Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 165-03-DG de 3 de abril último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General respecto de la aplicación del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal de la Imprenta, oficio AL 19-03 de 25 de marzo anterior. En dicho criterio se transcribe la opinión del Jefe de Departamento de Servicios Administrativos, expresada en el oficio SA-2002-64 de 6 de noviembre de 2002. De acuerdo con ese criterio, muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado no pueden ser aplicados a la gestión financiera de la Imprenta, por su independencia financiera, independencia que se extiende al control de bienes por ser afín al presupuesto. En ese sentido, se señala que la contratación administrativa es realizada por la proveeduría institucional de la Imprenta y el manejo contable lo realiza un departamento financiero que no debe rendir cuentas a la Tesorería Nacional o la Contabilidad Nacional sobre su gestión. De allí que se considere que las actividades relacionadas con el control de bienes no deben estar sujetas a la supervisión del Poder Ejecutivo, ya que se trata de bienes propiedad de la Imprenta. De allí que se estime que la Administración debe crear los lineamientos mediante los que se regirá en materia de conservación y mejoramiento de los bienes de la Imprenta. Considera que si normas emitidas por el Poder Ejecutivo en relación con la Administración de bienes son aplicables a la Junta Administrativa, también lo serían las relacionadas con la contratación administrativa, de manera que las compras deberán hacerse a través de la proveeduría del Ministerio de Gobernación. No obstante, se considera que el Ministro del ramo podría designar a la proveeduría institucional de la Imprenta como una proveeduría auxiliar. Con base en ese criterio, la Asesoría Legal considera que en razón de la naturaleza jurídica de la Imprenta Nacional no está sujeta a la aplicación del Reglamento de mérito.

    De acuerdo con lo expuesto, es criterio de los órganos de la Imprenta Nacional que el Reglamento de cita establece un mecanismo de control del Poder Ejecutivo, que resulta contrario a la naturaleza jurídica de la Imprenta. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el Reglamento se emite en ejecución de disposiciones de la Ley de la Administración Financiera, que resultan aplicables a la Administración Central.

    Al afirmar la inaplicación del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central, la Imprenta Nacional enfatiza en su carácter de persona jurídica instrumental. Naturaleza que impediría la sujeción a ese Reglamento.

    Mediante la Ley N. 8305 de 19 de septiembre del año pasado, el legislador otorga a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional "personalidad jurídica instrumental". De acuerdo con la reforma operada por dicha Ley en el artículo 1 de la Ley N. 5394 de 5 de noviembre de 1973, que crea la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, ésta es un:

    Personalidad jurídica instrumental que la Ley no reconocía expresamente, pero que esta Procuraduría en dictamen N. C-152-2002 de 12 de junio de 2002 había deducido del conjunto de disposiciones de la Ley y, en particular, en razón de las finalidades que justifican la creación de la Junta Administrativa. En dicha ocasión señalamos:

    En el dictamen de mérito diferenciamos entre los entes que son titulares de una personalidad jurídica plena, reconocida por la ley, y los órganos a quienes se les reconoce personalidad jurídica instrumental de alcance presupuestaria. Este aspecto fue retomado posteriormente en el dictamen N. C-280-2003 de 18 de octubre de 2002, en orden a la sujeción de las personas jurídicas instrumentales al principio de caja única. En dicho pronunciamiento señalamos:

    Puesto que la personalidad instrumental no implica un proceso de descentralización administrativa, se sigue como lógica consecuencia que las "personas jurídicas instrumentales" de los Ministerios constituyen parte de la Administración Central, para efectos de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Debe tomarse en consideración que el artículo 1 de esta Ley dispone en lo que interesa:

1. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias".

    En el tanto en que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no sea un ente descentralizado y, por el contrario, sea parte del Poder Ejecutivo, se sigue como lógica consecuencia que integra la Administración Central para efectos de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Y esa pertenencia no puede ser discutida por cuanto el artículo 1 de la Ley de la Imprenta es claro: la Junta es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía. Se le atribuye personalidad jurídica instrumental no para separarlo del Ministerio, sino para que esa personalidad ampare sus facultades de "contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines" y la existencia de un presupuesto independiente del establecido por la Ley de Presupuesto.

    Ciertamente, la personalidad jurídica instrumental tiene consecuencias en orden a la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Simplemente, la titularidad de un presupuesto propio determina que parte importante de las disposiciones de dicha Ley no le resulte aplicable plenamente a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional. Ello en cuanto están dirigidas a orientar la formulación y ejecución de la Ley de Presupuesto. El punto es si dicha inaplicabilidad puede ser afirmada en orden a las disposiciones que establecen el sistema, calificado de "complementario", de Administración de Bienes y Contratación Administrativa.

    El Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa está formado por principios, métodos, procedimientos y por los organismos que participan tanto en el proceso de contratación administrativa, como en el manejo y disposición de los bienes y servicios de la Administración Central (artículo 97 de la Ley 8131).

