OJ-069-2003

02 de mayo del 2003

 

 

Señor

Walter Céspedes Salazar

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

 

 

Estimado señor:

 

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio PE-344-2003, de fecha 10 de marzo del año en curso, de la siguiente manera:

 

I. PROBLEMA PLANTEADO:

 

    Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a las siguientes interrogantes:

 

    1 - Si el Instituto de Desarrollo Agrario, como institución autónoma que es, está excluido de la aplicación del Decreto Ejecutivo que regula el pago del zonaje para los servidores de la Administración Pública (Decreto Ejecutivo número 90-S.C.- del 13 de diciembre de 1965 y sus reformas).

 

    2- Si en virtud de tal posibilidad, la Institución consultante está excluida de la fijación de los montos mínimos y máximos a pagar por concepto de zonaje, según lo establezca la Contraloría General de la República.

 

    3- Si el Instituto de Desarrollo Agrario puede, en virtud de su autonomía, dictar su propio reglamento para el pago de zonaje a sus servidores.

 

    4- Si dentro de esa reglamentación, dicha Institución está también facultada para fijar sus propios montos mínimos y máximos a pagar por zonaje, de acuerdo a los estudios que sobre el tema se realicen.

 

    Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio número DAJ-115-2003, de fecha 24 de febrero del presente año, que contiene la opinión legal de la Institución consultante, concluyéndose con respecto al tema de interés que:

"Así las cosas, es nuestro criterio que el IDA, como Institución Autónoma, creada al amparo de los numerales 188 y 189, está sometida a la Ley en materia de gobierno y que, el Poder Ejecutivo, como el ejecutor de esta materia, puede dictar directrices de alcance general para todos los entes públicos. El Decreto 90-S-C constituye definitivamente un ejemplo de esta clase de directrices y por ende es de acatamiento obligatorio para este instituto, no pudiéndonos apartar del mencionado decreto salvo que el mismo Poder Ejecutivo, por la misma vía faculte al IDA para ignorar los montos máximos y mínimos autorizados. Debemos tener muy claro que, el Instituto sí está legalmente autorizado para fijar su propia escala de pago del zonaje y su propio reglamento, pero deberá mantenerse dentro del marco de regulaciones mínimas del decreto y NO PODRA BAJO NINGUNA CIRCUNSTANCIA IR MAS ALLA DE LOS MONTOS MINIMOS Y MAXIMOS que al efecto establezca la Contraloría General de la República, a no ser de que cuente con una autorización expresa legalmente concebida para esos efectos."

 

II.    CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

 

    De previo al análisis solicitado, es oportuno recordar que la presente opinión jurídica se emite sin el carácter de jurisprudencia administrativa obligatoria que revisten nuestros dictámenes, toda vez que el caso consultado es materia de control y fiscalización de fondos públicos, cuya potestad consultiva corresponde a la Contraloría General de la República.

 

    De conformidad con lo establecido en el numeral 1° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) "La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

Asimismo, el artículo 5° de ese mismo Cuerpo Legal dispone:

 

"ARTICULO 5º.- CASOS DE EXCEPCION: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores (hacen referencia a las atribuciones concedidas a este Órgano, dentro de los que se destacan la emisión de dictámenes jurídicos y los requisitos para plantearlos), no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original).

    De los numerales recién transcritos se denota, que la Procuraduría General de la República está facultada para emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos. La competencia atribuida es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier cuestionamiento que se presente en torno a un tema jurídico. Sin embargo, esa competencia cede en los asuntos en que existan órganos con una jurisdicción especial establecida por Ley.

 

    Es menester indicar, que nuestro Ordenamiento Jurídico le ha atribuido potestad consultiva a la Contraloría General de la República, en materia de fiscalización de fondos públicos. Así lo estipula el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley número 7428 de 7 de setiembre de 1994, que en lo que interesa estipula:

"....Los dictámenes de la Contraloría General de la República, serán vinculantes e impugnables como tales, como si fueran actos administrativos definitivos, cuando en el ámbito de su competencia sean respuesta a los sujetos pasivos...".

 

    Cabe agregar que el mismo Ente Contralor, de acuerdo al contenido de su propia Ley Orgánica, ha definido el ámbito de su competencia de acuerdo a los siguientes términos:

"...el ámbito de competencia del Órgano Contralor puede derivarse de su Ley Orgánica, así como de otras leyes (ver por ejemplo, Ley de Contratación Administrativa y artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), señalando como áreas de su especial conocimiento la contratación administrativa, la materia presupuestaria y el control interno..." (Contraloría General de la República, División de Asesoría y Gestión Jurídica, Oficio DAGJ-2267-2001 del 5 de diciembre de 2001) (El resaltado no es del texto original).

