren para el desarrollo de obras públicas deben ser expropiados. Por lo que se estima "como ilegítimo" que el MOPT congele indefinidamente fincas del INVU para el desarrollo de obras, bienes que podrían ser utilizados en el desarrollo de viviendas.


    En relación con los términos de su consulta, el análisis se enmarca en la expropiación como potestad de la Administración Pública y la diferencia entre expropiación y limitaciones a la propiedad.


 


A.- LA EXPROPIACIÓN: UNA POTESTAD ADMINISTRATIVA


    La potestad expropiatoria es una potestad de imperio que permite a su titular, normalmente el Estado, privar de un derecho a otra persona, pública o privada. Consiste en "el poder que permite dirigir la expropiación contra otros sujetos" García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, II, Editorial Civitas, Madrid, 1998, p. 210. Su titular es normalmente el Estado, en cuanto representante de los intereses generales. El sujeto expropiante es la Administración Pública y ello en virtud de que se trata de una función administrativa. Una función que tiende a imponer un sacrificio al patrimonio de la persona expropiada. En la resolución N. 4878-2002 de 14:53 hrs. de 22 de mayo de 2002, al referirse a la servidumbre como "desmembración del derecho del dominus", la Sala Constitucional califica a la expropiación como:


"...una potestad de adquisición coactiva de un bien, quien lo dispone por situación de generalidad y a efectos de satisfacer exigencias de utilidad pública reconocida por la ley y a indemnizar a su propietario, su régimen jurídico es publicista y como tal es una institución esencialmente de derecho público, por cuanto implica un acto unilateral del Estado en ejercicio del ius imperio"


    Para que proceda la expropiación debe haber una ley que la regule y defina como de interés o utilidad pública determinados bienes, así como establezca un procedimiento para expropiar. Normalmente, la ley no expropia. La función de la ley es facultar a la Administración Pública para proceder a la expropiación cuando existe la causa expropiandi. En ese sentido, las leyes sobre expropiación son normas generales y abstractas, no referibles a una expropiación en concreto. De ese hecho se sigue el carácter excepcional de la ley que disponga que el Poder Ejecutivo procederá a expropiar XX derechos o bienes. En la medida en que ello es así, difícilmente puede establecerse un "deber de expropiar". Por el contrario, se afirma el carácter de poder que tiene la potestad expropiatoria. Carácter que está presente en el artículo 1 de la Ley de Expropiaciones, al disponer:


"Artículo 1.- Objeto.


La presente Ley regula la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado. La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo de lo expropiado".


    Para los efectos de lo que se dirá de seguido, interesa observar que el artículo no hace referencia a una transferencia coactiva de la propiedad, sino que ampara un concepto amplio de expropiación, en tanto esta es "cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos".


    La privación de la propiedad efecto de la expropiación no es, normalmente, obra de la ley, sino que debe ser consecuencia de un procedimiento administrativo, regulado por la ley, que tiende a demostrar la existencia de un interés público en la expropiación de determinado bien o derecho. El ejercicio de la potestad expropiatoria supone la satisfacción de un fin de interés público o interés social. La expropiación constituye un medio, un "instrumento" para la satisfacción del interés público. Lo que supone una valoración sobre la idoneidad del bien que se expropia para satisfacer el interés público. Esa valoración le corresponde a la Administración y en su caso, al juez. No puede ser consecuencia del ejercicio de la función consultiva. En consecuencia, salvo que existiera una ley que ordenase la expropiación de XX bienes, no podría un Organo Consultivo sustituirse en el ejercicio de la potestad expropiatoria afirmando la existencia de un deber de expropiar. Obsérvese que incluso cuando se señala que si el Estado quiere adquirir un bien sin el consentimiento "debe expropiar", no se está estableciendo que el Estado tenga un deber de expropiar el bien, sino señalando que aparte de la expropiación no existe un mecanismo jurídico constitucionalmente válido para que el Estado adquiera compulsivamente la propiedad de bienes propiedad privada.