    De ese hecho, puede considerarse que en el tanto un organismo forme parte de la Administración Central integrará el Sistema de mérito. En consecuencia, puesto que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional integra la Administración Central y no existe una disposición legal que permita excepcionar el artículo 97 de mérito, debe concluirse que también forma parte del Sistema. Una pertenencia que pareciera es cuestionada por la Junta, en tanto implícitamente se estima que puede resultar contraria a las potestades de administración y control de los bienes que le pertenecen.

    La titularidad de los bienes por parte de cualquier organismo, incluido el propio Estado, no deriva de la Ley de Administración Financiera ni del Reglamento especial que, con base en el artículo 129 de ésta, ha sido emitido por el Poder Ejecutivo. Se deriva de prescripciones legales y reglamentarias independientes que en modo alguno resultan alteradas por la Ley de Administración Financiera. Antes bien, esa titularidad es presupuesta por esta última Ley. En ese sentido, cabría señalar que la propiedad de los bienes que hoy día corresponden a la Junta o que adquiera en el futuro deriva de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y sobre todo 7 de la Ley N. 5394. Dispone este último artículo:

    Los bienes que la Junta Administrativa, en ejercicio de su personalidad instrumental adquiere son parte de su patrimonio, directamente no pertenecen al Estado. Titularidad, repetimos, que no se modifica por la Ley 8131 y el Reglamento que nos ocupa.

    Por otra parte, se duda en orden al ejercicio pleno de las funciones que el artículo 2 atribuye a la Junta (si bien el término utilizado por la ley es de "fines", jurídicamente se está en presencia de una atribución de competencia) y que consiste en proteger y conservar los bienes de la Imprenta, velar por su mejoramiento, administrar los fondos específicos a que se refiere la ley y formular programas de inversión de esos fondos.

    La pertenencia al Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa no modifica la competencia de mérito. La Junta Administrativa conserva la titularidad de los bienes de la Imprenta y está obligada a protegerlos, a mejorarlos, a custodiarlos y administrarlos para los fines por los que se adquirieron. El Sistema de Administración de Bienes tiene como objeto que los bienes y servicios pertenecientes a los órganos de la Administración Central se administren atendiendo criterios técnicos y económicos, reciban un mantenimiento adecuado, se disponga de los bienes en desuso, que la adquisición de los bienes responda al interés público (artículo 98) y se pueda dar información sobre los citados bienes. Pero estas funciones no son asumidas por un órgano externo del que ejerce la titularidad y administración de los bienes. Los ejerce el Sistema, no a través de órgano externos, sino por los propios órganos a quienes se les confiere la titularidad y administración de los bienes. En consecuencia, en relación con los bienes propiedad de la Junta, por la propia Junta Administrativa.

    La Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa deviene el órgano rector. Pero en esa condición no se sustituye a los órganos de la Administración Central en el ejercicio de sus competencias. La posibilidad de elaborar políticas en la materia, de llevar inventarios y de ejercer un control (artículo 99 de la Ley) no se contrapone con la personalidad instrumental, en el tanto esas competencias no conlleven una sustitución de la facultad de contratar y de administrar bienes. ¿Se presenta esa sustitución con el Reglamento para el Registro y Control de Bienes? La respuesta está determinada por el contenido de dicha norma.

    Al respecto, es necesario señalar que una parte importante del contenido del Reglamento está dirigido a regular el registro de los bienes. Para ese efecto se establecen procedimientos. Es de advertir que la realización de esos procedimientos no corresponde a la Dirección, sino que está a cargo de cada uno de los componentes del Sistema. El término "oficina institucional" hace referencia a la oficina interna del organismo de que se trate encargada de ejercer las facultades relativas a la administración del patrimonio de la Institución.

    Sendos artículos están referidos al traslado de bienes dentro de la Administración Central. Estima la Procuraduría que en el tanto en que se entienda que los cambios previstos en el artículo 22 se realizan al "interno" de la Junta Administrativa de la Imprenta, no se produce un problema de ilegalidad del Reglamento. Las competencias de la Junta no se alteran por cuanto esas normas reglamentarias determinan que las decisiones correspondientes deben ser tomadas por el superior jerárquico, que para los efectos de los bienes propiedad de la Junta lo es esta misma. Este aspecto de la competencia del superior jerárquico de la Junta queda más claro en lo relativo a la "baja de los bienes". Ello por cuanto la norma reglamentaria, artículo 25, establece que "Le corresponde al Ministro o máximo Jerarca, dictar la resolución final de la baja de bienes de su institución". Si se contempla que el Ministro puede no ser el máximo jerarca es porque se está admitiendo que la dependencia de la Administración podría tener una naturaleza diferente, como es el caso de la personalidad jurídica instrumental.

    Observa la Procuraduría, por demás, que lo dispuesto en orden a esa "baja" constituye una regulación de alcance general. En ese sentido, podría considerarse como principios que rijan toda baja de bienes, independientemente de que éstos pertenezcan o no a dependencias de la Administración Central.

    De acuerdo con el artículo 101 de la Ley N. 8131, todos "los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 estarán obligados a llevar un inventario de bienes". El inventario tiene como objeto no sólo permitir conocer con cuáles bienes se cuenta, sino también ejercer un control sobre ellos y, por ende, seguir su desenvolvimiento.

