C-049-2003

24 de febrero del 2003

 

 

 

Licenciado

Ovidio Pacheco Salazar

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

 

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio DMT-0089-2003 de 22 de enero de 2003, mediante el cual solicita reconsideración del dictamen C-216-2002 de 22 de agosto de 2002.

    Los hechos y motivos que se invocan para solicitar la reconsideración del citado dictamen son los siguientes:

    De acuerdo con lo que se expone en su misiva, el Ministerio a su cargo solicitó a la Autoridad Presupuestaria que el puesto de Director Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (que está cubierto por Servicio Civil) sea remunerado temporalmente como Viceministro de Trabajo en el Área Social.

    La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, mediante oficio DMT-0294-2002, le comunicó al Ministerio el acuerdo 6633 de la Autoridad Presupuestaria tomado en Sesión Ordinaria Nº 14-2001, celebrado el 12 de setiembre de 2002, en el que se dispuso que "…no procede otorgarle la clasificación y valoración de Viceministro al puesto Nº 055177 de Director Nacional de Asignaciones Familiares, de acuerdo con lo indicado por la Procuraduría General de la República en oficio C-216-2002, del 22 de agosto de 2002".

    El Ministerio interpuso recurso de reconsideración contra el citado Acuerdo, el que le fue rechazado en Acuerdo firme Nº 6718 tomado por la Autoridad Presupuestaria en Sesión Ordinaria Nº 18-2002, celebrada el 28 de noviembre de 2002. En él se indica: "Se rechaza el Recurso de Revocatoria interpuesto por el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social al Acuerdo Nº 6333 de la Autoridad Presupuestaria, por cuanto el mismo es un acto que cumplió con todos los requisitos legales. Se mantiene en todos sus extremos, en el tanto la Procuraduría General de la República mantenga el criterio externado en el Dictamen C-216-2002 del 22 de agosto de 2002."

    Partiendo de esas situaciones concretas, se expresan los siguientes motivos de inconformidad:

    1. El oficio C-216-2002 es un "acto de procedimiento", que de conformidad con los artículos 239 y 334 de la Ley General de la Administración Pública debió ser comunicado al Ministerio de Trabajo y al señor Carlos Monge Monge, a fin de poder interponer las impugnaciones pertinentes. La anterior omisión constituiría una violación al debido proceso. Asimismo se considera que al no haber sido notificados, el contenido del oficio resulta inoponible al Despacho y al señor Monge Monge.

    2. Se señala también que, por tratarse de un caso concreto, y conforme con la jurisprudencia de la Procuraduría, se debió emitir una opinión jurídica y no un dictamen vinculante.

    3. Se indica que la solicitud que presentara el Ministerio no pretendía eliminar o transformar con carácter permanente el puesto de Director Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que está cubierto por el Régimen de Servicio Civil, sino sólo que sea remunerado temporalmente como Viceministro de Trabajo en el Área Social. La pretensión no es transformar la naturaleza jurídica del Director Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, sino remunerarlo por ese mayor grado que se le otorga.

    4. Afirma que la situación cuya autorización se estaba solicitando, ya había sido aprobada anteriormente a favor de otra persona, por lo que no implica ningún incremento presupuestario.

    5. En su criterio, el artículo 47 de la Ley General de la Administración Pública, en concordancia con los artículos 139 y 140.1) de la Constitución Política, no limita al Presidente de la República en la designación de Viceministros para una Cartera. Tal decisión responde a consideraciones de política de Estado. También señalan que si bien ciertas leyes orgánicas contemplan expresamente la designación de dos viceministros, lo cierto es que hay casos en los que, sin existir ley al respecto, se cuenta con tal situación, como son el del Ministerio de Salud y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

I.    Sobre la naturaleza de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría

    De previo a analizar la situación de fondo cuestionada, conviene precisar la naturaleza de nuestros criterios, a fin de determinar si lleva razón el Ministerio de Trabajo al indicar que, por estarse resolviendo un caso concreto, nuestra respuesta debió haber sido emitida como una opinión jurídica y no como un dictamen.

    Nuestra jurisprudencia, efectivamente, ha distinguido los dictámenes de los pronunciamientos – u opiniones jurídicas –, considerando que únicamente los primeros gozan de fuerza vinculante para la Administración consultante.

    Sobre el tema de la vinculatoriedad de nuestros dictámenes, se ha señalado lo siguiente:

"Según ya se analizó, los criterios de los órganos consultivos se pueden distinguir en vinculantes y no vinculantes. Es por ello que es necesario analizar cuáles de los criterios de la Procuraduría son vinculantes, para quién, y los que no son vinculantes.

El artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, estatuye que ‘ los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública’.

De la lectura del citado numeral se desprendería que todos los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son vinculantes, al indicarse que ‘son de acatamiento obligatorio’, que es justamente la característica de los vinculantes, pero tal posibilidad de interpretación ha sido mediatizada por las resoluciones judiciales y administrativas, según se analizará.

El artículo de comentario fue objeto de un Recurso de Inconstitucionalidad ante la Corte Plena, cuando era ésta quien ejercía las funciones de contralor de constitucionalidad. En Sesión Extraordinaria Nº 32 de las 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte resolvió:

‘De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública.’