    De acuerdo a lo transcrito, y dado que en el asunto que nos ocupa se exponen dudas específicas sobre el pago de zonaje para los servidores de la Institución consultante, lo que evidentemente constituye un aspecto propio de la competencia consultiva específica de la Contraloría General de la República, el presente pronunciamiento se emite sin los efectos típicos de los dictámenes promulgados en el ejercicio de nuestra competencia consultiva (artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica), siendo su valor el de una simple opinión jurídica.

III.    PREÁMBULO.

 

    En primer término, a los efectos de la consulta que por este medio se atiende, interesa delimitar la figura del zonaje.

 

    En doctrina no existe una definición de dicha figura, tal y como ha sido reconocida en nuestro Ordenamiento Jurídico. Por ello, se hace necesario acudir a la legislación para determinar a qué se hace referencia con el uso de ese vocablo. De este modo, encontramos que la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley número 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas), específicamente en su numeral 9°, establece la posibilidad de pagar zonaje a los servidores públicos, sin que se conceptualice el término en sí.

 

    Sin embargo, es importante señalar que en el Decreto Ejecutivo N° 90-S.C. de fecha 13 de diciembre de 1965 y sus reformas (Reglamento para el Pago de Zonaje a los Servidores de la Administración Pública), sí se establece una definición precisa del vocablo en mención, cuando en su numeral 1° refiere:

" (...) por zonaje se entenderá la compensación adicional que reciban los servidores del Poder Ejecutivo e instituciones semiautónomas que tengan que prestar sus servicios permanentemente en lugar distinto al de su domicilio legal, o que eventualmente permanezcan fuera de la circunscripción territorial de éste por más de un mes, en forma continua, siempre que la zona en donde realicen su trabajo justifique tal compensación (...)"

    De acuerdo al concepto esbozado en el Decreto de cita, es dable señalar que la figura del zonaje deviene en una compensación económica que se reconoce a aquel servidor público, que por razones muy especiales debe ejecutar sus funciones en un lugar distinto al de su domicilio habitual, o bien en los casos en que éste debe permanecer alejado de su domicilio más de un mes en forma continua. De este modo, se establece la referida compensación para que el servidor haga frente a los mayores gastos en que debe incurrir en virtud del cumplimiento de los supuestos que señala la norma en análisis. A mayor abundamiento, téngase en cuenta que un servidor que presta sus servicios en un lugar distante al de su domicilio habitual, debe sufragar gastos adicionales de alojamiento, alimentación, transporte y otros rubros, para su adecuada manutención, mientras se encuentra prestando sus servicios.

 

    En este sentido, y sobre el tema del zonaje, este Órgano Asesor, mediante dictamen número C-079-93, del 3 de junio de 1993, manifestó:

"Es una compensación que sólo procede cuando el trabajador o trabajadora al prestar sus servicios, debe desplazarse a un lugar distinto al de su domicilio habitual, ocasionando evidentemente mayores gastos que los acostumbrados, tales como el costo de vida, atención médica, medios y riesgos de transporte, las condiciones locales de vida, la posibilidad de educación para él (o ella) y la de sus familiares, así como otros factores."

    En la misma línea expuesta, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia número 112, de las 14 horas y 40 minutos del 17 de abril de 1996, señaló:

"III. Los actores pretenden que, sin considerar el lugar de residencia y de ejecución real de sus deberes laborales, se les conceda el derecho a disfrutar de ZONAJE, en razón de un pretendido "beneficio de clase"... ...En efecto, el Reglamento de Zonaje, que rige en el C.N.P., tiene una finalidad que es la común y normal para este tipo de regulaciones administrativas normativas del Sector Público; sea, que con su otorgamiento se tiende a compensar al servidor por los mayores gastos en que se hace incurrir, cuando, por interés institucional, le envía a prestar servicios en un lugar distante de aquel donde tiene establecido el asiento principal de su residencia, y siempre que lo sea por un lapso igual o superior a un mes. ...el zonaje es una retribución económica, que se le brinda al trabajador, para compensar los gastos con motivo de una distancia larga, porque se le obliga a desempeñar su función en un lugar "muy distante" de su hogar o residencia habitual".