    Corresponde al Poder Ejecutivo apreciar si en cada caso concurren las condiciones y motivos necesarios para que proceda la expropiación. El particular no puede exigir una expropiación. Empero, si se decreta la expropiación o se produce una expropiación de hecho, el propietario puede exigir que se le indemnice en los términos constitucionalmente establecidos.


B.- LA INDEMNIZACIÓN DE LA LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD


    El INVU considera que el Estado no tiene derecho a congelar indefinidamente sus bienes que son patrimoniales. Del criterio legal se deriva que el Estado debería indemnizar por ese congelamiento.


    Nuestra Constitución diferencia entre expropiación y limitaciones a la propiedad. Dispone el artículo 45 del Texto Fundamental.


"La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.


Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social".


 


    En el Texto Constitucional limitación de la propiedad y expropiación son institutos independientes, por lo que no se confunden. Las limitaciones a la propiedad no implican un sacrificio de la propiedad sino la imposición de una intervención administrativa que deja subsistiendo las facultades del dominio. La limitación es general desde dos puntos de vista: normalmente no está dirigida a una persona en concreto y su supuesto de hecho es repetible. Se trata de una normación de una facultad. Normalmente las limitaciones derivan de la ley, lo que no excluye la adopción de actos administrativos que tiendan a su     concreción.


    Empero, existe una corriente doctrinal que estima que algunas limitaciones a la propiedad constituyen, en realidad, una expropiación. El término expropiación está entendido en un sentido amplio, referido no a la pérdida total de la propiedad. Por consiguiente, no se identifica con traspaso coactivo de la propiedad. Se estima, así, que existe expropiación en el tanto en que se priva de un derecho o se disminuye el contenido del Derecho. De esa concepción se sigue que la expropiación no requiere, necesariamente, transferencia del dominio. En efecto, como la expropiación se identifica con una "privación", se sigue que puede cubrir otros mecanismos distintos de la enajenación forzosa de carácter transmitivo de la propiedad, por ejemplo la imposición de una servidumbre. Indica don Eduardo Ortiz Ortiz, al efecto:


"El sacrificio del derecho patrimonial o, como lo llama nuestra Constitución, su "privación, es el correlato del contenido constitucional garantizado de ese derecho: es toda intervención pública, legislativa o administrativa, general o singular, que suprima o disminuya equivalentemente, sin nombrarlas, las potestades de gozo y de disposición del bien, en forma tal que el propietario , aunque no deje de serlo y aunque no se transfiera a nadie su derecho, quede imposibilitado, jurídica o materialmente, para obtener del bien una utilidad suficiente que justifique tener y mantener su titularidad y /o su posesión..." E, ORTIZ ORTIZ; Expropiación y responsabilidad públicas, p. 144.


    Esta concepción ha tenido consecuencias en la diferenciación entre limitaciones a la propiedad y expropiación. En efecto, tradicionalmente la diferencia fundamental entre ambos institutos ha radicado en el carácter no indemnizable de las limitaciones. No obstante, la jurisprudencia constitucional, partiendo del concepto de privación del derecho, ha considerado que algunas limitaciones son indemnizables. En la resolución N° 796-94 de 15:10 hrs. del 26 de abril de 1991, la Sala Constitucional, señaló que en tanto se prive de "un atributo primario del dominio" que impida el goce de los bienes y la limitación afecte a una persona en particular, se produce una expropiación. Si el propietario sufre un sacrificio atípico o de especial gravedad, que lo coloca en situación de desigualdad frente a los otros propietarios, la "limitación pasa de ser constitucionalmente válida a ser una expropiación necesaria sujeta a indemnización". Ahora bien, en los supuestos de limitaciones con alcance expropiatorio, no podría hablarse de una expropiación plena. El derecho de propiedad no se extingue y por consiguiente, no se transmite coactivamente la propiedad. Y es que en las limitaciones de mérito el objetivo es afectar determinadas facultades parciales del dominio, de derechos o intereses, pero el "expropiado" mantiene la titularidad del dominio. Sin embargo, esa titularidad podría no verse acompañada de las facultades normales del dominio según las define el Derecho Civil. Se trataría, en muchos casos, de una nuda propiedad. De allí la necesidad de indemnización.