A partir de la señalada sentencia, se comienza a interpretar que la vincularidad de los dictámenes es sólo es para la Administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quienes constituye jurisprudencia administrativa (1), con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan."(2) (Dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999)

    Tal y como se viene indicando, se ha distinguido, en cuanto a sus efectos, entre los dictámenes y los pronunciamientos u opiniones jurídicas. Estos últimos se emiten, por ejemplo, en las siguientes situaciones: que otra institución tenga una competencia especial frente a la nuestra y/o que constitucionalmente tienen delimitado su ámbito de competencia, como pueden ser los casos relacionados con materia propia de la Contraloría General de la República; cuando los Diputados – individualmente, en Comisiones, o en el Plenario – consultan sobre aspectos propios del ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales que le son propias (salvo cuando se trate de actuaciones propias de la función administrativa que excepcionalmente realizan); o bien que se trate de casos concretos.

    Este último aspecto es el que interesa para efectos del presente estudio. Sobre este tema existe abundante jurisprudencia, en la que se ha afirmado que:

"(…) éste órgano también se ve imposibilitado de emitir su criterio en casos concretos, pues su función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración(3). De lo contrario, se estaría suplantando a la administración activa en la toma de la decisión que corresponda. Al respecto, se ha señalado:

‘De previo a evacuar el fondo de los aspectos consultados, precisa indicar lo siguiente. El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), estatuye que la Procuraduría General, en el ejercicio de su competencia consultiva, no puede referirse a situaciones concretas, porque con ello se estaría sustituyendo a la Administración Activa en el ejercicio de las funciones que le fueron conferidas por el ordenamiento jurídico (artículo 2º).

Pese a que, en el presente caso, se desprende con claridad la situación particular que se vería afectada por nuestro criterio, esta Procuraduría, con el deseo de colaborar en el correcto accionar del ente consultante, procede a evacuar la inquietud jurídica que motiva el oficio SME–287–97. Ello en el entendido que se trata de una mera opinión jurídica, la cual adolece del carácter vinculante que es propio de los dictámenes emitidos por este ente Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública.’ (OJ–008–98 de 10 de febrero de 1998)

Sobre este aspecto, debe precisarse que cuando este Organo Asesor, excepcionalmente, resuelve un asunto concreto, éste no puede tener la característica de la vincularidad, porque, según ya se indicó, se estaría sustituyendo la voluntad de la administración activa.

Ahora bien, cuando el consultante lo plantea como un asunto concreto, pero se resuelve de manera genérica, sin entrar a analizar las particularidades del asunto pendiente, sí podría tratarse de un dictámen y no de un pronunciamiento, porque no se sustituye a la Administración, sino que se realiza la labor propia que nos corresponde." (Dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999) (4).

    Más recientemente, en el mismo sentido se ha indicado:

"...es lo cierto que tal situación se enmarca dentro de un caso concreto y puntual, por lo cual, es preciso indicar, que ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General, el establecer que las consultas deben versar sobre asuntos de carácter general, sin que se entre a resolver casos concretos. Lo anterior en virtud de que, si no se observa dicha restricción, el eventual dictamen que se emitiere tendría carácter vinculante por expresa definición legal – artículo 2° de nuestra Ley Orgánica –, razón por la cual asumiríamos, indirectamente, el ejercicio de competencias activas que riñen con nuestra naturaleza jurídica de órgano consultivo." (OJ–042-2002 de 5 de abril del 2002)

    En el asunto que nos ocupa, se cuestiona precisamente que por estarse resolviendo un caso concreto, el criterio nuestro debió haber sido emitido como pronunciamiento y no como dictamen.

    Si bien en algunos asuntos es muy claro cuándo se está en presencia o no de un caso concreto, es lo cierto que en algunas ocasiones ello no es tan fácil de dilucidar, como en este asunto.

    El análisis que se realiza en el Dictamen que se solicita reconsiderar es emitido en abstracto, en el tanto no se hace referencia a la persona que desempeña el puesto de Director de Asignaciones Familiares. Pero, tampoco puede desconocerse, como así se hacer ver en la solicitud de reconsideración, que el criterio emitido puede afectar a una única persona, sea a quien desempeñe el puesto de Director de Asignaciones Familiares y que fuere designado como viceministro o con rango de viceministro.

    En razón de las anteriores circunstancias particulares del asunto es difícil determinar si realmente se está ante un caso concreto – con la posibilidad de estar sustituyendo a la Administración activa – o bien ante una interpretación jurídica de alcance general.

    Realizado un nuevo análisis del asunto, dados los términos en que fue redactado el dictamen C-216-2002 de 22 de agosto del 2002, se considera que sí se está ante un caso concreto, y por lo tanto, debió haberse emitido como una opinión jurídica, careciendo, por lo tanto de efectos vinculantes para la Autoridad Presupuestaria.

    Pero, en todo caso, en el presente asunto este aspecto carece de relevancia en virtud de que, según se analizará posteriormente, se van a reconsiderar los términos en que fue emitido el dictamen C-216-2002. En este nuevo análisis no se harán consideraciones sobre situaciones particulares, sino que el punto será estudiado en abstracto, en aras de procurar no sustituir la voluntad de la Administración activa.