    El deber de inventariar y, por ende, registrar los bienes es de rango legal. Por consiguiente, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional está obligada por ley a llevar el inventario correspondiente, registrando sus bienes y manteniendo actualizados los registros. Un inventario que debe tomar en consideración que los bienes son propiedad de la Junta y que, por ende, formalmente no ingresan ni forman parte del patrimonio del Estado.

    Como se indicó, parte del Reglamento de mérito está dirigido a establecer los procedimientos que permitan inventariar los bienes de la Administración Central y con ello, su identificación. Empero, de su regulación se desprende que ese inventario y esa identificación se hace en relación con el "patrimonio del Estado". Pareciera que no se contempló que los bienes de las personas jurídicas instrumentales son patrimonio de éstas y no del Estado. Elemento que determina que esos bienes no puedan ser registrados e identificados en el patrimonio del Estado. Por consiguiente, a esos bienes no se les puede dar un número de identificación que los confunda dentro del patrimonio estatal, al punto que lleve a considerarlos parte del mismo. La Procuraduría no desconoce que esos bienes tienen que estar registrados y deben ser identificados según lo ya indicado, pero la asignación de un número tiene que considerar específicamente el patrimonio de cada persona jurídica instrumental. Los bienes de la Junta Administrativa de la Imprenta no pueden devenir un número más dentro del patrimonio del Estado. Ergo, sus bienes deben ser inventariados en forma separada de los que pertenecen al patrimonio del Estado. Lo anterior implica que el artículo 1 del Reglamento, en cuanto dispone en lo que aquí interesa:

    Para que sea legal, dicho artículo debe ser interpretado en consonancia con las facultades legales de la Junta Administrativa y, por ende, en el sentido de que la identificación debe indicar el número de patrimonio propio de los bienes de la Junta y dado por ésta. En este orden de ideas, debe tomarse en cuenta que si bien el artículo 9 se refiere a "ministerios e instituciones", lo cual da margen para pensar en personas jurídicas instrumentales, se parte de que estas últimas poseen o administran bienes del Estado, no bienes propios. Lo cual puede suceder puesto que esas personas instrumentales son también órganos de un Ministerio. No otra conclusión se puede desprender del término " bienes nacionales", empleado en dicho artículo:

    Es decir, los artículos 1 y 9 dan margen para considerar que en orden al inventario se ha regulado en relación con los bienes patrimonio del Estado. Dado su contenido puede considerarse que no se ha regulado en relación con otros patrimonios y por esa razón, no se ha tomado en cuenta que la Ley de Administración Financiera no modifica las normas legales que consagran un patrimonio propio a favor de la Junta Administrativa de la Imprenta.

    Se sigue de lo expuesto, además, que esos bienes no pueden estar inscritos en el sistema informático relativo al patrimonio del Estado.

    En este mismo orden de ideas, cabe señalar que en el artículo 21, al referirse al traslado de bienes dentro de la Administración Central, se usa la expresión "patrimonio del Estado" . Debe tomarse en consideración que dicho término no se utiliza para efectos de establecer el ámbito de vigencia del Reglamento, sino que la redacción está referida a que los bienes no salen de la propiedad del Estado, no se produce un "egreso", por ello se indica que se mantiene el número de identificación de patrimonio. De modo que si bien podría considerarse que los principios derivables del artículo se aplican a los bienes de la Junta, el traslado, debe indicarse que el traslado que se contempla está referido a los bienes del Estado persona: por consiguiente, al traslado dentro del patrimonio del Estado. Por consiguiente, si se produjera un traslado de bienes de la Junta hacia el resto del Ministerio de Gobernación, tendría que cambiarse el número de identificación propio del bien de que se trata. En igual forma, si el bien del Ministerio, incluido en el patrimonio estatal, es donado o vendido a la Junta.

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduria General de la República, que:

1-. En la medida en que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía se sigue que forma parte de la Administración Central en los términos del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. En efecto, la personalidad jurídica instrumental no permite considerar que se ha operado un proceso de descentralización administrativa.

2-. Como parte de la Administración Central, la Junta Administrativa es un organismo del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa. Por consiguiente, le resultan aplicables las disposiciones de la referida Ley en orden a los bienes de que es titular.

3-. El Reglamento para el Registro y el Control de Bienes de la Administración Central establece disposiciones que tienden a regular el registro de los bienes de la Administración Central y a asegurar su conservación y mantenimiento. En orden a estos aspectos, el Reglamento resulta aplicable a la Junta Administrativa de la Imprenta.

4-. No obstante, los bienes propiedad de la Junta Administrativa deben ser inventariados como propiedad de ésta y la identificación que de ellos se haga debe tomar en cuenta que no forman parte del patrimonio del Estado. Por consiguiente, a esos bienes no les puede corresponder una identificación que haya sido establecida para el patrimonio del Estado.

5-. Se sigue de lo expuesto que todo traslado de bienes de la Junta Administrativa hacia el resto del Ministerio u otros órganos del Poder Ejecutivo constituye un traslado externo, sea entre "dependencias de distintos órganos".

De usted muy atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MRCH/Deifilia

 

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