    En tesis de principio, podría alegarse que el congelamiento de un terreno constituye una limitación susceptible de impedir la explotación normal del bien. En esa medida, se trata de una limitación que afecta a pocos propietarios, que les causa una lesión grave, la cual puede ser valorada económicamente. A partir de que impida la explotación normal del bien, el destino a su uso normal, podría estarse ante una limitación indemnizable. Se trata simplemente de afirmar que si la limitación priva al propietario de su propiedad o de un derecho, debe ser indemnizada como si se tratare de una expropiación.


    Ahora bien, la duda se plantea en relación con bienes patrimoniales propiedad de un ente autónomo. Dado que se trata de bienes patrimoniales, adquiridos para el ejercicio de las funciones propias de la entidad, ésta afirma que están protegidos por el Derecho de propiedad privada. El punto podría ser objeto de discusión en el tanto en que la jurisprudencia constitucional ha establecido que los entes públicos no son titulares de Derechos Fundamentales. En consecuencia, no se benefician del derecho a la inviolabilidad de la propiedad privada:


"...La ley impugnada (5397) es aplicable tanto a propiedades privadas, como a bienes del Estado, sin embargo, el análisis de la Sala se dirigirá únicamente a las normas que establecen limitaciones a la propiedad privada, pues el Estado no es sujeto de Derechos Fundamentales. Debe hacerse la salvedad en el sentido de que si tales limitaciones se aplicaran a bienes no demaniales de entidades públicas corporativas, éstas podrían incurrir en defensa de sus agremiados". (Sala Constitucional, N. 2345-96 de 9:24 hrs. del 17 de mayo de 1996).


    Esa ausencia de Derecho Fundamentales la reiteró en la resolución N. 4027-2001 de 14:54 hrs. del 16 de mayo de 2001, en que la Sala Constitucional manifestó:


"No es pues en la posibilidad de acceso a la jurisdicción constitucional donde se difiere del órgano asesor, sino en el campo de la titularidad de los derechos contenidos en la parte dogmática de nuestra Constitución Política; en este punto, la Procuraduría se hace eco de una doctrina que sostiene que la exclusión de las personas jurídicas (incluidas las públicas) como titulares de derechos fundamentales, es un error originado en un "lastre ideológico...derivado de las concepciones de los derechos fundamentales como derechos suprapositivos, predicables solamente de las personas humanas". Muy lejos de tal concepción del derecho, se ubica esta Sala que no considera en absoluto "un lastre ideológico", sino un principio medular de su actuación, la afirmación de que existen una serie de derechos esenciales que son atribuibles y le corresponden a la persona humana por el simple hecho de serlo, y que tales derechos son anteriores al Estado y no dependen de su reconocimiento para existir. Adicionalmente, es sobre este mismo fundamento que se ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de derecho privado, en tanto se las concibe como ficciones jurídicas, mediante las que los seres humanos, actúan algunos de sus derechos y atienden a sus intereses en el plano jurídico, por lo que se ha considerado que, en última instancia, tales ficciones jurídicas permean y acuerpan en sí, ámbitos de libertad semejantes en carácter y condiciones, a los de las personas físicas que las conforman. Es esta última característica precisamente lo que las separa de las entidades de derecho público las cuales, por principio, no tienen ámbito de libertad alguno; están absolutamente sujetas a la ley, incluso cuando ejercitan la discrecionalidad en sus actuaciones. No disfrutan de espacios reservados a su albedrío dentro del ordenamiento jurídico, sino que son dependientes totalmente de lo que para ellas disponga ese ordenamiento, que se encarga de designar cuáles fines deben perseguir y arbitrar los medios que tendrán a su alcance para hacerlo; son ficciones jurídicas que han sido concebidas no para que representen los intereses particulares de una, varias personas o muchas personas, sino que son simples mecanismos especiales ideados para actuar la voluntad estatal; en resumen, son totalmente ajenas a la prescripción del artículo 28 de la Constitución Política, y se rigen por lo dispuesto en el numeral 11 de la Carta Fundamental".