    El otro aspecto sobre el cual se llama la atención en la solicitud de reconsideración, es que el criterio emitido por este Órgano Asesor constituye un acto de trámite.

    Ese aspecto no fue analizado en el estudio realizado puesto que no fue objeto de consulta. Sin embargo, y también con el objeto de precisar los alcances de nuestros criterios, se analizará ahora.

    En cuanto a la función consultiva, que es la que interesa para efectos del presente estudio, ha sido vasto su desarrollo, dentro de la doctrina del Derecho Administrativo. Se ha señalado por ejemplo:

"Los órganos activos necesitan, en muchas ocasiones, para llegar a una adecuada formación de la voluntad administrativa, el asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, por su estructura y por la preparación de sus elementos personales. Tales órganos son denominados consultivos, y su labor la realizan mediante la emisión de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico." (5)

    Normalmente, la actividad de este tipo de órganos se desarrolla de manera previa a la decisión de la Administración activa, pues si la decisión ya ha sido tomada, sería inútil que el órgano consultivo emita su parecer. A la vez, tal actividad no se ejerce de oficio sino que debe ser promovida por los órganos activos (6) y es de naturaleza interna, de suerte que en la formación del criterio técnico- jurídico no intervienen los interesados en el asunto que pende en el reparto administrativo correspondiente.

    El ejercicio de nuestra función asesora, califica a la Procuraduría como "un típico órgano consultivo – dentro la clasificación doctrinal que los distingue de los órganos activos y de los contralores –, en este caso de carácter permanente y técnico."(7), siendo éstos los que "desarrollan una función de asesoría a los órganos activos, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan como base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar(8)".

    Tanto la distinción de los efectos entre los dictámenes y las opiniones jurídicas o pronunciamientos, como el reconocimiento de que éstos no producen un efecto directo al administrado, ha sido respaldada por la jurisprudencia de la Sala Constitucional. Al efecto, pueden citarse dos resoluciones que ejemplifican los temas:

"El recurrente impugna un dictamen jurídico de la Procuraduría General de la República, en asunto de su interés. Pero lo cierto es, como dice el Procurador General adjunto en el informe rendido a la Sala, que se trata de un dictamen vertido en ejercicio de la función consultiva de aquel órgano, materia que por carecer por sí sola de efectos inmediatos de cara a los administrados, no es idónea para ser combatida por la vía del recurso de amparo. Por consiguiente, el recurso ha de desestimarse." (Nº 2000-00860 de las 15:18 horas del 26 de enero del 2000)

"El presente recurso se endereza contra una opinión jurídica, que no tiene fuerza vinculante (...). Esta Sala mantiene el criterio, ya expuesto en otras ocasiones en casos similares, de que la mera opinión jurídica vertida por la Procuraduría General no constituye, por modo general, materia amparable (véase, por ejemplo, el voto No. 3171-92 de las diez horas veinticinco minutos del veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y dos)." (Nº 6446-93 de las 14:09 horas del 3 de diciembre de 1993)

    Así, la Sala Constitucional distingue también entre los efectos de los dictámenes y los de las opiniones jurídicas o pronunciamientos, y reconoce que éstos no producen efectos inmediatos para los administrados.

    A partir de lo dicho, tanto en la jurisprudencia constitucional como en la administrativa, los criterios de la Procuraduría pueden clasificarse, dentro de trámites de asuntos concretos, como actos preparatorios – a lo interno de la Administración – previos al dictado del acto final emitido por la respectiva Administración activa.

    Por consiguiente, dichos criterios, para el administrado, como regla general, no son impugnables por sí mismos y sólo podrían cuestionarse junto con el dictado del acto final en vía administrativa (doctrina que informa los artículos 163.2 y 345.3 de la Ley General de la Administración Pública), o del definitivo, éste último de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que a la letra indica:

"1. La acción será admisible en relación con las disposiciones y actos de la Administración que no sean susceptibles de ulterior recurso en vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite; y en cuanto a estos últimos, si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a aquella vía o hagan imposible su continuación."

    Precisamente, en razón de que nuestros dictámenes y pronunciamientos no surten un efecto inmediato sobre los intereses del administrado, es que se considera que no existe un deber de notificar a los posibles afectados, que incluso en la mayoría de los casos, por la naturaleza de nuestra funciones, se desconocen quiénes son. Nuestra obligación es comunicar al consultante el resultado de su gestión.

    En todo caso, nuestros dictámenes y pronunciamientos tienen una adecuada publicidad; no sólo puede consultarse en nuestras oficinas, sino que además se publican en el Diario Oficial periódicamente y se pueden consultar a través del Sistema Nacional de Legislación Vigente que puede ser accesado, vía internet, en la siguiente dirección: www.pgr.go.cr. 