    Agregó esa misma Sala, en sentencia número 344 de las10 horas con 50 minutos del 30 de octubre de 1996, que:

"... el zonaje es un plus salarial, un beneficio adicional, concedido por el patrono, cuando se ve en la obligación de trasladar a un trabajador a una zona distinta de aquella donde el trabajador reside; así, el beneficio tiende a compensar entre otras las necesidades de habitación y alimentación que el trabajador tiene en un lugar distinto a su residencia habitual.... No procede el pago de zonaje cuando el domicilio del servidor esté situado en el mismo lugar o circunscripción territorial donde hubiese sido trasladado; ......el zonaje se concede mientras se presta el servicio en determinadas condiciones..."

    De lo expuesto hasta aquí, se puede extraer sin ningún esfuerzo la razón de ser del pago del zonaje, en tanto su otorgamiento se justifica para aquel servidor público que debe laborar a una considerable distancia de su domicilio habitual, de modo que se le imposibilita el traslado efectivo de su lugar de trabajo al hogar y viceversa. En virtud de tal circunstancia, se le ocasiona un perjuicio económico considerable, toda vez que se ve obligado a sufragar una serie de gastos adicionales, por tener que residir en un lugar distante al de su domicilio normal. Son estas circunstancias las que justifican el reconocimiento de la compensación económica denominada zonaje.

 

IV. SOBRE EL FONDO:

 

    Una vez desarrollado el concepto de zonaje que se reconoce a nivel de nuestro Ordenamiento Jurídico, procederemos a analizar el punto medular de la presente consulta. En primer término se solicita determinar si el Instituto de Desarrollo Agrario está excluido de la aplicación del Decreto que regula el Pago de Zonaje para los Servidores Públicos (Decreto número 90 S.C.- de 13 de diciembre de 1965 y sus reformas).

 

    A este respecto es dable recordar, que tal y como se indicó en el aparte anterior, el numeral 1° de ese Decreto define con toda claridad los casos en que corresponde reconocer esa compensación adicional, delimitando además el ámbito de aplicación del Reglamento en análisis, para los servidores del Poder Ejecutivo e instituciones semiautónomas.

 

    En el caso que nos ocupa, es importante destacar que el Instituto de Desarrollo Agrario fue creado bajo la naturaleza jurídica de una Institución Autónoma, de modo que es evidente que no pertenece a ninguna de las categorías que contempla la normativa en cuestión. A mayor ilustración, téngase en consideración lo expuesto en el numeral 1° de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (Ley número 6735 del 29 de marzo de 1982), que reza:

"Artículo 1º.- Transfórmase el Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), en el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), como una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa; teniéndose por reformada, para tales efectos, la ley Nº 2825 del 14 de octubre de 1961 y sus reformas, así como cualquier otra ley que se le oponga. Su domicilio legal será la ciudad de San José, sin perjuicio de que puedan establecerse dependencias o delegaciones regionales en otros lugares del país. (El resaltado no corresponde al texto original).

    Tal y como se denota del artículo supracitado, el Instituto de Desarrollo Agrario fue creado bajo la figura de una Institución Autónoma. A ese respecto, es importante recordar que de acuerdo al numeral 188 de nuestra Constitución Política, "Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno (...)".

 

    No obstante, tal y como lo manifiesta el mismo precepto constitucional de cita, la citada autonomía no es irrestricta, y en ese sentido es importante enfatizar a los efectos de este estudio, los aspectos sobre los cuales las Instituciones en cuestión deben sujetar sus actuaciones, a pesar de la naturaleza jurídica bajo la cual fueron creadas.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el Voto número 3309-94, de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994, delimitó el punto en cuestión, señalando que:

"La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, mas no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia…

Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general)...". (El destacado es nuestro).

    De la transcripción anterior se denota, que instituciones como el Instituto de Desarrollo Agrario no poseen una autonomía irrestricta, sino que están sujetas a las directrices que en materia de gobierno dicta el Poder Ejecutivo. En adición a lo expuesto, este Órgano Asesor, mediante dictamen C-313-2001, de fecha 14 de noviembre de 2001, señaló, con respecto a la consabida autonomía y a la potestad de dirección por parte del referido Poder que:

"Así, puede decirse que la potestad de dirección, que lleva necesariamente también la de coordinación, es la facultad de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado (...) De esta forma, tal y como se viene haciendo referencia, se desprende como atribución constitucional la facultad del Poder Ejecutivo de orientar a las instituciones autónomas en orden a las prioridades de los fines que impone el ordenamiento jurídico y los medios y acciones generales que deben seguirse para lograr su efectivo y cabal cumplimiento. Ahora bien, esa potestad de dirección, en relación con las instituciones autónomas, tiene su límite en el concepto de autonomía. En efecto, el carácter esencial de la función de dirección y, correlativamente, el alcance restringido de la autonomía de los entes, en los términos antes indicados, radica en el hecho de que el Estado debe procurar mantener su unidad. Unidad que se logra mediante la actividad de orientación política. El Estado está obligado a mantener su propia existencia y continuidad en el tiempo. Por lo cual se requiere que, a través de sus órganos fundamentales (Poder Legislativo y Ejecutivo), el Estado determine en líneas generales, los fines de la actuación de todos sus órganos y de sus entes públicos. Puesto que la orientación política busca mantener la unidad estatal, se sigue el reconocimiento de una función directora y de coordinación para los titulares de los Poderes Públicos en relación con el conjunto de esos entes. Potestades que tienen fundamento constitucional y como tales no lesionan la garantía de autonomía, según se desprende de la jurisprudencia supra transcrita. Si bien la orientación estatal está a cargo de los Poderes Políticos, el Poder Ejecutivo asume una posición fundamental. Su actual primacía funcional le permite centralizar la dirección política del Estado y con ello la dirección administrativa de los distintos entes. Se justifica, entonces, que, con base en los principios contenidos en los artículos 140 incisos 6) y 8) y 188 constitucionales, es posible que la ley desarrolle expresamente esa potestad de dirección. Y es que debe entenderse, dentro del contexto y sentido global de nuestra Constitución Política, que el diseño organizacional que en ella se contiene, es que dentro de la división de funciones que se estableció, le corresponde justamente al Poder Ejecutivo el diseñar y fijar lo que es la orientación general de la política del Estado, dentro del marco normativo del derecho de la Constitución, los tratados internacionales y las leyes(...)".

    En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que la autonomía concedida al Instituto de Desarrollo Agrario desde su creación no es irrestricta, en el tanto debe sujetarse a las directrices que en materia de gobierno promulgue el Poder Ejecutivo, es importante señalar que dentro de esa materia de gobierno se encuentra la política salarial que se define para el Sector Público, de modo que ésta constituye uno de los aspectos a los que debe sujetarse la Institución consultante. Así las cosas, es claro que el Decreto Ejecutivo en estudio, que regula el reconocimiento del Zonaje para los Servidores Públicos, constituye parte de esa materia, y en ese sentido se entiende que el Instituto de Desarrollo Agrario no se encuentra excluido de su aplicación.

 

    A mayor abundamiento, y sobre el tema de política salarial como materia de gobierno, traemos a colación un extracto de la resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, número 3309-94, citada supra, que delimita con precisión el punto en cuestión. Así:

"(...)Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos:

"Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente. " Corte Plena, sentencia del 16-6-84." (resolución número 3309-94, Op. Cit.) (Los resaltados no corresponden al texto original).

    Siendo congruentes con lo expresado líneas atrás y respondiendo a la segunda interrogante consultada, debemos indicar que evidentemente el Instituto de Desarrollo Agrario no se encuentra excluido de la fijación de los montos mínimos y máximos que para el pago de zonaje determina la Contraloría General de la República. En este sentido, téngase presente que el Reglamento para el pago de Zonaje a los Servidores de Administración Pública, otorga esa facultada al Ente Contralor, toda vez que en su numeral 3°, expresamente dispone que:

" La Contraloría General de la República establecerá periódicamente montos máximos y mínimos a pagar por concepto de zonaje tomando en cuenta el costo de vida, según los índices de la Dirección General de Estadística y Censos. La Dirección General de Servicio Civil aprobará las respectivas acciones de personal con base en dicho pronunciamiento."

    El numeral transcrito es claro en determinar que corresponde a la Contraloría General de la República establecer los montos mínimos y máximos a reconocer por concepto de zonaje. Lo anterior, por cuanto tal y como lo señaláramos líneas atrás, el asunto que nos ocupa hace referencia a aspectos ligados con el manejo de recursos públicos, sobre los cuales el Ente Contralor ostenta la respectiva competencia, al ser quien se encarga del control financiero y de la legalidad de los fondos públicos.

 

    En razón de lo anterior y de acuerdo a lo analizado, dado que el Instituto de Desarrollo Agrario debe supeditarse a las directrices que en materia de gobierno promulgue el Poder Ejecutivo, es claro que esta Institución también se encuentra afecta a la fijación de los montos mínimos y máximos que determina la Contraloría General de la República, para el reconocimiento de la compensación denominada zonaje.