    Lo cual permitiría concluir que el INVU no puede alegar en su favor un derecho fundamental a la propiedad privada frente a las decisiones legislativas o administrativas que la afecten. No obstante, constitucionalmente el punto puede verse desde el plano de la garantía de la autonomía. En cuanto ente autónomo, el INVU requiere de medios para el cumplimiento de sus fines, por ello es titular de un patrimonio que está predispuesto al cumplimiento del fin público asignado por el Estado. La titularidad de esos medios y la posibilidad de gestionarlos en forma autónoma están amparadas en la autonomía administrativa. En el tanto en que disposiciones legales o administrativas impidan el logro de los fines de la Institución y, por ende, el ejercicio de sus competencias podría estarse ante una violación a esa autonomía administrativa. Aspecto cuya determinación, empero, escapa a la Procuraduría.


    Por otra parte, aún cuando no sea titular de un derecho a la inviolabilidad de la propiedad privada, el INVU es titular de un derecho de propiedad en los términos en que lo reconoce la legislación civil. De ese hecho, salvo disposición legal en contrario, tiene derecho a ejercer las facultades implícitas en el derecho de propiedad regulado por el Código Civil. En consecuencia, la privación de su derecho de propiedad, aun cuando no esté protegido constitucionalmente, solo puede ser obra de una disposición legal que así lo ordene o en su defecto, de una expropiación conforme lo dispuesto por la Ley respectiva. Una expropiación que podría ser la consecuencia de una limitación grave al ejercicio de las facultades del dominio.


    Es de advertir, sin embargo, que determinar si se está o no ante una limitación de ese tipo escapa a la función consultiva. En efecto, esa determinación es objeto de la competencia de la Administración activa, puesto que se trata del ejercicio concreto de potestades administrativas. Por demás, lo actuado por la Administración o en su caso, la omisión administrativa puede ser objeto de control por la jurisdicción.


 


CONCLUSIÓN:


    Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


1-. La expropiación constituye una potestad administrativa, cuyo ejercicio depende del cumplimiento de las condiciones legalmente establecidas y, en concreto, de que el bien por expropiar satisfaga el interés público.


2-. La apreciación del interés público corresponde, en primer término, a la Administración. Lo resuelto administrativamente es objeto de control judicial.


3-. La Procuraduría no es competente, entonces, para establecer que un determinado bien debe ser indemnizado. Debe limitarse a establecer que si la Administración requiere privar de la propiedad o de uno de los derechos que ésta lleva ínsita, debe recurrir a decretar la expropiación.


4-. Conforme la jurisprudencia constitucional, las limitaciones a la propiedad que impliquen privación de ese derecho o de alguna de las facultades esenciales del dominio, impidiendo la explotación o el uso normal del bien por su propietario, se analizan como una expropiación. En consecuencia, dichas limitaciones deben ser indemnizadas.


5-. En la medida en que se determine que impide la explotación normal del bien, puede considerarse que la afectación de un inmueble para futuros desarrollos de carretera se encuentra en el supuesto anterior.


6-. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, no podría considerarse que el patrimonio del INVU se encuentra protegido por la garantía del artículo 45 de la Constitución Política. Lo cual no permite desconocer que conforme su ley de creación, el INVU es titular de un patrimonio, del cual es propietario en los términos del Código Civil y cuya gestión está amparada por la autonomía administrativa.


De Ud. muy atentamente,
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
 
MIRCH/mvc