    Frente a la Administración consultante – única vinculada por nuestros dictámenes –, nuestra Ley Orgánica prevé como vía recursiva la posibilidad de plantear reconsideración de nuestros dictámenes. Al respecto se ha señalado:

"Pese a la obligatoriedad antes analizada, la Ley Orgánica de la Procuraduría contempla la posibilidad de excusar a la administración de acogerse al criterio manifestado en el dictamen, mediante el trámite previsto por el artículo 6º. Así, en asuntos excepcionales en los que medie el interés público, el Consejo de Gobierno puede dispensar de la obligatoriedad del dictamen, siempre y cuando el órgano consultante haya solicitado la reconsideración a la Procuraduría, dentro del plazo del ley(9). Asimismo, debe indicarse que conforme el artículo 136 inciso c), el acto mediante el cual se acuerde separarse del dictamen de la

Procuraduría debe encontrarse motivado.

    Sobre este último tema se ha indicado:

    "Tratándose, según se ha visto, de una actividad de colaboración (10) que se produce a instancia de parte, tampoco resulta admisible que el órgano consultante pueda formular recurso o reclamación alguna contra el pronunciamiento del órgano consultivo, salvo que la ley prevea lo contrario.

    En cuanto a esta última posibilidad y en lo que respecta a la Procuraduría General de la República, su Ley Orgánica reconoce al órgano consultante legitimación para solicitar la "reconsideración", que deberá gestionar dentro de los ocho días siguientes a la emisión del pronunciamiento y que será resuelta por la Asamblea de Procuradores; gestión que opera como requisito de admisibilidad para poder solicitar ulteriormente al Consejo de Gobierno que autorice una excepcional dispensa de acatamiento del dictamen –con lo que resultaría matizado el carácter vinculante que es propio de todos los de su género– (art. 6º).

    Como se ve, únicamente resultan admisibles las solicitudes de reconsideración respecto de los dictámenes, que son los actos expresivos de la función consultiva a los que se reconoce fuerza vinculante. Tales peticiones de reconsideración deben ser rechazadas si se enderezan contra otros actos emanados de este órgano consultivo, respecto de los cuales se impone la regla general de la inimpugnabilidad para la autoridad requirente. Así v.gr., es una oportunidad anterior la Procuraduría hacía ver lo siguiente:

    ‘El oficio de fecha 2 de mayo de 1991, elaborado por el Procurador Civil a.í., Dr. Rodolfo Saborío Valverde no es propiamente un dictamen que venga a expresar el ejercicio de la función consultiva técnico–jurídica que desarrolla esta Procuraduría General de la República, en los términos del artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, ni constituye jurisprudencia administrativa de carácter vinculante que pueda quedar cubierta por el párrafo segundo del artículo 6 iusibídem, a los efectos de proceder a iniciar el trámite correspondiente de una reconsideración… Así las cosas, su gestión tendente a plantear reconsideración sobre lo manifestado por el Procurador Civil a.í, no es de recibo pues únicamente dicho instituto recursivo es aplicable a los actos emanados de esta Procuraduría que constituyen propiamente dictámenes y en el presente asunto no estamos en presencia de esa figura expresiva de nuestra función consultiva… (Pronunciamiento C-008-92 del 15 de enero de 1992)’ ".

    Es claro entonces, que la posibilidad de utilizar el trámite previsto en el artículo 6º (11) está referido, única y exclusivamente, a los dictámenes, para la Administración que resulta vinculada por éstos.

    En el caso de los pronunciamientos y los dictámenes –en este último supuesto para los sujetos a quienes no es encuentra dirigido– que no son vinculantes, no puede seguirse el trámite de comentario (12).

    Eso sí, ello no enerva la posibilidad de que se solicite a este Órgano Asesor el replanteamiento del tema que interese, para que, en uso de la atribución que le confiere el inciso b) de nuestra Ley Orgánica, pueda reconsiderar, de oficio, los dictámenes y pronunciamientos relacionados con éste, a fin de modificar expresamente la jurisprudencia administrativa que sobre el tema se hubiera desarrollado."

    Cuando otro reparto administrativo – no consultante – reconsideración de nuestros dictámenes y pronunciamientos, la gestión de ser procedente, se tramitará como una reconsideración de oficio.

    En consecuencia, y encontrándonos en este último supuesto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º inciso b) de nuestra Ley Orgánica, que en su parte final indica que "La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos", se analizará nuevamente el tema que nos ocupa, y que diera origen al dictamen C-216-2002 .

II.    Análisis de la solicitud de reconsideración sobre el fondo del asunto

    La solicitud original de la Autoridad Presupuestaria fue la siguiente:

    " ‘Acuerdo Nº 6549: Se encarga a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, el estudio jurídico correspondiente que sirva de fundamento para solicitar a la Procuraduría General de la República la legalidad de la clasificación del puesto de Director… al de Viceministro…’

    La razón de la consulta es conocer el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el impacto salarial que tendría un puesto clasificado como director al que se le ha otorgado por parte del Presidente de la República el rango de viceministro."

    Consecuentemente, el estudio debe centrarse en analizar lo solicitado, esto es, si el otorgarle rango de Viceministro a un puesto, clasificado como de Director, tiene impacto salarial.

    Sin embargo, se considera que como en el dictamen C-216-2002, se entraron a analizar algunos otros puntos, se hace necesario realizar las siguientes aclaraciones previas.