 

    En cuanto a la tercera interrogante planteada, mediante la cual se cuestiona si en virtud de la autonomía que tienen las instituciones autónomas, la Institución consultante puede dictar su propio reglamento de zonaje, así como con respecto al cuarto aspecto consultado, que hace referencia a sí en razón de la referida autonomía, el reglamento de zonaje que eventualmente se promulgue, puede fijar sus propios montos mínimos y máximos a reconocer por concepto de ese incentivo, es importante destacar que la Contraloría General de la República, ya ha vertido su posición al respecto, por lo que a mayor ilustración traemos a colación lo expuesto sobre esos puntos por el Ente Contralor. Así se indicó:

"Como dicho reglamento (se refiere al el Reglamento para el pago del Zonaje a los Servidores de la administración Pública en estudio) fue omiso con respecto a los funcionarios de las entidades autónomas, ha sido este Órgano Contralor a través del tiempo, quien ha indicado que tales instituciones pueden válidamente emitir su propia reglamentación –en virtud de las potestades reglamentarias- pero también ha sido muy claro en señalar que para ello debe respetarse lo dispuesto en dicho decreto, y lo que se establezca debe ser con estricto apego a los principios de la sana administración. Esa advertencia implica que la reglamentación interna que emitan las entidades autónomas para regular el pago de zonaje a sus funcionarios, debe estar acorde con los parámetros dados en el mencionado decreto; ello en aplicación del principio de legalidad regulado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, cualquier disposición que se contraponga con las normas y lineamientos contenidos en dicho decreto resultarían improcedentes (sic)". (División de Desarrollo Institucional. Contraloría General de la República, oficio DI-AA-3069, de 23 de octubre de 2001) (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original).

 

" Diferente es el caso en lo que respecta al pago por concepto de zonaje, dado que fuera de las potestades fiscalizadoras que le corresponden a este Organo (sic) Contralor en punto del control de los gastos por ese rubro, la única competencia específica que le fija el Ordenamiento Jurídico relativa al zonaje, es la de delimitar los topes mínimos y máximos a cubrir por ese concepto. De esta forma la Contraloría General carece de competencia para reglamentar el pago de zonaje, pues el antedicho Decreto 90-S.C, que resulta de aplicación obligada para el Poder Ejecutivo y las Instituciones Semiautónomas, establece en su artículo 5°, que la aprobación de los reglamentos de zonaje es competencia de la Dirección General de Servicio Civil". (Contraloría General de la República, oficio número 5101 de 08 de mayo de 1989, citado en la Tesis para optar al grado de Licenciatura en Derecho: Matamoros Carvajal Guillermo. "Análisis de la Regulación de los Gastos de Viaje y de Transporte, Zonaje y Gastos de Representación Pagados a los Funcionarios Públicos, 1994. p.133)."( lo resaltado en negrita es nuestro).

    Así las cosas, considera este Órgano Asesor que de conformidad con lo expuesto, el Instituto de Desarrollo Agrario puede dictar su propio reglamento de zonaje, siempre y cuando respete los montos mínimos y máximos que determina la Contraloría General de la República para el reconocimiento del zonaje, toda vez que por disposición expresa del Reglamento en análisis, el Ente Contralor es quien ostenta la competencia en ese aspecto, de modo que los Reglamentos que se emitan para regular dicho reconocimiento en las diferentes Instituciones Autónomas de nuestro país, deben respetar los parámetros que al respecto fije el citado Órgano Contralor.

V. CONCLUSIONES:

    Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1. La autonomía de las instituciones autónomas no es irrestricta, por cuanto están sujetas a las directrices que en materia de gobierno disponga el Poder Ejecutivo. En este sentido, el Reglamento de Zonaje para los Servidores de la Administración Pública constituye parte de esa materia, y en tal caso es de acatamiento obligatorio para el Instituto de Desarrollo Agrario.

 

2. El Instituto de Desarrollo Agrario está facultado para emitir su propio Reglamento de Zonaje, siempre y cuando respete los montos mínimos y máximos que al efecto establezca la Contraloría General de la República para el reconocimiento del complemento salarial del zonaje.

    Del señor Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario se suscriben, con toda consideración,

 

 

 

Licda Irene González Campos.                         Msc. Ana Fonseca Umaña.

PROCURADORA ADJUNTA.                      ABOGADA DE PROCURADURIA.

 

 

IGC/rg.