1. Algunas consideraciones sobre la figura del viceministro

    En primer lugar debe precisarse que constitucionalmente no está prevista esta figura. Su desarrollo surge a nivel legal y se consolida con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública (artículos 47 y 48). Es por ello que su régimen jurídico se encuentra excluido de regulación constitucional.

    De otra parte, el viceministro es un funcionario público, de conformidad con lo que dispone el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública.

"Artículo 111. 1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2. A este efecto considéranse equivalentes los términos ‘funcionario público’, ‘empleado público’, ‘encargado de servicio público’ y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

3. No se considerarán servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común."

    Obviamente, la figura del viceministro coincide con las características señaladas en el aparte primero del supra transcrito numeral; presta un servicio a la Administración como parte de su organización en virtud de un acto válido y eficaz de investidura. De otra parte, no se encuentra cobijado por las excepciones contempladas en el inciso tercero, ya que no es empleado de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.

    En consecuencia, es claro que los viceministros son servidores públicos, y por lo tanto, sujetos al régimen de derecho administrativo, por disponerlo así expresamente el artículo 112 de la citada Ley General (13). Este aspecto, a pesar de estar así regulado desde la promulgación de la Ley General de la Administración Pública, fue precisado por la Sala Constitucional, desde sus primeros años de funcionamiento. Veamos:

"Las normas transcritas deben leerse en conjunto con lo establecido por este Tribunal en la sentencia Nº 1696-92 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos que, con ocasión del problema de los arbitrajes en el Sector Público, analizó el tema de la incorporación del régimen estatutario para los servidores del Estado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949 y dijo, entre otras cosas:

‘… De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado público y del trabajador privado. Es indudable que la ausencia de un régimen jurídico que regule apropiadamente las relaciones entre el Estado y sus servidores, quebranta el artículo 191 de la Constitución Política, lo que conlleva también al quebrantamiento del artículo 11 de la Carta Magna pues,

'... toda norma u acto inconstitucional lo viola, por definición, en tanto que consagra el principio de legalidad según el cual los funcionarios públicos no pueden ejercer otras funciones que las que les están otorgadas por el ordenamiento y este no las otorga en ningún caso para realizar los que sean contrarios a la Constitución' (Sala Constitucional, Resolución Nº 550-91, de las dieciocho horas cincuenta minutos del quince de marzo de mil novecientos noventa y uno),

quedando en claro que se quebranta el principio de legalidad pues falta un régimen administrativo laboral adecuado a la Constitución Política, y una norma administrativa expresa que permita al Estado someterse a los tribunales de arbitraje en aras de solucionar entre otros problemas, los conflictos colectivos. Ese quebrantamiento se originó en la necesidad, de seguro sentida, de contar con alguna respuesta del ordenamiento, solo que, como queda expuesto, deberá realizarse la regulación del asunto, que por lo pronto no existe.-

VII. Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.-

VIII. No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público.-

IX. Tampoco desconoce la Sala el hecho de que en 1978 la Ley General de la Administración Pública pretendió definir la relación entre los servidores públicos y la Administración, como regulada por el Derecho Administrativo (artículo 112.1). Pero nuevamente encontramos que se trata de un intento insuficiente para con esa sola declaración, barrer de la praxis jurídica, toda una tradición que aplica en mayor o menor medida un régimen más propio de las relaciones laborales privadas, en donde rigen principios tan flexibles como el de la autonomía de la voluntad, o el de derechos mínimos, mientras que la administración está sujeta por todo un bloque de legalidad (esta a su vez ordinaria y constitucional). En efecto, la normativa laboral común se inscribe dentro de una filosofía de beneficios mínimos, ergo, superables por las partes, a fin de armonizar los factores de la producción (artículo 397 del Código de Trabajo), lo que justifica incluso la participación de personas legas en derecho, que llegan a resolver en conciencia, valga decir, sin sujeción a parámetros claramente establecidos como ha sucedido ya, peticiones de la más diversa calidad y cantidad. La experiencia de los tribunales de arbitraje en materia de conflictos económicos sociales, ha sido pletórica en estos años recientes. Incluso puede agregarse, como ha sido señalado en estudios especializados, que se llegó a la utilización de esta vía, cuando otros que se venían utilizando, por diversos motivos, dejaron de serlo.-

XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En esos casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, Reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Esta declaración se formula con base en la facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretación del conjunto de su decisión. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos alegados en la acción.’ " (Resolución Nº 1696-92 de 23 de agosto de 1992, reitera, entre otras múltiples, en la Nº 01-12953 de 18 de diciembre de 2001)

    Entonces, a pesar de que todos los funcionarios públicos se encuentran sujetos al régimen de derecho administrativo, pueden existir normas que regulen, en forma particular, a un grupo determinado de funcionarios, como es el caso de aquellos que se encuentran cubiertos por el régimen de Servicio Civil. De ahí que puedan existir diferencias entre un sistema y otro que obedecen a la naturaleza propia de los cargos.

    De esta forma , y ya entrando al fondo del asunto, es de hacer notar que por disposición expresa constitucional, un Estatuto de Servicio Civil es el que debe regular las relaciones entre el Estado y los servidores públicos con el objeto de garantizar la eficiencia de la administración (artículo 191). Asimismo se crea una estabilidad reforzada para los servidores públicos y se regula la posibilidad de que la propia Constitución y el estatuto de servicio civil contengan excepciones a ese régimen especial de estabilidad.

    Precisamente, al ser los viceministros de gobierno de libre nombramiento y remoción por parte del señor Presidente de la República (artículo 47.1 de la Ley General de la Administración Pública), se encuentran excluidos del Régimen de Servicio Civil, que precisamente se caracteriza por garantizar el principio de estabilidad al funcionario.

    El problema que se presenta es que se pretende remunerar a un funcionario que ocupa una plaza sujeta al régimen de servicio civil con un monto que corresponde a una plaza que se regula por otro régimen, aunque ambas se encuentren sujetas al derecho administrativo. Para que ello fuese procedente, debe de contarse con autorización normativa. Lo anterior en aplicación del principio de legalidad regulado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Precisamente sobre este principio, ha señalado la Sala Constitucional lo siguiente:"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben de estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, o sea lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, el cual significa que las instituciones públicas solamente pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado les está vedado." (Resolución Nº 2000-00106 de las 19:45 horas del 4 de enero del 2000) (Lo resaltado no es del original)

    Entonces, únicamente en aquellos supuestos en que se cuente con una autorización normativa, es que se podría acceder a la petición de remunerar una plaza de director, sujeta al Régimen de Servicio Civil, con el monto correspondiente al puesto de viceministro.

2. Sobre la posibilidad de que exista más de un Viceministro por Cartera

    Se plantea si es posible que en un Ministerio, exista más de un viceministro.

    Tal y como se afirmó supra, la Constitución Política no regula la figura del viceministro. La normativa general que se ocupa del tema es la Ley General de la Administración Pública, específicamente los artículos 47 y 48; pero este cuerpo normativo no indica expresamente si debe nombrarse sólo un viceministro por cartera. Eso sí, por ejemplo, en virtud de reformas legales que se han introducido al artículo 47, se ha indicado expresamente, que en el caso de los Ministerios de Obras Públicas y Transportes y de Cultura, Juventud y Deportes, habrá más de un viceministro.

    Veamos el contenido de los citados numerales:

"Artículo 47.-

1. El Presidente de la República podrá nombrar Viceministros.

2. Los Viceministros deberán reunir los mismos requisitos que los Ministros y tendrán las atribuciones que señalen esta ley y el respectivo Ministro.

3. Los Viceministros sustituirán en sus ausencias temporales a los respectivos Ministros, cuando así lo disponga el Presidente de la República.

4. El Viceministro será el superior jerárquico inmediato de todo el personal del Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto.

5. El Ministerio de Hacienda tendrá dos viceministros: uno encargado de la Sección de la Administración del Gasto y otro de la Sección de Ingresos y Recursos Financieros.

En ausencia del Ministro, lo sustituirá cualquiera de los dos viceministros.

Las atribuciones asignadas a los viceministros en esta Ley, serán ejercidas por cada uno dentro de sus respectivas áreas de acción.

(Así adicionado este inciso por el artículo 1º de la ley Nº 7444 de 2 de noviembre de 1994)

6. El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes tendrá un viceministro de juventud y aquellos otros que nombre el presidente de la República.

(Así adicionado este inciso por el artículo 31 de la Ley N° 8261 de 2 de mayo del 2002, Ley General de la Persona Joven)"

"Artículo 48.- Corresponderá al Viceministro:

a) Ejercer las potestades que le confiere su calidad de superior jerárquico subordinado;

b) Dirigir y coordinar la actividades internas y externas del Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto;

c) Ser el centro de comunicación del Ministerio, en lo interno y externo;

d) Realizar los estudios y reunir la documentación necesarios para la buena marcha del Ministerio;

e) Delegar, avocar, sustituir o subrogar funciones dentro de los límites de esta ley; y

f) Requerir ayuda de todo el personal del Ministerio para el cumplimiento de sus deberes."

(Textos tomado del Sistema Nacional de Legislación Vigente)

    Desde el año de 1979, nuestra jurisprudencia administrativa ha venido sosteniendo, que únicamente puede haber un viceministro por Cartera. Específicamente, se ha indicado lo siguiente:

    "Como claramente se desprende de las disposiciones transcritas, las funciones que ellas enumeran sólo pueden ser confiadas – en forma exclusiva – a una persona, pues resulta absolutamente ilógico que puedan coexistir en un Ministerio dos funcionarios que – en forma simultánea – sean titulares de tales atribuciones, ya que éstas, por su naturaleza, son exclusivas, unipersonales y, por ende, no susceptibles de ser compartidas.

    Al concederle la ley al Viceministro el rango de superior jerárquico inmediato de todo el personal del Ministerio, y al encomendarle la dirección y coordinación de las actividades tanto internas como externas de la Cartera, siendo asimismo el centro de comunicación del Ministerio en lo interno y externo, debe concluirse necesariamente que el legislador decidió que tales funciones han de corresponder a un solo funcionario, puesto que en el desempeño de ellas la pluralidad de titulares no sólo sería imposible sino que – en el evento de que se diera en la práctica – produciría un inmediato e insuperable conflicto de competencias." (Dictamen C-067-79 de 25 de mayo de 1979, reiterado, entre otros, por el C-229-83 de 13 de julio de 1983)

    Como se observa de la lectura del texto anterior, las razones que en su momento privaron para establecer con línea jurisprudencial administrativa en punto a que en cada Cartera sólo podía ser nombrado un viceministro, parten de un criterio lógico en el sentido de que dos funcionarios no pueden tener atribuidas, en forma simultánea, las mismas competencias.

    Si bien dicho criterio lógico–jurídico se mantiene, proceda ahora analizar Lo que no se ha estudiado hasta el momento la viabilidad de que un reglamento de organización y servicio venga, no sólo a establecer la existencia de dos viceministros, sino que además, distribuya y ordene el ejercicio de sus respectivas competencias ambos.

    Aquí debe aclararse que en modo alguno se sugiere que mediante un reglamento se puedan otorgar competencias con potestades de imperio, porque ello se encuentra expresamente prohibido en el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública. Lo que se quiere analizar es – en el caso de que se disponga designar a más de un viceministro por Cartera, lo que constitucionalmente y legalmente está prohibido – si mediante un reglamento de organización y servicio se pueden distribuir las competencias ya otorgadas por ley a los viceministros.

    En punto a los reglamentos de organización y servicio, y su diferencia con el reglamento ejecutivo, la Sala Constitucional ha señalado:

"DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En forma reiterada esta Sala ha dicho que la facultad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política, está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo, la esencia misma del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el hecho de que dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus funciones, sin que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros, pues tal transgresión viola flagrantemente el concepto mismo de la división de poderes que recogen de diversa manera los artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3) y 18) constitucionales. Así lo ha dicho esta Sala en una nítida línea jurisprudencial que encuentra eco en varias resoluciones suyas, entre las que es oportuno citar la número 1130-90, de las diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa; la número 1635-90, de las diecisiete horas del catorce de noviembre de mil novecientos noventa; la número 1876-90, de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, y la número 243-93, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres. Así, ha señalado:

‘II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes – la cual únicamente la ostenta el Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 105 y 121 de la Constitución Política –, sí participa en la formación del ordenamiento jurídico a través de la potestad reglamentaria que la Carta Magna le confiere en los artículos 140 incisos 3.) – que señala la atribución de la Administración de «reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto cumplimiento»– y 18.) – que permite a éste Poder del Estado para «darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de las leyes»–, potestad que, como se ha visto, se expresa a través de los decretos y reglamentos que dicte la Administración Pública. Sin embargo, en virtud de la jerarquía de las normas, en relación con las fuentes escritas del Derecho, corresponde la primacía normativa a la Constitución Política, le siguen los tratados internacionales, luego las leyes y por último los reglamentos y decretos dictados por la Administración Pública. Por ello, el reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, necesitada de justificación caso por caso, supeditada a aquélla en varios sentidos: 1.) no se produce más que en los ámbitos que la ley le permite; 2.) no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales; y 3.) no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido. Así, se llama reglamento a toda norma escrita dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones y materia que les son propias; la administrativa, que comprende los aspectos organizativos del sector público. En virtud de lo anterior, es que el Poder Ejecutivo puede dictar reglamentos autónomos, entre los que figuran los llamados reglamentos de organización, los cuáles se refieren a la institución y estructura de las instituciones que conforman la Administración Pública, entre los que se encuentran los Reglamentos Autónomos de Servicio de los Ministerios, según lo dispuesto en el inciso 18.) del artículo 140 constitucional. Asimismo, en virtud de lo dispuesto en el citado inciso 3.) de la misma norma constitucional, el Presidente de la República y el Ministro del ramo respectivo, están legitimados para reglamentar las leyes, lo cual significa que el Ejecutivo desarrolla los conceptos utilizados en la ley para hacerla efectiva y ejecutoria."

De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria supeditada a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos, no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se denomina el "orden jerárquico de las normas". Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos sentidos únicamente: la relativa a la reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra contenida en el inciso 13) del artículo 140 constitucional (reglamentos ejecutivos); y la relativa a la organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas en los términos del inciso 18) de la misma norma (reglamentos autónomos de organización y de servicio)." (Resolución Nº 5445-99 de 14 de julio de 1999)

    Precisamente, en lo que interesa, el artículo 140 inciso 18) de la Carta Magna establece como atribución del Poder Ejecutivo, emitir los reglamentos que convengan para la mejor organización de sus Despachos.

    De otra parte, el artículo 47, aparte primero, de la Ley General de la Administración Pública, expresamente indica que el Presidente podrá nombrar Viceministros, sin que expresamente, se señale alguna limitación en cuanto a su número por Carteras.

    En razón de que de lo anterior, y tomando en cuenta la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para, mediante reglamento, establecer la organización adecuada de sus Despachos, es que se considera que es constitucionalmente lícito y legalmente procedente, que mediante ese instrumento jurídico se distribuyan las competencias que tiene cada viceministro en un mismo Ministerio.

    Mediante este mecanismo se soluciona el problema planteado a la Procuraduría, y que llevó a la interpretación supra indicada, en el sentido de que es ilógico que coexistan, simultáneamente, competencias compartidas entre dos o más funcionarios.

    Amén de lo expuesto, otra de las razones apuntadas por este Órgano Asesor en el dictamen transcrito anteriormente, pero que tiene relación con lo anterior, es que la pluralidad de titulares conlleve a un "inmediato e insuperable conflicto de competencias".

    Efectivamente, es posible que la existencia de varios titulares, a pesar de su regulación a nivel reglamentario, en algún momento plantee este tipo de situaciones. Pero también es lo cierto, que la Ley General de la Administración Pública contiene una Sección denominada "De los Conflictos de Competencia Dentro de un mismo Ministerio" (artículos 73 a 75), en la que precisamente se regula y se da solución a este eventual tipo de situaciones.

    Debe tomarse en cuenta, también, que si la práctica determina la inconveniencia del sistema, en Poder Ejecutivo podría modificar el reglamento y volver al sistema de viceministro unipersonal (salvo que por ley se haya creado más de un viceministerio).

    Eso sí, la regulación vía reglamentaria de la distribución de las competencias, presupondría la inexistencia de una ley que indique expresamente el número de viceministros que debe haber en una determinada Cartera.

    En razón de lo anterior, se reconsideran de oficio los dictámenes de este Órgano Asesor C-067-79 de 25 de mayo de 1979, C-229-83 de 13 de julio de 1983 y C-216-2002 de 22 de agosto de 2002, en el tanto afirman que sólo es posible que exista un viceministro por cada Cartera ministerial.

3. Del otorgamiento de rango de viceministro

    Es conocida la existencia de una práctica de diversos gobiernos de otorgar rango de ministros o viceministros a determinados funcionarios.

    Cuando esa práctica se utilice para servidores del Poder Ejecutivo, como es el caso que se consulta, debe analizarse si produce un efecto jurídico que incida en su patrimonio.

    En ese sentido, se coincide con lo externado en el dictamen cuya reconsideración se solicita, en el sentido de que "tiene por objeto, simple y sencillamente, resaltar la importancia y prioridad que, para el Gobierno de turno, tienen las responsabilidades, deberes y potestades propias de esos cargos, sin que ello implique, necesariamente, el tener que equipararlos salarialmente a los Viceministros titulares".

    No existe ninguna norma jurídica que regule la atribución de dicho status y consecuentemente sus consecuencias jurídicas, como puede ser el pago de un salario determinado.

    Por lo tanto, y en aplicación del principio de legalidad antes citado, como no existe fundamento jurídico para remunerar como viceministro a un servidor a quien se le ha otorgado dicho rango, en razón de que esa figura no está expresamente prevista en nuestra legislación, no se podría acceder a una petición de esa naturaleza.

    Por la razones expuestas, se reconsidera de oficio el dictamen C-216-2002 de 22 de agosto de 2002, salvo en cuanto a lo dicho expresamente sobre el otorgamiento de rango de viceministro.

    Queda de usted, muy atentamente,

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

 

 

c.c: Licda. Martha Castillo Díaz

        Directora Ejecutiva

        Autoridad Presupuestaria

ALBE/albe

1 Criterio ha sido recogido en nuestros pronunciamientos. Como ejemplo, pueden citarse los siguientes: C-089-97 de 5 de junio de 1997, C-237-98 de 10 de noviembre de 1998 y C-093-99 de 13 de mayo de 1999.

2 Lo anterior en relación con los artículos 6, 7 y 8 de la Ley General de la Administración Pública.

3 En este sentido pueden consultarse, entre otros los dictámenes C-104-90 de 9 de julio de 1990, C-094-94 de 8 de junio de 1994 y C-064-97 de 29 de abril de 1997.

4 En este sentido pueden consultarse, entre otros los dictámenes C-104-90 de 9 de julio de 1990, C-094-94 de 8 de junio de 1994, C-064-97 de 29 de abril de 1997, C-103-99 de 26 de mayo de 1999, C-040-2002 de 13 de febrero del 2002, C-116-2002 de 7 de mayo del 2002, C-123-2002 de 17 de mayo del 2002.

5 Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos S.A., 1988, pág 147.

6 Doctrinariamente se señala: "...la administración consultiva no emite su parecer en forma espontánea, vale decir, no actúa de oficio, sino siempre a pedido del órgano de la administración activa." (Diez, Manuel María; Derecho Administrativo, pág. 167).

7 Pronunciamiento C-088-97 de 5 de junio de 1997.

8 Pronunciamiento C-028-98 de 19 de febrero de 1998.

9 Como complemento de lo anterior, puede verse el artículo 29 inciso f) de la Ley General de la Administración Pública.

10 Se está refiriendo a las opiniones jurídicas.

11 Dispone el citado numeral:

"En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para la ejecución de la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar la reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradures. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior."

12 También se ha señalado que "no es procedente que mediante opiniones jurídicas se aclaren dictámenes, atendiendo a la diversidad del valor formal propio de uno y otro tipo de pronunciamiento" (PF-035-98 de 11 de agosto de 1998).

13 "Artículo 112. 1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos."